我國(guó)行政訴訟面臨的困境與解析

1、我國(guó)行政訴訟面臨的困境與解析我國(guó)行政訴訟法于1989年頒布，1990年實(shí)施，標(biāo)志著當(dāng)代中 國(guó)“人治時(shí)代的終結(jié)”、“法治時(shí)代的開始”，意味著一場(chǎng)“靜悄悄的革命，” 具有“劃時(shí)代的里程碑意義”，有力地推進(jìn)了中國(guó)的法治進(jìn)程。（注：龔祥瑞：法治的理想與現(xiàn)實(shí)，中國(guó)政法大學(xué)出版社1993年版，第148頁(yè)。）但毋庸諱 言，行政訴訟法實(shí)施的十年，是充滿矛盾與沖突的十年，成效與問題同在， 動(dòng)力與阻力共存?！懊窀婀佟弊鳛橐环N制度設(shè)計(jì)，令人歡欣鼓舞，但存在的諸多 困難與阻力又使行政訴訟步履維艱， 讓人憂心忡忡?？梢哉f(shuō)，“行政訴訟的現(xiàn)狀 并不樂觀，在許多地方，用走入困境來(lái)形容并不為過，也并非危言聳聽”。（注：陳有西：

2、對(duì)行政訴訟困境的宏觀思考，載行政法學(xué)研究，1993年第 4期。）我國(guó)的行政訴訟，令人堪憂。一我國(guó)行政訴訟面臨的困境我國(guó)行政訴訟面臨的困境，表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：困境一：行政訴訟案件少。行政案件與民事案件、刑事案件相比，顯得較為冷清，突出的表現(xiàn) 就是行政案件受理的數(shù)量極低。以1996年為例，全國(guó)法院行政案件的審結(jié)數(shù)僅 為79527件，而法院審結(jié)各類案件的總數(shù)為 5273544件，僅占各類案件總數(shù)的% 即使是提起的行政訴訟案件，與現(xiàn)實(shí)中實(shí)際發(fā)生的具體行政行為相比， 也是微乎 其微，鳳毛麟角；同時(shí)有資料表明，這幾年行政案件的增長(zhǎng)速度也明顯減慢，比 如1990年一一行政訴訟法實(shí)施的第一年，全國(guó)各級(jí)法院一

3、審行政案件為13006起，1991年為25667起，上升率為% 1992年以后上升率急劇下降；從1993年 到1998年的6年問，我國(guó)各級(jí)人民法院受理的一審行政訴訟案件為 37萬(wàn)多件（但 各年并不平衡，1998年一年的行政案件為98463起，就占了這幾年總和的27%, 這個(gè)數(shù)字與全國(guó)現(xiàn)有12億人口的絕對(duì)數(shù)量相比，總起訴率只有萬(wàn)分之二點(diǎn)三。 比如1997年，在我國(guó)每100萬(wàn)人中，僅有60人提起行政訴訟，而有些國(guó)家，每 100萬(wàn)人中就有幾百人提起行政訴訟（注：高娣： 行政訴訟：民與“官”在法 律的天平上，載法制日?qǐng)?bào)，1998年9月23日。），我國(guó)的行政訴訟案件，少 得可憐。我國(guó)行政訴訟案件少，這是

4、由于我國(guó)公民的合法權(quán)益較少受到侵害 的緣故嗎？答案是否定的。因?yàn)橹灰匆豢锤骷?jí)信訪機(jī)構(gòu)收到和接待的近于天文數(shù)字的來(lái)信來(lái)訪就知道，事實(shí)并非如此。行政案件少，并不是行政爭(zhēng)議發(fā)生的少， 而是大量的具有行政意義的案件沒有訴到法庭。困境二：行政案件撤訴多。行政爭(zhēng)議案件不僅起訴率本身就很低，而且行政案件審結(jié)時(shí)的“撤 銷率”遠(yuǎn)低于“維持率”，“維持、撤銷案件率”遠(yuǎn)低于“撤訴率”，而撤訴案 件中“正常撤訴率”又遠(yuǎn)低于“非正常撤訴率”。 例如據(jù)南陽(yáng)地區(qū)統(tǒng)計(jì)，在該地 的五縣市法院的裁判中，平均撤訴率就高達(dá) %幾乎等于平均維持率（%與平均 撤銷率（%二者之和。在我國(guó)行政訴訟案件中，有些撤訴屬于正常撤訴，但大 多數(shù)屬

5、于“非正常撤訴”，“非正常撤訴”的情況主要有兩種：一是行政機(jī)關(guān)對(duì) 原告威脅、恫嚇、欺詐，或?qū)υ嫘惺乖V權(quán)設(shè)置障礙，進(jìn)行刁難，導(dǎo)致原告違心 撤訴或者被迫撤訴；二是部分審判人員在審理行政案件時(shí)， 為照顧行政機(jī)關(guān)的面 子而打“和牌”、“變相調(diào)解”，他們或者說(shuō)服被告，讓被告給原告私下許諾， 滿足原告的要求，或者動(dòng)員原告申請(qǐng)撤訴。（注：龔祥瑞：法治的理想與現(xiàn)實(shí)， 中國(guó)政法大學(xué)出版社1993年版，第124、127頁(yè)。）行政案件撤訴率與非正常撤 訴率高，導(dǎo)致案件中途流失，這不能說(shuō)是一種正常的現(xiàn)象。困境三：行政訴訟審判難。一方面，由于不少地方政府為了規(guī)避法律，凡是有可能被訴的行為， 都交由黨委或黨委書記去做，

6、事實(shí)上許多行為都是由黨組織作出的， 而行政訴 訟法盡管實(shí)現(xiàn)了對(duì)政府的法律控制，但卻控制不了黨組織，由于黨不能作“被 告”，所以黨的部門往往成了違法行為的“避風(fēng)港”，正所謂“黨委作報(bào)告，政府作被告；書記出點(diǎn)子，鄉(xiāng)長(zhǎng)挨板子”；另一方面，行政審判受到的其他方面的 壓力也很大，法外干預(yù)很嚴(yán)重，領(lǐng)導(dǎo)作“批示”，走后門，托關(guān)系，整個(gè)執(zhí)法環(huán) 境不盡如人意，“人情案、關(guān)系案、金錢案”也很難避免。正是基于上述的壓力， 許多法院對(duì)行政案件不敢作出撤銷或變更的判決，而大量的是借助于不予受理、 駁回起訴、強(qiáng)迫撤訴等非正常的方式結(jié)案，一種“異化” 了的非正式的行政糾紛 解決方式正在形成。困境四：行政裁判執(zhí)行差。我國(guó)的行

7、政訴訟案件不僅受理難、審理難、判決難，而且執(zhí)行難、 執(zhí)行差，人民法院作出的行政裁判，大多成了 “司法白條”，尤其是判令行政機(jī) 關(guān)返還財(cái)物、賠償損失、賠禮道歉、限期履行法定職責(zé)的行政案件，難以得到兌 現(xiàn)。在現(xiàn)實(shí)中，一些被執(zhí)行組織由于“履行不能”、“囊中羞澀”，自己的工資 都發(fā)不上，哪能管得上相對(duì)人的死活？還有些行政機(jī)關(guān)，即使有能力履行，但橫行跋扈，肆無(wú)忌憚，根本不把法院放在眼里，“你判你的，我干我的”，常常以 法院裁判影響當(dāng)?shù)亍敖?jīng)濟(jì)發(fā)展”為名，拒絕履行法院裁判。可見，我國(guó)的行政訴訟猶如霧里看花，水中望月，行政行為失范， 行政訴訟低迷，“民”與“官”在法律的天平上， 嚴(yán)重失衡：”書面中的法”與 “

8、現(xiàn)實(shí)中的法”，嚴(yán)重脫節(jié)；我國(guó)的行政訴訟法治，猶如一盞“不發(fā)光的燈”， 任重而道遠(yuǎn)。二我國(guó)行政訴訟面臨困境的成因我國(guó)的行政訴訟陷入困境，被學(xué)者們稱為“憲法意義上的挫折”， 即構(gòu)成憲法本質(zhì)的那些意義的失落，憲法規(guī)定與行政法治“沒有表達(dá)為一種現(xiàn)實(shí) 的機(jī)構(gòu)與制度，沒有被公民與政府的意識(shí)解釋或主張”。（注：楊海坤、朱中一：90年代中國(guó)行政訴訟法學(xué)研究綜述，中國(guó)法學(xué)會(huì)訴訟法學(xué)會(huì)1999年年會(huì)論 文；）具體說(shuō)來(lái)，我國(guó)行政訴訟面臨困境的成因主要有：成因一：觀念上嚴(yán)重滯后。首先，從整個(gè)社會(huì)的觀念來(lái)看，我國(guó)是一個(gè)缺乏民主與法治傳統(tǒng)的 國(guó)家，長(zhǎng)期以來(lái)，在封建社會(huì)所形成的“官貴民賤”、“下不能犯上”、“民不 能告官”

9、、“怕官”、“忌訴”、“息事寧人”的思想嚴(yán)重，“官本位”、“等 級(jí)制”的權(quán)力觀念和官僚主義作風(fēng)盛行， 崇尚人治，輕視以至否定法治。一些地 方、一些部門，往往是掌權(quán)人的一個(gè)表態(tài)、一張條子，就足以使法律扭曲變形， 使辦案人員不得不唯命是從；實(shí)踐中的“條子案”、“首長(zhǎng)案”、裙帶關(guān)系、門 戶關(guān)系、尊卑關(guān)系，不僅給社會(huì)帶來(lái)不正之風(fēng)，同時(shí)也阻礙了行政訴訟現(xiàn)代化的 實(shí)現(xiàn)。其次，從行政相對(duì)人的角度來(lái)看，由于受傳統(tǒng)觀念的影響，許多公 民在自已的合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)侵犯時(shí)， 不敢告、不愿告、不知道告、不會(huì)告。 由于許多事情行政機(jī)關(guān)說(shuō)了算，老百姓只能服從，不容質(zhì)疑。稍有不恭言行，輕 則受到批評(píng)斗爭(zhēng)，重則遭到打擊迫害

10、，甚至被“專政”一一這致使老百姓害怕、 畏懼行政機(jī)關(guān)，不敢有任何不滿的表露，何來(lái)奢談什么“告”行政機(jī)關(guān)。況且， 即使今天將行政機(jī)關(guān)告到法院，明天仍在它管理下生活；今天把行政機(jī)關(guān)告贏了， 明天它還可以以其他理由或借口來(lái)懲罰你，正所謂“贏了一陣了，輸了一輩子”， “跑得了和尚跑不了廟”，告了不值！況且在許多人眼中，法院與行政機(jī)關(guān)都是 “官府衙門”，必然會(huì)“官官相護(hù)”，告了也白告，所以許多老百姓只能“民不 與官斗”，一忍了之。并且，現(xiàn)實(shí)中也有許多人并不知道行政訴訟為何物，即使 有的老百姓聽說(shuō)過，但也不知道如何告，到哪個(gè)“衙門”去告，要經(jīng)過哪些程序， 履行哪些手續(xù)，繳納多少費(fèi)用等，由于法律知識(shí)缺乏，實(shí)

11、踐中就很少起訴。這也 是導(dǎo)致行政訴訟案件少的直接根源。再次，從行政機(jī)關(guān)來(lái)看：“勝訴了喜笑顏開，敗訴了怒氣沖天”， 不少行政人員“官本位”觀念極重， 抵觸情緒較大，認(rèn)為行政訴訟不利于行政管 理，妨礙了行政效率，觀念難以改變，不敢或羞于當(dāng)被告，于是就對(duì)原告威脅、 恐嚇、打擊或報(bào)復(fù)，對(duì)法院行政審判不配合，利用手中各種資源分配權(quán)制約法院， 對(duì)法院審判施加直接或間接壓力，有的直接向法院揚(yáng)言“你給我輸案子， 我就不 給你票子、房子、車子”，甚或搬動(dòng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)情，采取“組織措施”，撤換行 政庭庭長(zhǎng)、法院主管院長(zhǎng)，以達(dá)到干擾、阻礙行政審判的目的。最后，從法院方面看，一些法院對(duì)有些行政案件，如計(jì)劃生育、城 市拆

12、遷、亂收費(fèi)、農(nóng)民負(fù)擔(dān)等，不敢管、不敢問，怕踩“告壓線”，以為一旦受 理了，就是對(duì)政府的“大不敬”，給政府“找麻煩”，“支持群眾告政府”，制 造社會(huì)“不穩(wěn)定因素”，它不能從根源上疏通解決渠道，而是以高壓手段，強(qiáng)迫 人們就范，以求得一時(shí)的“穩(wěn)定”。這種觀念存在于一些掌權(quán)者心中， 行政訴訟 面臨著不應(yīng)有的責(zé)難、壓力和困惑?？傊?，上述行政相對(duì)人、行政機(jī)關(guān)、人民法院以及整個(gè)社會(huì)觀念上 的缺失，乃是導(dǎo)致我國(guó)行政審判面臨困境的主觀原因。成因二：制度上的先天不足。我國(guó)的行政訴訟制度確立于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚未建立之時(shí)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) 的不斷深入發(fā)展，它的弊端與缺陷日益暴露出來(lái)，這主要體現(xiàn)為：一是行政訴 訟法本身不完善，某

13、些規(guī)定不明確，缺乏可操作性；二是現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī) 章相互之間矛盾、沖突，給行政執(zhí)法和行政審判帶來(lái)不便； 三是行政訴訟法還缺 少與之相配套的一系列法律、法規(guī)。具體說(shuō)來(lái)：1 .行政訴訟受案范圍太狹窄。僅限于具體行政行為的合法性審查， 而對(duì)大量抽象性行政行為與具體行政行為的合理性無(wú)權(quán)進(jìn)行審查，這大大制約了行政相對(duì)人權(quán)益的保障程度；2 .行政訴訟當(dāng)事人制度不完善。首先，就原告資格而言，法律僅規(guī) 定直接利害關(guān)系人享有訴權(quán)，而對(duì)公民、法人、其他組織的合法權(quán)益受到行政行 為間接侵害或不利影響時(shí)是否具有原告資格， 則未明確，這導(dǎo)致在實(shí)踐中，該類 被間接侵害的人大多被排斥于行政訴訟之外； 而在被告資格上，法律

14、對(duì)委托與授 權(quán)的界限區(qū)分不明確，造成規(guī)章授權(quán)或規(guī)章以下規(guī)范性文件授權(quán)的組織能否作被 告，以及對(duì)某些臨時(shí)性機(jī)構(gòu)和綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)被告資格的認(rèn)定也不明確，由此造成行政訴訟工作量的增加和度的難以把握。3 .行政訴訟檢察監(jiān)督不力。我國(guó)行訴法雖然規(guī)定人民檢察院有權(quán)對(duì) 行政審判是否合法進(jìn)行監(jiān)督，但對(duì)監(jiān)督的方式、途徑、效力等方面規(guī)定的甚不明 確，缺乏可操作性，從而導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中行政監(jiān)督行為的失范。4 .行政訴訟證據(jù)制度不完善。行訴法對(duì)原告舉證的性質(zhì)、被告舉證 的范圍、程度，被告補(bǔ)證的限制以及人民法院調(diào)取、審查、運(yùn)用證據(jù)的規(guī)則等，都缺少操作性規(guī)定5 .行政訴訟中法律規(guī)定的重合、沖突現(xiàn)象嚴(yán)重。由于我國(guó)行政訴訟 適用的法

15、律規(guī)范是由不同效力等級(jí)的規(guī)范性文件構(gòu)成的，層次多，數(shù)量大，相互之間發(fā)生抵觸、矛盾，甚至不一致的現(xiàn)象十分普遍，而行政訴訟立法對(duì)其在審判 適用中遇此情況如何處理，所做的規(guī)定較為原則，僅規(guī)定了報(bào)請(qǐng)上級(jí)或國(guó)務(wù)院進(jìn) 行解釋或裁決的制度，致使一些行政案件在法定期限內(nèi)難以審結(jié)， 某些行政爭(zhēng)議 長(zhǎng)期不能解決，行政相對(duì)人的合法權(quán)益也就無(wú)法得到保障。6 .行政案件的執(zhí)行措施不完善。由于我國(guó)還沒制定出專門的強(qiáng)制執(zhí) 行法，“執(zhí)行難”，執(zhí)行中混亂狀況甚為嚴(yán)重?？梢?，由于我國(guó)行政制度上的先天不足，“營(yíng)養(yǎng)不良”，導(dǎo)致了現(xiàn) 實(shí)中行政審判的不規(guī)范。成因三：行政執(zhí)法環(huán)境不盡如人意。在我國(guó)，行政執(zhí)法環(huán)境不盡如人意，除了上文列舉的部

16、分情形外， 最主要的體現(xiàn)為“行政審判不獨(dú)立”。這又可分為兩種情況：第一、行政審判外部不獨(dú)立。對(duì)此表現(xiàn)有四：（1）審判機(jī)關(guān)相對(duì)于 人大來(lái)說(shuō)不獨(dú)立。我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)向人大機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并匯報(bào)工作。 但現(xiàn)實(shí)中，一些地方人大對(duì)人民法院超常“個(gè)案監(jiān)督”，不僅嚴(yán)重影響了法院獨(dú) 立審判，更會(huì)導(dǎo)致立法權(quán)僭越司法權(quán)；（2）司法權(quán)相對(duì)于行政權(quán)來(lái)說(shuō)不獨(dú)立。盡 管立法上明確規(guī)定“人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和 任何個(gè)人的干涉”，但現(xiàn)實(shí)中，行政權(quán)高于司法權(quán)，行政機(jī)關(guān)干預(yù)司法機(jī)關(guān)正常 活動(dòng)的情況并不少見；（3）審判機(jī)關(guān)與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系上，仍未理順；（4）人民 法院沒有獨(dú)立的用人權(quán)、財(cái)政權(quán)，法

17、院的人、財(cái)、物，審判人員的住房、子女上 學(xué)、就業(yè)的等都受制于行政機(jī)關(guān)，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)有“天然”的依附關(guān)系， 這樣 審判機(jī)關(guān)的獨(dú)立地位很難保證。以上四者，構(gòu)成了行政審判外部不獨(dú)立。第二，行政審判內(nèi)部不獨(dú)立。在審判機(jī)關(guān)內(nèi)部，行政審判組織不獨(dú) 立，表現(xiàn)為：（1）行政審判組織沒有獨(dú)立的裁決權(quán)，合議庭一個(gè)案件審理后，要 向庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)“層層匯報(bào)”、“層層審批”；（2）對(duì)于重大、疑難、復(fù)雜的案件， 由審判委員會(huì)討論、決定；（3）審判人員不獨(dú)立，我國(guó)實(shí)行的是“法院獨(dú)立”， 而不是“法官獨(dú)立”。以上三者，構(gòu)成了我國(guó)行政審判內(nèi)部不獨(dú)立。綜上所述，由于以上“觀念上的嚴(yán)重缺失”、“制度上的先天不 足”，以及“執(zhí)法環(huán)境

18、上的不盡如人意”，導(dǎo)致了我國(guó)行政訴訟審判難的現(xiàn)狀。三擺脫我國(guó)行政訴訟困境的出路通過上文關(guān)于我國(guó)行政訴訟困境與成因的探討，我們可以發(fā)現(xiàn)，行 政訴訟在我國(guó)陷入困境，有著邏輯上的必然性。對(duì)于我國(guó)行政訴訟的現(xiàn)狀，用“困 境” 一詞來(lái)概括，似乎有失偏頗，但筆者很難找到更合適的用語(yǔ)。我國(guó)行政訴訟法實(shí)施十周年了，但我們不可因此而盲目樂觀， 歡呼雀躍，因?yàn)椤皶r(shí)間”代表不了什么。我們需要的態(tài)度是慎重而求實(shí)。十年來(lái)，我國(guó)行政訴訟雖然取得了一定的“成就”，但這些“成就” 絕非象有的學(xué)者所吹捧的那樣“光輝”、 “偉大”，因?yàn)槿魏巍俺删汀倍紤?yīng)得到 一國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展以及該項(xiàng)制度與其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展適應(yīng)程度的印證。至于我國(guó)行政訴訟面臨困境的成因，本文的分析難免牽強(qiáng)附會(huì)，因 為任何“分析”都不過是學(xué)者們的“猜想”與事后的歸納而矣。我國(guó)行政訴訟陷入困境的真正根源，則極可能是多方面的、“非條理”、“非系統(tǒng)”的。如何走出目前我國(guó)行政訴訟的“困境”，是擺在我們面前的重要課 題。但擺脫我國(guó)行政訴訟困境的路徑，筆者預(yù)言，肯定是“多方面”的，而絕非 是“單一”的。任何謀求“一針就靈”、一蹴而就的努力都只能是一種徒勞。 因 此，本文僅僅只是奢望通過對(duì)我國(guó)行政訴訟的透視，引發(fā)人們的關(guān)注與思考，而不可能在短短的幾千文字中，