國(guó)有企業(yè)分類監(jiān)管對(duì)策建議

1、國(guó)有企業(yè)分類監(jiān)管對(duì)策建議上海國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)研究院國(guó)有企業(yè)分類監(jiān)管研究課題組在當(dāng)前國(guó)有企業(yè)改革中，認(rèn)識(shí)和把握國(guó)有企業(yè)的正確分類尤為重要，它是我們明確國(guó)企功能定位、確定改革目標(biāo)和方法、調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)整體布局的前提和基礎(chǔ)。國(guó)有企業(yè)要真正成為市場(chǎng)主體還有很多問題需要解決，如經(jīng)營(yíng)目標(biāo)多重性、產(chǎn)權(quán)責(zé)任主體模糊性、經(jīng)理人行政任命制、對(duì)行政資源的依賴性、內(nèi)部體制機(jī)制不完善等，而解決這些問題的前提與核心，就是要明確國(guó)企的類型和定位。止匕外，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)分類監(jiān)管，還有利于監(jiān)管部門提升監(jiān)管效率，優(yōu)化國(guó)資國(guó)企的結(jié)構(gòu)與布局；有利于國(guó)有企業(yè)規(guī)范公司治理，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力；有利于建立公平完善的市場(chǎng)機(jī)制，增強(qiáng)社會(huì)公共品的有效供給

2、。一、國(guó)內(nèi)外有關(guān)國(guó)有企業(yè)分類劃分的研究與實(shí)踐作為一種特殊的制度安排，國(guó)有企業(yè)與國(guó)有經(jīng)濟(jì)不僅存在于社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體，在西方國(guó)家也普遍存在，特別是在西歐國(guó)家，國(guó)有企業(yè)相對(duì)更為發(fā)達(dá)，通常能夠占到GDP比重的7%20%左右。在分類監(jiān)管方面，大多數(shù)西方國(guó)家都傾向于根據(jù)國(guó)企的性質(zhì)與功能，將國(guó)有企業(yè)劃分為兩大類型，一類是承擔(dān)特殊社會(huì)職能的公益性國(guó)企或壟斷型國(guó)企，另一類是競(jìng)爭(zhēng)性、市場(chǎng)化的國(guó)有企業(yè)。對(duì)于承擔(dān)特殊社會(huì)職能的國(guó)企，傾向于采取全資或控股的方式進(jìn)行管理，以社會(huì)目標(biāo)優(yōu)先，盈利目標(biāo)次之。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的國(guó)企，傾向于參股管理而非控股管理，考核企業(yè)的主要目標(biāo)是股東利益最大化。（一西方國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)”的概念界定和功能

3、定位從對(duì)國(guó)有企業(yè)”概念的理解來看，西方國(guó)家雖然在法律上并沒有對(duì)國(guó)有企業(yè)給出明確或公認(rèn)的定義，但在實(shí)踐中卻對(duì)國(guó)有企業(yè)有清晰的界定。例如，法國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)的界定為：國(guó)有企業(yè)必須要滿足三個(gè)條件，即所有權(quán)的公有性、具有獨(dú)立的法人地位以及從事工商經(jīng)營(yíng)。瑞典、芬蘭等國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的界定為：凡屬國(guó)家資本占企業(yè)資本的51%以上的國(guó)家股東所履行所有權(quán)的企業(yè)。比利時(shí)對(duì)國(guó)有企業(yè)的界定為：企業(yè)資本大部分屬公共部門所有，或者由公共管理部門授予特殊的權(quán)力，或者經(jīng)營(yíng)活動(dòng)在相當(dāng)程度上自主，具有或不具有法人資格的所有企業(yè)。日本國(guó)有企業(yè)被界定為：為公共所有或支配，依據(jù)公司法及其他公法擁有法人資格的所有企業(yè)。歐盟把國(guó)有企業(yè)”定義為：

4、政府當(dāng)局可以憑借它對(duì)企業(yè)的所有權(quán)、控股權(quán)或管理?xiàng)l例，對(duì)其施加直接或間接支配性影響的所有企業(yè)”。從國(guó)企功能定位來看，西方國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的定位主要遵循三個(gè)原則：1 .彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈”。國(guó)有經(jīng)濟(jì)應(yīng)主要集中在市場(chǎng)失靈的公共領(lǐng)域、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，這些部門一般都是高投入低回報(bào)甚至高風(fēng)險(xiǎn)，屬于私人部門不愿也無力進(jìn)入的公益性領(lǐng)域。2 .支持宏觀調(diào)控”。通過國(guó)有經(jīng)濟(jì)的介入，促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)。3 .打造國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力通過發(fā)展國(guó)有經(jīng)濟(jì)，提升本國(guó)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，應(yīng)對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的威脅與挑戰(zhàn)。（二國(guó)外對(duì)國(guó)有企業(yè)類別劃分的方式方法總結(jié)主要發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)分類的方式和依據(jù)，可以歸納為五個(gè)方面：一是按

5、照所適用的法律依據(jù)，二是不同的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，三是政府在國(guó)企經(jīng)營(yíng)中發(fā)揮的作用、扮演的角色，四是企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的程度，五是按照所屬的行業(yè)、領(lǐng)域來分類。1 .按照法律依據(jù)劃分依據(jù)國(guó)企成立時(shí)所依據(jù)法律形式的不同，可以將其分為三種不同的類型。第一種是依據(jù)公司法所成立的公司，包括有限責(zé)任公司、股份公司。這種類型的國(guó)企最為常見，特別是在大多數(shù)OECD成員國(guó)中，此類國(guó)企與其他性質(zhì)的公司被同等看待，并遵循著相同的公司治理準(zhǔn)則。第二種類型的國(guó)企是按照公法成立的機(jī)構(gòu)，如奧地利、瑞士的郵政系統(tǒng)，瑞典的航空部門和國(guó)家電網(wǎng)部門等，仍然屬于政府機(jī)構(gòu)的構(gòu)成部分。第三種類型是依據(jù)專門的法律（或稱特殊法、特別法成立，此類國(guó)企往往是

6、一國(guó)之中某類或某個(gè)特殊性質(zhì)的大型國(guó)企。2 .按照經(jīng)營(yíng)目標(biāo)劃分從西方國(guó)家成立國(guó)有企業(yè)的目標(biāo)定位看，大致可以將其分為資本模式、經(jīng)營(yíng)模式和公共模式這三種。其中，資本模式是指：國(guó)有企業(yè)以追求資本回報(bào)為主要目標(biāo)，同時(shí)也兼顧一定的社會(huì)目標(biāo)。經(jīng)營(yíng)模式是指：國(guó)有企業(yè)同時(shí)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)績(jī)效等方面的目標(biāo)。公共模式是指：國(guó)有企業(yè)以公共目標(biāo)為主，同時(shí)兼顧盈利和成本目標(biāo)。3 .按照政府所扮演的角色、發(fā)揮的功能作用劃分從西方國(guó)家政府在國(guó)有企業(yè)發(fā)展中發(fā)揮的功能作用看，主要可分為政府全權(quán)經(jīng)營(yíng)管理的國(guó)有企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱國(guó)營(yíng)"，政府主管主辦的國(guó)有企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱國(guó)辦”，以及由國(guó)家控股的國(guó)有企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱國(guó)有”。一是由

7、政府全權(quán)經(jīng)營(yíng)管理的國(guó)營(yíng)”企業(yè)。該類企業(yè)在美國(guó)、日本比較典型，韓國(guó)、新加坡也有類似的國(guó)營(yíng)企業(yè)，都是由中央政府或地方政府部門或類似的公共當(dāng)局直接管理和經(jīng)營(yíng)，此類企業(yè)往往不具有獨(dú)立的法人資格。例如，郵政部門、國(guó)家印刷廠以及基礎(chǔ)設(shè)施方面的供水、供電、公路建筑等企業(yè)。二是政府主管主辦的國(guó)辦”企業(yè)。該類國(guó)有企業(yè)在法、德、英等國(guó)較為常見，往往隸屬于政府某一管理部門，具有獨(dú)立法人地位，在特定的范圍內(nèi)擁有一定的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，大多數(shù)從事工業(yè)和交通運(yùn)輸業(yè)。此類國(guó)企既不同于政府機(jī)構(gòu)，也不同于私營(yíng)公司，既不受破產(chǎn)的威脅，又能比一般的私營(yíng)企業(yè)獲得更多的國(guó)家資助。三是由國(guó)家控股的具有獨(dú)立法人地位的國(guó)有企業(yè)。該類企業(yè)也可稱作混

8、合型國(guó)有企業(yè)”或公私合營(yíng)企業(yè)”，是所有國(guó)有企業(yè)形式中最常見也是最主要的形式企業(yè)由政府和私人壟斷組織合伙經(jīng)營(yíng)，從股權(quán)分配來看，或全部由政府掌握股份，或部分由政府掌握，但都要保證政府居于控股的地位。4 .按照行業(yè)分布劃分從國(guó)外國(guó)有企業(yè)的行業(yè)分布情況來看，西方國(guó)有企業(yè)主要分布在公共性基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和自然壟斷部門，如供水、供電、鐵道、機(jī)場(chǎng)、公路、郵電通訊、區(qū)域開發(fā)等，以及一些關(guān)系國(guó)防安全的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)如宇航、軍工等。但在諸如法國(guó)、奧地利等一些國(guó)家，國(guó)有企業(yè)在一般競(jìng)爭(zhēng)性制造領(lǐng)域，如電子、汽車、石化、鋼鐵等，國(guó)有經(jīng)濟(jì)也占有相當(dāng)大的比重。可以說，西方國(guó)家的國(guó)有企業(yè)幾乎涉及西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的所有領(lǐng)域，不

9、過，國(guó)企發(fā)揮特別重要作用的領(lǐng)域主要是在金融、通訊、能源、公交及先進(jìn)制造等領(lǐng)域。5 .按照市場(chǎng)屬性劃分從國(guó)企的市場(chǎng)屬性角度看，大部分國(guó)家都根據(jù)國(guó)企的市場(chǎng)性質(zhì)和功能，傾向于將國(guó)有企業(yè)劃分為兩大類型，一類是承擔(dān)特殊社會(huì)職能的國(guó)有企業(yè)，包括公共服務(wù)性、資源性、壟斷性國(guó)有企業(yè)；另外一類則是競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)。對(duì)于前者，主要采取全資或控股的方式進(jìn)行管理，以社會(huì)目標(biāo)優(yōu)先，盈利目標(biāo)次之；對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的企業(yè)，傾向于參股管理而非控股管理，考核企業(yè)的主要目標(biāo)是股東利益最大化。二、國(guó)有企業(yè)分類劃分的原則、理論基礎(chǔ)與建議方案6 一國(guó)有企業(yè)分類劃分的基本原則分類不是目的，而是為了實(shí)現(xiàn)更有效的監(jiān)督管理和更加規(guī)范的公司治理。因此

10、，在進(jìn)行國(guó)企分類劃分時(shí)，必須要堅(jiān)持指導(dǎo)實(shí)踐、服務(wù)實(shí)踐的基本理念，具體原則可以總結(jié)為四個(gè)聯(lián)系”。1 .要與推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展緊密聯(lián)系。在對(duì)眾多的國(guó)有企業(yè)集團(tuán)進(jìn)行分類劃分時(shí)，必須要擺脫從企業(yè)經(jīng)營(yíng)內(nèi)容來分類，擺脫從對(duì)國(guó)企的考核來分類，而是要從如何才能更好地實(shí)現(xiàn)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)角度來進(jìn)行。2 .要與國(guó)資改革的目標(biāo)措施緊密聯(lián)系。地方國(guó)資改革的重要措施在于整體上市，變成公眾型公司，而非國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，這是國(guó)資改革發(fā)展的重點(diǎn)和趨勢(shì)?，F(xiàn)在有的國(guó)企還沒有設(shè)立董事會(huì)，有的雖然有董事會(huì)但全部是內(nèi)部人員。一旦整體上市成為公眾公司，必須要按規(guī)范公司治理運(yùn)行，監(jiān)管的透明度和效率將會(huì)大幅提升。3 .要

11、與國(guó)資的進(jìn)退趨勢(shì)緊密聯(lián)系。國(guó)資有進(jìn)有退，分類監(jiān)管要符合這個(gè)原則和要求，有的國(guó)有股權(quán)可能是永久持有，有的則可能是階段持有或逐步退出，分類時(shí)要考慮到不同國(guó)企今后的進(jìn)退趨勢(shì)。4 .要與規(guī)范政府自身行為緊密聯(lián)系。不僅僅是實(shí)現(xiàn)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，也要推動(dòng)政府有效監(jiān)管、規(guī)范行為轉(zhuǎn)變。無論是政府給國(guó)企提供補(bǔ)貼還是擴(kuò)大資本金，抑或是公共采購(gòu)，都必須規(guī)范主體行為，滿足約束要求，不能越權(quán)、濫權(quán)。（二國(guó)有企業(yè)分類劃分的理論基礎(chǔ)1 .國(guó)有資本具有社會(huì)性和經(jīng)濟(jì)性兩重屬性企業(yè)是資本價(jià)值實(shí)現(xiàn)的載體，企業(yè)的性質(zhì)取決于資本的性質(zhì)。從國(guó)有資本的性質(zhì)看，國(guó)有資本具有資本的一般屬性和特殊屬性兩重屬性。其中，一般屬性主要體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)性、競(jìng)爭(zhēng)

12、性、流動(dòng)性等，其基本目的就是我們通常所說的保值增值。國(guó)有資本的特殊屬性主要是指其所有權(quán)歸屬和其所處的特定社會(huì)制度，國(guó)有資本的所有者是國(guó)家，它要按照國(guó)家利益的需要，借助于國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，達(dá)到國(guó)家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有效調(diào)節(jié)的目的。此時(shí)，國(guó)有資本的作用就是要凸顯其服務(wù)社會(huì)的功能，這就是國(guó)有資本的二重性。不同類型國(guó)企的差別只在于經(jīng)濟(jì)屬性”與社會(huì)屬性”的組合比例上。2.國(guó)有企業(yè)提供公共產(chǎn)品和私人用品公共產(chǎn)品理論表明，由于某些產(chǎn)品或服務(wù)存在著非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性，并因此導(dǎo)致盡管社會(huì)極為需要這些產(chǎn)品和服務(wù)，但市場(chǎng)卻幾乎無法提供。所以，對(duì)于這些產(chǎn)品和服務(wù)而言，國(guó)有企業(yè)的介入是唯一的選擇。公共產(chǎn)品理論還表明，

13、私人用品的生產(chǎn)和提供也可以由國(guó)有企業(yè)來進(jìn)行。從設(shè)立國(guó)有企業(yè)的功能定位看，國(guó)有企業(yè)既可以面向全社會(huì)提供私人資本不能或不愿意提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈；同時(shí)也可以針對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化、自然與人口以及科技的變化，設(shè)計(jì)開發(fā)創(chuàng)新的私人用品，積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。在特定時(shí)間和環(huán)境下，還可以根據(jù)國(guó)家政策導(dǎo)向而設(shè)立階段性的國(guó)有企業(yè)，如某些項(xiàng)目制的國(guó)企，其周期僅僅覆蓋了項(xiàng)目的立項(xiàng)、啟動(dòng)、設(shè)計(jì)開發(fā)、建設(shè)運(yùn)營(yíng)。3,國(guó)企產(chǎn)品的定價(jià)受制于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)價(jià)格是市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用并進(jìn)行資源配置的基礎(chǔ)信號(hào)。由于大部分國(guó)有企業(yè)是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈而設(shè)立，在這些領(lǐng)域，市場(chǎng)機(jī)制往往難以發(fā)揮作用，價(jià)格信號(hào)無法充分反映市場(chǎng)供求關(guān)系。企業(yè)

14、的市場(chǎng)定價(jià)權(quán)”往往更多地受到來自政府及社會(huì)輿論的壓力和影響，特別是對(duì)于資源稀缺品、自然壟斷品、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)的價(jià)格，政府在必要時(shí)可以實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或者政府定價(jià)。其中，政府定價(jià)是指依照中華人民共和國(guó)價(jià)格法規(guī)定，由政府價(jià)格主管部門或者其他有關(guān)部門，按照定價(jià)權(quán)限和范圍制定的價(jià)格。政府指導(dǎo)價(jià)是指依照中華人民共和國(guó)價(jià)格法規(guī)定，由政府價(jià)格主管部門或者其他有關(guān)部門，按照定價(jià)權(quán)限和范圍規(guī)定基準(zhǔn)價(jià)及其浮動(dòng)幅度，指導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者制定的價(jià)格。通過規(guī)定基準(zhǔn)價(jià)和浮動(dòng)幅度，最高限度和最低保護(hù)價(jià)等，指導(dǎo)企業(yè)制定商品價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。（三國(guó)有企業(yè)三維分類模型根據(jù)上述基本原則和主要理論基礎(chǔ)，本文提出了指導(dǎo)國(guó)企分類的“CFH維

15、分類”模型（見圖1所示。從國(guó)有企業(yè)的資本來源與構(gòu)成（Cap計(jì)al、功能定位與核心目標(biāo)（Function以及產(chǎn)品定價(jià)（Price三個(gè)方面，建立細(xì)化的分類劃分標(biāo)準(zhǔn)，從而對(duì)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)性”和社會(huì)性”傾向程度進(jìn)行量化評(píng)價(jià)和分類。（1X軸：資本構(gòu)成表示國(guó)企資本金的來源、構(gòu)成和控制方式。按照政府出資的多少及對(duì)企業(yè)的控制力強(qiáng)弱，可以劃分為國(guó)有獨(dú)資、絕對(duì)控股、相對(duì)控股等三個(gè)類型。資本比重和結(jié)構(gòu)將直接影響對(duì)企業(yè)決策的控制權(quán)，并進(jìn)而影響到國(guó)企的治理結(jié)構(gòu)、公眾程度、價(jià)值創(chuàng)造方式及績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)等一系列重要問題。(2Y軸：功能定位表示設(shè)立國(guó)有企業(yè)的初衷、定位及核心追求目標(biāo)。針對(duì)一個(gè)國(guó)有企業(yè)，首先應(yīng)明確政府出資設(shè)立該企

16、業(yè)的核心目的是什么，是為了追求利潤(rùn)最大化，還是追求社會(huì)公益、面向全社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)(如路橋、水電煤、通訊等網(wǎng)絡(luò)設(shè)施。處于兩者中間地帶的，還有一些政策性國(guó)企，主要是指承擔(dān)特殊政策職能的國(guó)企，如軍工、大飛機(jī)制造、糧食儲(chǔ)備等領(lǐng)域的國(guó)企。(3Z軸：市場(chǎng)定價(jià)考察企業(yè)市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制。國(guó)有企業(yè)在面向社會(huì)和市場(chǎng)提供產(chǎn)品與服務(wù)時(shí)，是否擁有完全自主的定價(jià)權(quán)是判別競(jìng)爭(zhēng)性程度的重要因素。如果是由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成的定價(jià)機(jī)制，調(diào)價(jià)自主權(quán)在企業(yè)，則更加傾向于競(jìng)爭(zhēng)性；如果是企業(yè)根據(jù)成本報(bào)價(jià)并接受政府核價(jià)與批準(zhǔn)的定價(jià)機(jī)制，則更傾向公益性，如提供水、電、煤、糧油等類別產(chǎn)品和服務(wù)的國(guó)企。根據(jù)以上有關(guān)國(guó)資國(guó)企性質(zhì)、目的分析，特別是C

17、FP三維模型設(shè)計(jì)，我們建議：對(duì)于國(guó)有企業(yè)，可以按照其國(guó)有資本七重性”特征和提供產(chǎn)品的特點(diǎn)，區(qū)分其是以追求經(jīng)濟(jì)目的為主還是社會(huì)目的為主，將其從總體上劃分為三類：公益型國(guó)有企業(yè)、市場(chǎng)型國(guó)有企業(yè)和介于兩者之間的混合型”國(guó)有企業(yè)。(1公益型國(guó)有企業(yè)在三維模型中，國(guó)有獨(dú)資、主要提供面向社會(huì)公眾的公共產(chǎn)品與服務(wù)、采取政府核準(zhǔn)定價(jià)的國(guó)有企業(yè)，是典型的公益型國(guó)有企業(yè)。例如，負(fù)責(zé)城市供水、供電、燃?xì)狻⒙窐?、公共交通之類的?guó)有企業(yè)。此類國(guó)企主要以承擔(dān)政府公共服務(wù)目標(biāo)為主，主要以國(guó)有獨(dú)資形式存在。社會(huì)性”、非營(yíng)利性”特征非常明顯。這類國(guó)企通常由國(guó)家出資，并由政府管理機(jī)構(gòu)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的項(xiàng)目、資金或部分資金它們主

18、要集中于事關(guān)國(guó)家安全和國(guó)計(jì)民生的領(lǐng)域，以及私人資本不愿進(jìn)入或無力進(jìn)入的可競(jìng)爭(zhēng)性差的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)。從上海市國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)所出資監(jiān)管的監(jiān)管目標(biāo)和考核指標(biāo)?；旌闲蛧?guó)有企業(yè)監(jiān)管的目標(biāo)是經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的財(cái)務(wù)回報(bào)加上特定的社會(huì)目標(biāo)。企業(yè)應(yīng)該有和持有資本相匹配的盈利目標(biāo)，但和社會(huì)特定目標(biāo)之間需要尋找一個(gè)平衡點(diǎn)不能讓企業(yè)單純追求利潤(rùn)，損害公益，但我們也不容忍國(guó)企以公益的名義降低效率，躺在國(guó)家身上。效率目標(biāo)不降低，利潤(rùn)就水到渠成”國(guó)企雜志2012年第一期。在企業(yè)良好運(yùn)作情況下，大多數(shù)可以獲得較高的回報(bào)，但政府投資的出發(fā)點(diǎn)則不是短期的資本保值增值，而是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的公共目標(biāo)和增進(jìn)社會(huì)的公平和進(jìn)步。（四加強(qiáng)國(guó)企分類監(jiān)管的配套

19、政策建議1,建立財(cái)政預(yù)算與國(guó)資預(yù)算制度對(duì)接的通道為了明確政府部門與國(guó)資監(jiān)管部門對(duì)于公益型國(guó)有企業(yè)監(jiān)管的不同職責(zé)定位，按照政企分開、政資分開”的原則，擬建立財(cái)政預(yù)算與國(guó)資預(yù)算資金往來對(duì)接的制度通道?，F(xiàn)在國(guó)資預(yù)算由財(cái)政部門負(fù)責(zé)，但是沒有建立相應(yīng)的財(cái)政預(yù)算與國(guó)資預(yù)算制度對(duì)接的通道。只有形成兩者對(duì)接的制度規(guī)范，才能真正成為健全和完善政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的年度預(yù)算制度。政府的國(guó)資年度預(yù)算報(bào)告需經(jīng)過人大的審核，接受人大的監(jiān)督。這就要形成政府立項(xiàng)和財(cái)政出資的公益型項(xiàng)目的資金預(yù)算和投資資本計(jì)劃，并和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度相銜接；同時(shí)，明確相應(yīng)的國(guó)資收益用于政府再投資、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或社會(huì)保障支出等科目，也需列入財(cái)政預(yù)算

20、體系之中。為此，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)還需要相應(yīng)建立獨(dú)立編制的資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)應(yīng)于國(guó)資委履行出資人保值增值責(zé)任并依法行使出資人權(quán)益，以此理順國(guó)資出資、運(yùn)行與監(jiān)管的關(guān)系。2.政府公共管理部門以適當(dāng)?shù)姆绞綄?duì)公益型國(guó)企的專項(xiàng)監(jiān)管借鑒國(guó)外公益型國(guó)企監(jiān)管大致有兩種方式。一是國(guó)家出資（包括資本金和項(xiàng)目資金，政府經(jīng)營(yíng)。其國(guó)企的領(lǐng)導(dǎo)享受國(guó)家公務(wù)員待遇，其經(jīng)營(yíng)狀況納入財(cái)政預(yù)算；二是國(guó)家出資，項(xiàng)目由財(cái)政支付或補(bǔ)貼，企業(yè)則市場(chǎng)化運(yùn)作。中國(guó)大部分公益型國(guó)企與國(guó)外第二種公益型國(guó)企類似。政府公共管理部門對(duì)于這類公益型國(guó)企的監(jiān)管，主要是監(jiān)管財(cái)政資金安全、項(xiàng)目質(zhì)量和營(yíng)運(yùn)效率。因此，方式之一是按照公司法，政府公共管理部門可推選代表人選依法

21、進(jìn)入公益型公司的董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)。出任的董事或監(jiān)事，除了履行法定的決策和監(jiān)督職責(zé)外，可以由章程規(guī)定專項(xiàng)檢查公共產(chǎn)品供應(yīng)量、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量、制造成本和價(jià)格等內(nèi)容的特別職責(zé)。方式之二是在政府公共管理部門監(jiān)管規(guī)范的條件下，可引入特許經(jīng)營(yíng)”、政府購(gòu)買服務(wù)和“BOT等以協(xié)議約束的監(jiān)管機(jī)制，以吸引和鼓勵(lì)非公資本共同參與公開公平的競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)通過和其他市場(chǎng)主體的同臺(tái)競(jìng)技提高營(yíng)運(yùn)效率。方式之三是政府公共管理部門采用政府審計(jì)、專項(xiàng)檢查、第三方獨(dú)立評(píng)價(jià)等社會(huì)和外部監(jiān)管的措施，對(duì)公益產(chǎn)品的成本實(shí)行認(rèn)證制度，控制成本攤銷，合理核定費(fèi)用。公益型國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)賬目應(yīng)該向社會(huì)公開，促進(jìn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率和水平，充分發(fā)揮公

22、益型國(guó)有企業(yè)為政府促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和建設(shè)公共資源合理共享機(jī)制中的保障作用。3.市場(chǎng)型國(guó)企監(jiān)管要遵循商業(yè)運(yùn)作規(guī)則，增強(qiáng)盈利能力國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于市場(chǎng)型國(guó)有企業(yè)監(jiān)管主要按公司法股東職責(zé)運(yùn)作。主要對(duì)策措施一是遵循商業(yè)運(yùn)作規(guī)則完善治理結(jié)構(gòu)。繼續(xù)深化規(guī)范董事會(huì)建設(shè)，建立和健全作為治理核心、決策中樞、責(zé)任主體”的董事會(huì)；市場(chǎng)選擇、高效執(zhí)行、創(chuàng)造價(jià)值的經(jīng)理層；出資監(jiān)督、依法檢查、促進(jìn)整改的監(jiān)事會(huì)。作者注：現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)治理研究（M王國(guó)平、陳禹志等編著。化工出版社2011版，第30-32頁(yè)。通過完善公司法人治理構(gòu)建國(guó)有企業(yè)的評(píng)價(jià)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和發(fā)展動(dòng)力機(jī)制；建議國(guó)資委對(duì)戰(zhàn)略型董事會(huì)的績(jī)效評(píng)價(jià)要以資本權(quán)益的增值性和資本資產(chǎn)的流動(dòng)性指標(biāo)為重點(diǎn)，不宜直接采用經(jīng)營(yíng)性的績(jī)效指標(biāo)。二是按照資本收益原則由董事會(huì)實(shí)施資本價(jià)值最大化管理。價(jià)值最大化的績(jī)效指標(biāo)主要以資本回報(bào)率、稅后凈利潤(rùn)、EVA等盈利性指標(biāo)為主，對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者強(qiáng)化股東收益、投資回報(bào)和價(jià)值最大化的理念，并以此實(shí)行優(yōu)勝劣汰”機(jī)制