電大?？乒ば泄芾韺I(yè)畢業(yè)論文

1、河南電大開放教育工商管理專業(yè)?？飘厴I(yè)論文我國(guó)公共政策執(zhí)行過程中存在的問題及其成因的分析姓 名 學(xué) 號(hào) 工作單位 所在分校 指導(dǎo)教師 河南廣播電視大學(xué)制2012年1月目 錄一、 我國(guó)公共政策執(zhí)行過程中存在的問題（一） 上有政策，下有對(duì)策（二） 斷章取義，為我所用（三） 政績(jī)第一，效益第二，升遷為大（四） 不求有功，但求無(wú)過，得過且過（五） “虎頭蛇尾”，敷衍性執(zhí)行（六） 高層辛苦，中層梗阻，基層板結(jié)二、 公共政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生問題的原因（一） 執(zhí)行者利益驅(qū)使（二） 執(zhí)行者行為失范（三） 執(zhí)行者素質(zhì)不高（四） 法制不健全，缺乏有效的懲罰和監(jiān)督（五） 公共政策資源的缺失三、 公共政策執(zhí)行中存在問題的

2、解決辦法（一） 進(jìn)一步改革現(xiàn)行的行政管理體制（二） 整頓執(zhí)行機(jī)關(guān)，提高執(zhí)行人員素質(zhì)（三） 增強(qiáng)理性與法律權(quán)威（四） 加強(qiáng)政策執(zhí)行的協(xié)調(diào)（五） 要重視反饋控制 內(nèi)容提要 政策執(zhí)行是政策制定和實(shí)現(xiàn)行政目的橋梁和手段，政策能否執(zhí)行到位，能否執(zhí)行到底，直接影響著公共政策產(chǎn)生的效果和作用。出發(fā)點(diǎn)再好的政策，由于執(zhí)行者的不作為或者盲目作為，都不能實(shí)現(xiàn)其真正效果，因此政策執(zhí)行在整個(gè)政策實(shí)施過程中起著十分關(guān)鍵的作用。然而，政策的執(zhí)行卻并非一帆風(fēng)順，它受諸多因素的影響和左右。本文主要分析我國(guó)公共政策執(zhí)行過程中存在的問題及其成因，以及探討這些問題的解決辦法。關(guān)鍵詞：政策執(zhí)行 問題 解決辦法我國(guó)公共政策執(zhí)行過程中存

3、在的問題及其成因的分析公共政策執(zhí)行是指政策方案被采納后, 政策執(zhí)行者通過一定的組織形式, 運(yùn)用各種政策資源, 通過實(shí)施、服務(wù)和宣傳等行動(dòng)方式將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)效果, 從而使既定的政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的過程。其本質(zhì)上是遵循公共政策指令所進(jìn)行的變革, 是為了實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)而重新調(diào)整公共行為模式的過程。公共政策執(zhí)行是政府公共管理活動(dòng)的中心環(huán)節(jié), 是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)最直接的重要活動(dòng), 是整個(gè)公共政策過程中不可缺少的重要環(huán)節(jié)。一旦離開執(zhí)行, 那就成了空中樓閣了; 離開貫徹執(zhí)行, 也就失去了意義。一、

4、我國(guó)公共政策執(zhí)行過程中存在的問題縱觀我國(guó)目前公共政策執(zhí)行狀況，發(fā)現(xiàn)在政策執(zhí)行過程中仍然存在“上有政策，下有對(duì)策”的不良現(xiàn)象，從而使得政策在執(zhí)行中產(chǎn)生偏差和變形。其主要表現(xiàn)如下： （一）“上有政策，下有對(duì)策”。即當(dāng)需要執(zhí)行的政策與負(fù)責(zé)執(zhí)行的機(jī)關(guān)、部門存在利益沖突時(shí)，執(zhí)行機(jī)關(guān)就有可能制定與上級(jí)機(jī)關(guān)公共政策表面相一致，實(shí)際上相違背的執(zhí)行措施，妨礙公共政策的全面實(shí)施?！坝欣木蛨?zhí)行，不利的就變形”，嚴(yán)重影響了黨和國(guó)家的形象，極大損害了我國(guó)社會(huì)主義政策的權(quán)威性、嚴(yán)肅性以及國(guó)家和人民利益。（二）斷章取義，為我所用。一些地方政府、單位對(duì)上級(jí)政策指令或命令進(jìn)行過濾，選擇對(duì)自身“有利”的規(guī)定執(zhí)行。合自己“利”的

5、就執(zhí)行，不合自己“利”的就不執(zhí)行，在執(zhí)行中“見了黃燈趕快走，見了紅燈繞道走”。一些單位置國(guó)家的利益于不顧，站在小團(tuán)體利益的立場(chǎng)上鉆政策的空子，“斷章取義，為我所用”，極大程度妨礙了上級(jí)部門目標(biāo)的實(shí)施。（三）搞“政績(jī)第一, 效益第二, 升遷為大”。有些政策的執(zhí)行者為了個(gè)人利益和升遷, 在公共政策執(zhí)行中, 沒有按照上級(jí)部門的要求辦事, 而是利用手中的權(quán)力大搞“形象工程”, 為個(gè)人升遷撈政績(jī), 為“前程”鋪平道路。這些行為既扭曲了政策制定者的愿意, 又浪費(fèi)了有限的政策資源,同時(shí)又未達(dá)到預(yù)期公共政策目標(biāo), 大大影

6、響了政策執(zhí)行。（四）不求有功, 但求無(wú)過, 得過且過。這種情況多表現(xiàn)為在政策的執(zhí)行過程中, 為了維持現(xiàn)狀或保持既得的利益, 害怕因?yàn)椴铄e(cuò)丟了“烏紗帽”, 政策執(zhí)行者只是做表面文章, 并未采取可操作性的具體措施, 而或政策執(zhí)行者在政策實(shí)施的過程中總是被動(dòng)的靜觀其變, 等待上級(jí)機(jī)關(guān)的態(tài)度, 能拖則拖, 不能拖再說。這種人缺乏激情和進(jìn)取意識(shí), 更多的是因循守舊, 不求有功, 但求無(wú)過。這種作風(fēng)直接影響到改革地縱深發(fā)展和公共政策地有效執(zhí)行。（五）“虎頭蛇尾”敷衍性執(zhí)行”。

7、實(shí)施政策要堅(jiān)決貫徹、善始善終，但在現(xiàn)實(shí)中，有些部門、有些地區(qū)對(duì)上級(jí)政策虎頭蛇尾、前松后緊，敷衍塞責(zé)、延宕推拖，消極執(zhí)行，致使一些政策在執(zhí)行中難以達(dá)到預(yù)期效果，甚至有時(shí)會(huì)出現(xiàn)負(fù)面效應(yīng)，給國(guó)家和人民的利益造成重大損失。（六）高層辛苦, 中層梗阻, 基層板結(jié)。在我國(guó)行政機(jī)關(guān)里, 有這樣一種現(xiàn)象存在: 高層領(lǐng)導(dǎo)為制定、貫徹、執(zhí)行公共政策而殫精竭慮, 日理萬(wàn)機(jī); 而中層干部在公共政策執(zhí)行中卻行政不作為或者敷衍了事, 拖拉甚至因?yàn)榈胤交騻€(gè)人利益而拒不執(zhí)行, 導(dǎo)致公共政策執(zhí)行受阻; 而下層人員在政策執(zhí)行中出現(xiàn)官僚主義、

8、形式主義, 工作缺乏熱情服務(wù)意識(shí), 甚至推諉扯皮, 導(dǎo)致公共政策無(wú)法順利有效執(zhí)行。二、政策執(zhí)行存在問題形成的原因 綜合分析政策執(zhí)行過程中存在的問題，我個(gè)人認(rèn)為，其形成的原因是多方面的，既有主觀原因，又有客觀原因；既有外界因素，又有政策本身問題。擇其要者，主要表現(xiàn)在如下幾點(diǎn)：（一）執(zhí)行者利益驅(qū)使。政策從一定意義上說是對(duì)利益進(jìn)行分配和調(diào)整，或者說是對(duì)人的行為的指導(dǎo)和約束。政策實(shí)施的結(jié)果總要造成一些人受益以及另一些人受損。從政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)情況看，主要反映出三大利益矛盾沖突：即中央與地方利益間的矛盾，部門與部門利益間的矛盾，個(gè)人與整體利益間的矛盾。在政策執(zhí)行過程中，一些單

9、位和個(gè)人在執(zhí)行政策時(shí)往往從地方利益、本部門利益、個(gè)人利益出發(fā)考慮問題；在利益的博弈中，以追求地方利益、本部門利益、個(gè)人利益更大的份額為目標(biāo)，以損害國(guó)家利益、其他部門利益、集體利益為代價(jià)，變相、拒絕、消極執(zhí)行政策，普遍出現(xiàn)“上有政策，下有對(duì)策”的現(xiàn)象。一些地方不惜犧牲國(guó)家利益，在政策執(zhí)行過程中大搞地方保護(hù)主義，本位主義，實(shí)施土政策，實(shí)行經(jīng)濟(jì)利益封鎖；一些部門對(duì)政策產(chǎn)生抵抗性反映，上面有漏洞，下面不補(bǔ)；上面有錯(cuò)誤，下面加以擴(kuò)大；上面政策對(duì)頭，下面頂著不辦，政策成了一紙空文。一些執(zhí)行主體有時(shí)也為了個(gè)人一點(diǎn)私利，故意曲解政策，不積極執(zhí)行政策，使政策執(zhí)行變了形、走了樣。如一些地方在我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)

10、濟(jì)的過程中，為了保護(hù)本地利益封鎖資源和市場(chǎng)，不準(zhǔn)原料外運(yùn)，不準(zhǔn)外地商品進(jìn)入，到處封關(guān)設(shè)卡，爭(zhēng)奪資源的大戰(zhàn)此起彼伏，如出現(xiàn)了“羊毛大戰(zhàn)”、“棉花大戰(zhàn)”、“煙葉大戰(zhàn)”等，狼煙四起，擾亂了市場(chǎng)秩序，也阻礙了相關(guān)公共政策的有序有效執(zhí)行。 （二）執(zhí)行者行為失范。目前我國(guó)正處于新舊體制轉(zhuǎn)型階段，新體制尚在建立過程中，出現(xiàn)行為規(guī)范體制上的“真空”，公共政策執(zhí)行機(jī)制和保障機(jī)制不健全，容易出現(xiàn)執(zhí)行偏差、變形現(xiàn)象。一些政策執(zhí)行部門因受傳統(tǒng)行為規(guī)范的影響，黨政合一，仍然使用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代那種政策執(zhí)行方式，缺乏現(xiàn)代政策管理理念和方法，使得許多好政策得不到很好實(shí)施，往往出現(xiàn)一種政策執(zhí)行行為失范的現(xiàn)象。如湖南嘉禾事件中其政

11、府執(zhí)行理念誰(shuí)影響嘉禾一陣子，我就影響他一輩子就是其中典型的反映。（三）執(zhí)行者素質(zhì)不高。 政策執(zhí)行是由人來(lái)執(zhí)行的。執(zhí)行者的素質(zhì)高低也從一定程度上直接影響到政策執(zhí)行效果。從現(xiàn)實(shí)政策執(zhí)行過程來(lái)看，一些地方、一些單位執(zhí)行人員的素質(zhì)參差不齊，一些人甚至缺乏必備科學(xué)文化知識(shí)，必然使政策執(zhí)行產(chǎn)生不利影響。特別是個(gè)別執(zhí)行人員素質(zhì)也確實(shí)不敢恭維。一是文化水平較低。二是業(yè)務(wù)技能較弱。三是職業(yè)道德較差。不僅直接影響到政策執(zhí)行效果，也損害了黨和政府在人民群眾心目中的形象。（四）法制不健全 ,缺乏有效的懲罰和監(jiān)督。雖然我們國(guó)家實(shí)施依法治國(guó)、依法行政 ,但傳統(tǒng)的人治思想依然存在。盡管改革開放以來(lái)制定了

12、很多行政規(guī)章制度 ,事實(shí)上 ,有些人并不嚴(yán)格按章辦事。行政法規(guī)的不健全 ,給那些不守規(guī)矩者提供了可乘之機(jī), 他們可以利用職權(quán)或越權(quán)謀求個(gè)人所需 ,行政人員甚至行政機(jī)關(guān)違規(guī)、違法執(zhí)法 ,法律法規(guī)在他們面前出現(xiàn)了彈性。由于法制的不健全 ,對(duì)于不依法行政者甚至違法行政者沒有切實(shí)有效的制止和懲罰, 這樣就等于姑息和助長(zhǎng)了執(zhí)行者的隨意性和人治性。缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制 ,權(quán)力的濫用, 一把手說了算, 干部能上不能下, 決策失誤不承擔(dān)責(zé)任等 ,有的人出了問題, 一調(diào)了之&

13、#160;,對(duì)一把手的監(jiān)督形同虛設(shè)等, 這些都是行政執(zhí)行問題產(chǎn)生的溫床。 （五）公共政策資源的缺失。政策資源主要有經(jīng)費(fèi)、人力資源、信息資源以及權(quán)威資源。經(jīng)費(fèi)是政策執(zhí)行的物質(zhì)基礎(chǔ), 很多地方行政經(jīng)費(fèi)緊張是影響公共政策執(zhí)行的重要因素。在人力資源方面, 我國(guó)公務(wù)員的總體素質(zhì)還是偏低 ,人員偏多, 機(jī)構(gòu)臃腫。 “精簡(jiǎn)-膨脹-再精簡(jiǎn)-再膨脹” 是建國(guó)以來(lái)數(shù)次精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)無(wú)法跳出的 “怪圈”。至于信息資源 ,在我國(guó), 由于經(jīng)濟(jì)條件的不同 ,政府辦公的條件差別很大, 有的辦公設(shè)備現(xiàn)代化程度很高

14、, 但有的依然落后陳舊 ,這就導(dǎo)致信息傳遞不同步 ,影響政策的制定和執(zhí)行 ,也不利于信息的控制和及時(shí)傳達(dá)。權(quán)威是政策執(zhí)行的根本保證,地方保護(hù)等不良現(xiàn)象出現(xiàn), 致使中央政府的權(quán)威及國(guó)家政策的權(quán)威性受到影響?！吧嫌姓?#160;,下有對(duì)策”、“有令不行,有禁不止”等現(xiàn)象 ,就是政策權(quán)威性不夠的表現(xiàn), 也直接影響到整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。三、政策執(zhí)行中存在問題的解決辦法政策執(zhí)行在政策管理中具有舉足輕重的地位，直接關(guān)系到我黨的執(zhí)政地位和執(zhí)政水平。在當(dāng)前形勢(shì)下，如何才能改善和消除政策執(zhí)行中存在的一些問題呢？根據(jù)上述分析，我認(rèn)為應(yīng)

15、從以下幾個(gè)方面下功夫：（一）進(jìn)一步改革現(xiàn)行的行政管理體制。  行政管理體制改革是解決現(xiàn)行公共政策執(zhí)行中出現(xiàn)的各種問題的基礎(chǔ)。改革行政管理體制主要是指合理劃分各機(jī)構(gòu)的職能,避免職能交叉。本著職能明確、職責(zé)清晰、高效合理、科學(xué)有序原則改革現(xiàn)行的行政體制。對(duì)職能交叉的行政機(jī)構(gòu),多余的撤消,重疊的合并 ,減少中間層次。重點(diǎn)建立健全決策、執(zhí)行、信息、監(jiān)督四大類機(jī)構(gòu)。理順中央和地方、上級(jí)和下級(jí)之間的關(guān)系 ,在加強(qiáng)宏觀調(diào)控的同時(shí) ,充分發(fā)揮地方和基層行政組織的積極性和主動(dòng)性 ,為其提供一定的自主行政空間 ,但不能發(fā)生與中央政府的抵觸行為。（二）整頓

16、執(zhí)行機(jī)關(guān)，提高執(zhí)行人員素質(zhì)。政策執(zhí)行是由執(zhí)行機(jī)關(guān)來(lái)具體行使的，執(zhí)行機(jī)關(guān)的特性直接決定著政策執(zhí)行的成效問題。很難想象一個(gè)無(wú)戰(zhàn)斗力、無(wú)效率的官僚主義的機(jī)關(guān)組織能夠獲取政策執(zhí)行的成功。執(zhí)行機(jī)關(guān)必須做到首先職責(zé)分明，即明確規(guī)定每一個(gè)執(zhí)行機(jī)關(guān)的權(quán)力大小和職權(quán)范圍，其次，領(lǐng)導(dǎo)集中，指揮統(tǒng)一，目標(biāo)、行動(dòng)和指令要一致；第三，制度健全，運(yùn)行機(jī)制要有序。一方面，要不斷提高執(zhí)行人員素質(zhì)。由于執(zhí)行機(jī)構(gòu)的核心要素是執(zhí)行人員對(duì)政策理解的程度的意向、態(tài)度和行為與執(zhí)行效果有直接的關(guān)系。因此，要重視執(zhí)行人員的選擇和配備。執(zhí)行人員不僅要具有良好的政治素質(zhì)，還應(yīng)具備一定的文化和專業(yè)知識(shí)，合理配置不同專業(yè)的執(zhí)行人員，最大限度地發(fā)揮其

17、長(zhǎng)。（三）增強(qiáng)理性與法律權(quán)威。在政策執(zhí)行過程中，所存在的“上有政策、下有對(duì)策”這種有法不依現(xiàn)象，與政策執(zhí)行人員缺乏法律和政策權(quán)威意識(shí)有直接的關(guān)系。樹立法律和政策的權(quán)威是整治的正確選擇，為此，在政策執(zhí)行領(lǐng)域，必須做到：第一，執(zhí)行機(jī)關(guān)和人員必須在法律和政策的范圍內(nèi)行事；第二，政策執(zhí)行者不得享有不受法律和政策調(diào)節(jié)和制約的特權(quán)，任何人都不能違背政策和法律的規(guī)定；第三，一切違背法律政策的行為，都是違法行為，都要承擔(dān)法律的責(zé)任。（四）加強(qiáng)政策執(zhí)行的協(xié)調(diào)。一項(xiàng)公共政策的執(zhí)行及其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要諸多機(jī)關(guān)、部門和人員之間的相互配合，密切合作，從科學(xué)管理的角度來(lái)看，政策執(zhí)行的協(xié)調(diào)要注意如下方面：第一，政策本身自當(dāng)明確，不可含糊不清；第二，執(zhí)行計(jì)劃為執(zhí)行之綱本，凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢，依計(jì)劃而分工，避免發(fā)生事權(quán)的沖突；第三，建立統(tǒng)一有效的領(lǐng)導(dǎo)，才能集中各方面執(zhí)行政策的力量，共同實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)；第四，健全監(jiān)督。（五）要重視反饋控制?？刂剖菆?zhí)行機(jī)關(guān)和執(zhí)行人員根據(jù)執(zhí)行過程反饋回來(lái)的信息和原設(shè)一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)偏差行為進(jìn)行矯正。政策控制的需要來(lái)源于政策與執(zhí)行的偏差。任何政策都是面向未來(lái)的，由于客觀環(huán)境的變化和各種隨機(jī)因素的存在，即使在政策方案完全正確的情況下，實(shí)際效果與政策目標(biāo)之間也存在著一定的差距，因此，需要不斷的進(jìn)行反饋和控制。特別在市場(chǎng)