馬克思的土地理論與土地管理體制改革

1、沈陽師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）4, 2004VoL 28General ,1242004年第4期第28卷（總第 124 期）Journal of Shenyang N ormal University （Social Science Ed ition ）馬克思的土地理論與土地管理體制改革董 生 強(qiáng)（東北財經(jīng)大學(xué) 社會科學(xué)部，遼寧 大連116025）摘要馬克思的土地理論包括土地所有權(quán)理論和地租理論。在這一理論中，馬克思揭示了土地所有權(quán)制度和排他性，實現(xiàn)了土地資本化，提高了稀缺土地資源的利用效率。另一方面，地租的存在是與土地所有權(quán)制度分不開的。我們用馬克思的土地理論來指導(dǎo)和處理我國土地管理和使用中

2、各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系、利益,使之更加符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求。關(guān)鍵詞土地所有權(quán)制度；絕對地租；級差地租；土地管理體制中圖分類號A 81文獻(xiàn)標(biāo)識碼A 文章編號1000 25226 （ 2004 ） 0420092 20593?1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. 93?1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. 土地所有權(quán)問題，包括土地權(quán)屬關(guān)系的性質(zhì)、特

3、點及其土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)等方面的內(nèi)容，馬克思在他的經(jīng)典巨著 資本論中作過詳盡闡述，認(rèn)真 研究這方面的理論，是指導(dǎo)我國深化土地管理制度 改革的一個極其重要的現(xiàn)實問題 。一、馬克思關(guān)于土地所有權(quán)制度的含義馬克思認(rèn)為，土地資源稀缺是現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)制 度產(chǎn)生的歷史前提。土地的用途宏大，為人生所需， 任何人均須爭取土地利用，所以社會上必有土地產(chǎn) 權(quán)制度。如果土地數(shù)量無限，任何人都可以取之不 盡,用之不竭，就不會有提高土地利用率的必要，從而就無需明確土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系 。什么是土地所有權(quán)？馬克思指出：“土地所有權(quán) 的前提是，一些人壟斷一定量的土地，把它作為排斥 其他一切人的、只服從自己個人意志的領(lǐng) 域?！遍T6

4、95）馬克思認(rèn)為土地所有權(quán)是人們的社會 關(guān)系在土地問題上的表現(xiàn)，它是一個社會歷史范疇。 馬克思在他的視野范圍內(nèi)認(rèn)真研究了人類歷史上的 一切土地所有權(quán)形式，揭示了它們的社會本質(zhì)及其 在社會經(jīng)濟(jì)生活中的作用。但是，由于一種特殊的歷 史使命,使他研究得最多的還是市場經(jīng)濟(jì)條件下的 資本主義土地所有權(quán),如果我們撇開資本主義這種 特殊的社會生產(chǎn)關(guān)系，那剩下來的便是市場經(jīng)濟(jì)條 件下土地所有權(quán)的一般規(guī)定，這些理論在今天仍具 有一定的現(xiàn)實意義。這里全面地考察馬克思土地所有權(quán)思想，則包括兩方面的含義：一是土地作為一種天然秉賦而為 社會所認(rèn)可的那種所有權(quán);二是人們通過對土地投 資而形成的土地資本，包括對道路、場地、

5、排灌設(shè)施 以及土地能力與區(qū)位優(yōu)勢的改善而產(chǎn)生的一種所有 權(quán)。為了簡便起見，我們把兩種意義的土地所有權(quán)分 別稱作土地所有權(quán)I和土地所有權(quán)。兩種意義的土地所有權(quán)在許多方面是有根本區(qū) 別的:其一，二者的權(quán)屬關(guān)系不同。前者由于是一種 天然秉賦，社會只承認(rèn)它為土地所有者所有;而后者 則是在土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的情況下，由經(jīng)營者投資所形成的，因而其所有權(quán)則為土地經(jīng)營者 所有。其二，二者的性質(zhì)不同。不論是土地所有權(quán)I和土地所有權(quán)II,在市場經(jīng)濟(jì)條件下，它們都可以是 資本。不過,都作為資本出現(xiàn)的兩種土地所有權(quán)是根 本不同的，作為所有權(quán)I,它只是由于一種社會關(guān)系 對土地所有權(quán)賦予了資本的屬性，使它能夠參與社

6、 會利潤的分配，而不能直接從事生產(chǎn)或經(jīng)營，所以它 只是一種虛擬資本。而土地所有權(quán)則是由投資而收稿日期2003 212230作者簡介董生強(qiáng)（1949 2）,男,遼寧大連人，東北財經(jīng)大學(xué)教授，碩士研究生導(dǎo)師。92?形成的一種土地資本，它能直接參與社會的生產(chǎn)和 經(jīng)營,所以它是一種職能資本。其三,二者在是否具有可塑性上不同。作為土地所有權(quán)I,只是社會對土 地的自然秉賦所給予的一種認(rèn)可，這種認(rèn)可一旦確立,就不再有變化。而土地所有權(quán) 則不然,因為它 所涉及的是投資所形成的固定資本及其對土地質(zhì)量 的改善，因而它是可變的。例如，由于對土壤進(jìn)行改 良或施肥等資本和勞動投入的大量增加而使土地的 肥力提高，或由于植

7、被的大規(guī)模增加，而使氣候變得 更加有利；又如，由于新城鎮(zhèn)的建立或新交通干線的 形成，使土地區(qū)位優(yōu)勢增加等等。其四，二者的經(jīng)濟(jì) 實現(xiàn)方式不同。作為土地所有權(quán)I，它的經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)方 式是地租，而土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)方式則是社會的平均利潤。但是，土地所有權(quán)I和所有權(quán) 也不 是絕對對立的，在一定條件下它們又是可以轉(zhuǎn)化的 。 上述的各種差別只是在一定的租約期內(nèi)才是如此 ， 而如果超出這個租約期，那么土地所有權(quán)II便轉(zhuǎn)化 為土地所有權(quán)I，而為土地所有者完全占有。在市場經(jīng)濟(jì)社會，馬克思認(rèn)為，土地作為一種經(jīng) 濟(jì)資源會在市場不同主體之間流動。這樣土地所有w 匸石 1 .|1"*! 'x:'

8、!權(quán)必將商品化，成為可交換，可流通的對象。這時土 地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)便出現(xiàn)了另一種形式，4 土地價格。所謂土地價格，馬克思認(rèn)為，它無非是“資本化 的地租”，即轉(zhuǎn)化為一定量的貨幣資本的地租收入。根據(jù)馬克思關(guān)于土地所有權(quán)的含義，我們還應(yīng)該注意到，馬克思深刻論述了土地所有權(quán)制度的最 根本特性是排他性。正是這個特征，實現(xiàn)了土地資本 化，從而大大提高了稀缺土地資源的利用效率。土地資源的稀缺性決定了產(chǎn)權(quán)的排他性。作為財產(chǎn)的權(quán) 力，土地產(chǎn)權(quán)不可能簡單地存在于沒有人對財產(chǎn)沒 有外在要求的地方；也不會存在于某些與世隔絕的 地方，那里僅有一個使用者如魯濱孫？克魯茲拿；在馬克思設(shè)想的能夠?qū)嵭邪葱璺峙涞墓伯a(chǎn)主義社會，

9、產(chǎn)權(quán)也無須存在。因為在這些條件下，物質(zhì)都無所 謂稀缺問題，在消費者之間分配與使用不存在相互 沖突。只有當(dāng)資源稀缺，存在兩個以上使用者爭相擁 有和使用某一物品，因此在他們之間需要分清和確 認(rèn)權(quán)利時，財產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)才會存在。通過產(chǎn)權(quán)排他性， 個人能獨自擁有財產(chǎn)權(quán)，也可以同其他某些人共同 享有財產(chǎn)的權(quán)利，而排斥所有其他人對財產(chǎn)的權(quán)力 ， 就這一點來看，產(chǎn)權(quán)概念不僅包括人與物間的簡單 關(guān)系，也包括一部分人與另一部分人在他們對財產(chǎn) 客體的使用和排他使用權(quán)利上的關(guān)系。在這里，權(quán)利是一個人對另一個的要求，例如，土地所有者擁有控 制他們使用其土地的權(quán)利；相應(yīng)地，鄰居負(fù)有不得非 法侵占其土地的責(zé)任。土地產(chǎn)權(quán)的排他性

10、是防止使用者短期化利用行為，提高土地資源利用效率的第一條件。如果土地產(chǎn) 權(quán)規(guī)定土地資源的使用具有公開獲取性，即每個人都可以去接近它、利用它，一個人利用土地資源，同 時不能排除他人利用土地資源。對他人而言，這種情 況下，土地資源就是一種自由財產(chǎn) ，不需要花任何代 價就可任意取得。由于不能排除他人使用土地資源 的權(quán)利，土地所有者本人和他人都擔(dān)心自己未利用 這些土地資源之前就被他人用光，結(jié)果造成每個人 的短期化利用行為，如早用、誤用、濫用等。為了確立產(chǎn)權(quán)的排他性，現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度對產(chǎn)權(quán) 給予了完全明確的規(guī)定，通常包括以下幾個方面的 內(nèi)容：第一，土地產(chǎn)權(quán)有效性和鑒定。財產(chǎn)所有者總 是希望自己有保障地占有和

11、行使所有權(quán)，為此必須通過評估、鑒定，用法律來消除或結(jié)束前人或他人對 該財產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)要求。有時，還要進(jìn)行產(chǎn)權(quán)的審查、保 險或登記。第二，土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)容的規(guī)定。土地財產(chǎn)所 有者究竟享有什么權(quán)利呢 ？當(dāng)不同的所有者使用各 自財產(chǎn)而發(fā)生沖突時，誰的權(quán)利占有支配地位 ？很明 顯，土地所有權(quán)必須有一定的限制 ，如果每個人對于 他所有的土地都可以隨心所欲地使用，就會產(chǎn)生極大的混亂。第三，破壞這些權(quán)利時的處罰。二、土地所有權(quán)是絕對地租存在的必要條件在資本論中，馬克思曾經(jīng)非常具體而生動地 概括了資本主義土地私有權(quán)與地租的內(nèi)在聯(lián)系和形 成過程：“十分簡單，一定的人們對土地、礦山和水域 等的私有權(quán)，使它們能夠攫取、攔截

12、和扣留在這個特 殊生產(chǎn)領(lǐng)域即這個特殊投資領(lǐng)域的商品中包括的剩 余價值超過利潤（平均利潤，由一般利潤率決定的利 潤）的余額，并且阻止這個余額進(jìn)入形成一般利潤率 的總過程?！?（P3°）這個被土地所有者憑借土地所 有權(quán)而強(qiáng)行“攫取、攔截和扣留”的“剩余價值超過平 均利潤的余額”就是絕對地租。毫無疑問，絕對地租在工業(yè)企業(yè)中也存在，因為 工業(yè)企業(yè)也要使用土地，工廠的廠房、倉庫、堆棧都要建筑在一定的地面上 。即使自由占用土地 的地方，工廠也要建在人口集中和交通發(fā)達(dá)的地方。這些地方由于不存在無主土地，后來者要使用土地 也勢必向土地占有者繳納使用費，實際上也是一種地租。馬克思在強(qiáng)調(diào)土地私有權(quán)對絕對

13、地租的決定 意義之后，特別指出，土地私有權(quán)并不導(dǎo)致任何地塊 都產(chǎn)生絕對地租。如果資本投在最貧瘠的劣等地上 ， 其產(chǎn)品的價值=生產(chǎn)價格，投資者只能取得相當(dāng)于 平均利潤率的利潤，而無剩余利潤，它就不存在絕對 93?1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. 地租。因為該地塊上的產(chǎn)品內(nèi)在的剩余價值只等于 平均利潤。如果這種劣等土地產(chǎn)品的價值 < 生產(chǎn)價 格，由于其內(nèi)在的剩余價值 < 平均利潤，投資者連普 通利潤也保證不了 ，就更無條件支付絕對地租了 。但 只要土地私有

14、權(quán)存在，即使這種最壞土地也不存在 無償使用的問題，租賃者不支付絕對地租，但租金是 免不了的，租金不是真正的地租 ，即不是政治經(jīng)濟(jì) 學(xué)意義上的地租。其來源一是平均利潤的部分扣除 ， 甚至全部扣除，在農(nóng)產(chǎn)品價值=生產(chǎn)價格時就是這 樣。二是工人必要工資的部分扣除 ，在農(nóng)產(chǎn)品價值< 生產(chǎn)價格時這種現(xiàn)象就難以避免 。李嘉圖的地租理論是以勞動生產(chǎn)率遞減為基礎(chǔ) 的。在他看來，正因為土地收益遞減，才使不同等級 地塊上的投資，或同一地塊上連續(xù)投資，其收益呈遞 減趨勢，級差地租正是因此而形成的。馬克思詳盡地 分析了他的錯誤，正確地指出，級差地租的形成無疑 地與農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率變動分不開，在這種情況下，勞 動生

15、產(chǎn)率不論是提高還是下降 ，都形成級差地租。土 地收益遞減“規(guī)律”純系虛構(gòu)。那么，絕對地租與勞動 生產(chǎn)率的絕對高低是什么關(guān)系 ？馬克思斬釘截鐵地 回答：無關(guān)！但在三種情況下，農(nóng)產(chǎn)品不支付絕對地 租:一種情況是，在土地占有“還不過是形式” 的地 方，即使存在農(nóng)產(chǎn)品的價值高于生產(chǎn)價格，從而存在剩余利潤，也不支付絕對地租。例如美國獨立后一個 相當(dāng)長的時期，地廣人稀，租地農(nóng)場主很少，土地占 有只是個形式，幾乎每個投資者都可以找到空地進(jìn) 行投資而不必經(jīng)過誰的許可 。當(dāng)時，除部分人口稠密 地帶的土地已壟斷以外，在一個較長時期內(nèi)，租地農(nóng) 場主的超額利潤可能在其產(chǎn)品的價格中得不到實 現(xiàn)，實際上是與他的“資本家同

16、伙”瓜分了，即參與利 潤平均化了?？傊?，在不存在真正意義上的土地所有 制的場合，就不會有絕對地租，而不問農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn) 率的高低狀況如何。另一種情況是，當(dāng)該地塊生產(chǎn)的 產(chǎn)品的價值=生產(chǎn)價格，從而只提供平均利潤而無 剩余利潤時也不支付絕對地租。最后一種情況是假 定一國土地都是一類貧瘠土地，“資本的生產(chǎn)率”極 低，以致其產(chǎn)品屬于“剩余價值 < 平均利潤”的一類 商品。在這種情況下，其農(nóng)產(chǎn)品的價格中包含的剩余 價值必須大于其內(nèi)在的剩余價值，才能提供普通利潤，這時絕對地租不可能存在，一般利潤率還要由此 而降低。這是因為農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)價格中已經(jīng)吸取了 其他商品的內(nèi)在剩余價值。總之，“一個特殊的地租的發(fā)

17、展，就其本身來說， 同農(nóng)業(yè)勞動的生產(chǎn)率是絕對無關(guān)的，絕對地租不存在或者消失既可以同一個提高的利潤率聯(lián)系著，也可以同一個保持不變的利潤率聯(lián)系著，也可以同一個下降的利潤率聯(lián)系著” 233）。絕對地租的存在 是與土地私有制分不開的。三、馬克思土地所有權(quán)理論和地租理論在社會 主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的發(fā)展和運用馬克思的土地產(chǎn)權(quán)和地租理論對于社會主義發(fā) 展具有重大的現(xiàn)實意義。同時，這個理論又在社會主 義實踐中得到進(jìn)一步發(fā)展。馬克思認(rèn)為，在未來的共產(chǎn)主義社會生產(chǎn)力已 高度發(fā)展，全部生產(chǎn)資料包括土地都屬于全民所有，土地所有權(quán)已不再存在，因而一切地租自然而然就 消失了。他說：“從一個較高級的社會經(jīng)濟(jì)形態(tài)的角 度來看

18、，個別人對土地的私有權(quán)，和一個人對另一個 人的私有權(quán)一樣，是十分荒謬的。甚至整個社會一個 民族，以至一切同時存在的社會加在一起，都不是土 地的所有者。他們只是土地的占有者，土地的利用者，并且他們必須像好家長那樣，把土地改良后傳給 后代”門仲875）。上述馬克思的觀點，針對一個生產(chǎn)力高度發(fā)展 的共產(chǎn)主義社會來說，無疑是正確的。但是，它對一 個正處在社會主義初級階段的我國來說，則是不存在的。目前我國生產(chǎn)力發(fā)展水平還比較低 ，現(xiàn)階段存 在著多種形式的生產(chǎn)資料所有制；土地私有制雖不存在，但還存在著社會主義土地所有制的兩種形式；商品、價值與貨幣關(guān)系還會長期存在。在這樣新的條 件下，地租關(guān)系仍然會存在。我

19、們必須創(chuàng)造性地運用 馬克思地租理論的立場、觀點、方法，結(jié)合我國市場 經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際來考察社會主義土地所有權(quán)和地租 問題。正視現(xiàn)實有利于整個國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。忽視客觀存在的經(jīng)濟(jì)規(guī)律的作 用，只能延緩整個經(jīng)濟(jì)的發(fā)展 。比如，據(jù)統(tǒng)計，我國 “六五”期間國家基本建設(shè)工程（包括城市大集體投 資工程）每年平均征用耕地 128萬-130萬畝，假如 其中40萬畝（占130萬畝的30 7%）按有償使用原 則一次收取地價，每平方米按最低價150元計算（實 際當(dāng)時已大大超過這個價格），總數(shù)將高達(dá)400億元，相當(dāng)于1987年國家計委基建工程投資總額 。50 年來，我國資金積累主要靠國有企業(yè)上繳國

20、庫的利 稅，以及農(nóng)業(yè)、其他產(chǎn)業(yè)部門的稅賦，唯獨國土這項 巨大的積累來源由于國有土地?zé)o償使用而付之東 流，這是一個多么巨大的損失！如果在確定土地使用 費時把絕對地租因素考慮在內(nèi)，其結(jié)果又該如何？我們研究馬克思的土地所有權(quán)和絕對地租理論就是要把它作為一種基本的指導(dǎo)思想來處理我國土 地管理、土地使用中的各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)利益，使之更加符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求。目前,我國土地使用與管理的一些制度和方法，仍主要沿襲過去計劃經(jīng)濟(jì)的體制與方法。近年來雖然已開始向市場靠攏，土地從一種凝固的資源逐漸 變成了可轉(zhuǎn)讓、可流動的要素，但是離完全按市場經(jīng) 濟(jì)要求辦事，還有很大一段距離。主要表現(xiàn)在以下幾 個方面：一是產(chǎn)

21、權(quán)混亂。土地作為一種經(jīng)濟(jì)資源，在城市 為國家所有，在農(nóng)村為集體所有。但事實上，在城市 有相當(dāng)一部分土地卻成了單位的財產(chǎn)或一級地方政 府的財產(chǎn)，他們可以隨便出租與轉(zhuǎn)讓；在農(nóng)村，不僅集體可以出租或出讓土地，就是一些個人也在處置土地，使土地的所有權(quán)混亂不堪。二是土地在作為一 種經(jīng)濟(jì)資源出租或作為商品出讓時，如何計租和作價，缺乏一種科學(xué)的依據(jù)，因而主觀隨意性很大。三 是由于土地所有權(quán)的混亂，使土地作為一種經(jīng)濟(jì)資 源出租或作為商品出讓以后的收益分配和占有出現(xiàn) 了許多不合理的現(xiàn)象。由于這些弊端，我們認(rèn)為，必 須依照馬克思提出的土地所有權(quán)理論與方法加以規(guī) 范，按市場經(jīng)濟(jì)的要求辦事。第一，明晰產(chǎn)權(quán)，確立土地的

22、權(quán)屬關(guān)系。按照馬 克思的土地所有權(quán)理論，應(yīng)當(dāng)首先把我國土地所有權(quán)劃分為所有權(quán)I和所有權(quán)II，然后再確定它們的權(quán)屬關(guān)系。因為土地所有權(quán)I是對土地作為一種天 然秉賦的所有權(quán)，應(yīng)該為國家所有；不論是在城市還 是在農(nóng)村都應(yīng)如此。因為既然是一種天然秉賦，國家 理所當(dāng)然是它的主人。這里所說的國家是中央人民 政府，而不是其他任何一級的地方人民政府。地方人民政府只是土地實行分級管理的一級行為主體，它只能在一定范圍內(nèi)履行其管理職能，而不能把土地當(dāng)作自己的財產(chǎn)。土地所有權(quán)II，其中由投資所形成 的土地固定資本，如道路、蓄水排水設(shè)施、場地、倉儲 等等，為經(jīng)營者所有;由投資而形成的較好的地力，在租約期內(nèi)則為經(jīng)營者所有

23、。若投資所形成的是土 地的一種區(qū)位優(yōu)勢，其所有權(quán)歸屬應(yīng)視投資主體而 定。如果投資主體是國家，則所有權(quán)為國家所有；如 果投資主體是集體，則所有權(quán)為集體所有。第二，進(jìn)行科學(xué)評估，確定土地的優(yōu)劣程度。土 地的優(yōu)劣程度在任何情況下都是一種客觀存在，要么是土地的肥力高低或礦藏的貧富，要么是土地的區(qū)位優(yōu)勢不同，等等。對這些都應(yīng)有一個科學(xué)而準(zhǔn)確 的評價。這種評價必須是動態(tài)的，隨社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展 而進(jìn)行，并要建立嚴(yán)格的檔案管理制度，為土地的出 租、轉(zhuǎn)讓提供依據(jù)。第三，利用地租、資本利息、土地價格，處理好土 地使用與轉(zhuǎn)讓中的各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)利益。在我國，土地的使用權(quán)與所有權(quán)是分離的 ，土地的轉(zhuǎn)讓和 流動也是經(jīng)常

24、發(fā)生的，因此，地租、資本利息、土地價 格仍然是處理我國土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)利益的重要 工具。首先，絕對地租應(yīng)當(dāng)無條件地由國家收取，因為土地作為一種天然秉賦，其所有權(quán)屬于國家。其 次，級差地租，如果純粹是由土地的自然肥力或自然 生產(chǎn)力所引起的，那么則應(yīng)當(dāng)由國家收取，因為這是 由天然秉賦所致；如果級差地租是由土地的區(qū)位優(yōu) 勢引起，那么級差地租應(yīng)由集體或國家收取 ，因為土 地區(qū)位優(yōu)勢的獲得是由集體或國家投資所致。再次，壟斷地租，這是由于經(jīng)營者對某種特殊土地的壟斷 所引起的，這種特殊土地作為一種天然秉賦，其所有 權(quán)同樣也是國家的，壟斷地租應(yīng)當(dāng)由國家收取 。另 外，由大規(guī)模投資而形成的土地固定資本，如道路

25、、蓄水排水設(shè)施、倉儲等等，還要收取利息。對這些土 地資本的利息，一般應(yīng)當(dāng)是誰投資，誰收?。徽l使用， 誰支付。最后，如果土地要轉(zhuǎn)讓，買賣雙方要支付或 收取土地價格。由于土地價格是地租資本化的結(jié)果，地租又是土地所有權(quán)的實現(xiàn)，這樣，凡是由土地所有 權(quán)I所引起的地租及資本化所決定的土地價格由國 家收取，凡是由土地所有權(quán) II所引起的地租及資本 所決定的土地價格則由經(jīng)營者收取 。第四，完善全國土地城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理體制，按 照管用分離、分工明確、協(xié)調(diào)配合的原則，理順土地 管理部門和其他部門的關(guān)系 。土地管理部門與其它 部門在土地利用管理中的關(guān)系是，土地管理部門負(fù)責(zé)土地的協(xié)調(diào)配合，其它部門則依據(jù)其用地性質(zhì)進(jìn)

26、 行專項管理，具體分工應(yīng)該是，土地管理部門負(fù)責(zé)土 地利用總體規(guī)劃的編制與管理，負(fù)責(zé)土地用途的管 理、土地登記管理、土地違法行為的查處。其它部門 則在土地利用總體規(guī)劃的控制下負(fù)責(zé)專項用地規(guī)劃 的確定，按照統(tǒng)一的土地政策和確定的土地用途進(jìn) 行專項管理。正確處理土地利用總體規(guī)劃與專項用地規(guī)劃的 關(guān)系是理順部門關(guān)系的重點，要改變目前存在的土 地利用總體規(guī)劃以及專項用地規(guī)劃缺乏制約性的弊 端。確立土地利用總體規(guī)劃在土地利用方面居于主 導(dǎo)的、總體的、支配的地位，土地管理部門要參與專 項用地規(guī)劃的審定，專項用地規(guī)劃必須服從于土地 利用總體規(guī)劃。要改變目前有些地方存在的多部門 批地管理、政出多門的現(xiàn)象，地方政

27、府在確定部門分 工時，必須依照新土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法的有關(guān)規(guī)定，充分發(fā)揮土地管理部門在土地權(quán)屬 的基礎(chǔ)管理和土地利用綜合管理作用，做到土地法規(guī)和政策統(tǒng)一，土地權(quán)屬登記管理統(tǒng)一 ，土地的出讓 轉(zhuǎn)讓管理統(tǒng)一，形成統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的土地管理秩序。第五，改變目前中央政府在國有土地收益分配 中零分配的不合理狀況。中央政府可以考慮按照級 差地租的原則，制定不同的標(biāo)準(zhǔn)，以城市建城區(qū)的面 積為計算單位，對城市政府征收國有土地使用費，以 此來實現(xiàn)國有土地的所有權(quán)收益，同時調(diào)節(jié)地區(qū)差距，遏止城市外延的盲目擴(kuò)張。據(jù)最粗略的計算： 2000年底，我國城鎮(zhèn)國有土地面積的2. 98KM 2,以按1 2 土地(扣除1 2

28、公益用地)，每平方米1元的 平均租金標(biāo)準(zhǔn)向城市收取國有土地使用費，每年可收取149億元。參考文獻(xiàn)1馬克思恩格斯全集：第25卷M北京:人民出版社，19742馬克思恩格斯全集：第26卷 冊M北京：人民出版社，1973 3李炳炎.社本論M北京：人民出版社，2000.第六，建立以用途管制為核心的新型土地管理 制度。隨著土地管理體制的改革，建立與新體制相適 應(yīng)的新型土地管理制度就成為客觀需要。新型土地 管理制度的核心就是要用用途管理制取代現(xiàn)行的分 級限額審批制。用途管理制是國際上通行的一種土 地管理制度，其實質(zhì)就是國家依據(jù)土地利用規(guī)劃作 出對土地使用上的限制和對土地用途轉(zhuǎn)變的許可，限制許可或不許可的規(guī)定，并通過法律或行政手段 實施的強(qiáng)制性措施，它是現(xiàn)階段抑制耕地占用速度 的最重要手段，它也能通過保護(hù)環(huán)境來保護(hù)耕地的 質(zhì)量。建立用途管理制，必須相應(yīng)地對我國現(xiàn)行的土 地利用規(guī)劃制度、用地計劃制度、土地征用制度、土 地登記制度、法律責(zé)任制度、土地物權(quán)制度進(jìn)行配套 改革。96? 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. 14張燕喜，石霞.資本論與中國經(jīng)濟(jì)理論熱點 M北