公共管理學(xué)(五)

1、21.不同視角下的公共政策的界定 伍德羅威爾遜認為：公共政策是具有立法權(quán)的政治家制定出來的由公共行政人員所執(zhí)行的法律和法則。 現(xiàn)代公共政策學(xué)的創(chuàng)始人之一哈羅德拉斯韋爾和亞伯拉罕卡普蘭認為：公共政策是一項含有目標(biāo)、價值和策略的大型計劃。 政策學(xué)家戴維伊斯頓認為：公共政策是對全社會的價值所做的權(quán)威性分配。 美國政策學(xué)者托馬斯戴伊認為：公共政策涉及大量人力和資源或關(guān)系到很多人的政府決策；公共政策就是政府的作為（to do）和不作為（not to do）。 詹姆斯安德森認為：政策是一個有目的的活動過程，而這些活動是由一個或一批行為者，為處理某一問題或有關(guān)事務(wù)而采取的。 2.公共管理視界中的公共政策 第

2、一，公共政策的性質(zhì)是以政府等為代表的決策主體運用被賦予的公共權(quán)力區(qū)分社會利益需求，協(xié)調(diào)社會利益矛盾與沖突的方略； 第二，公共政策的主體是決策者； 第三，公共政策的客體是政策問題和政策受眾（政策目標(biāo)群體）； 第四，橫向劃分和縱向劃分公共政策的范圍； 第五，公共政策的目標(biāo)直接指向公共政策制定者所領(lǐng)導(dǎo)或代表的國家、社會或共同體的利益最大化； 第六，公共政策的核心是一種選擇。 3.公共政策系統(tǒng)的構(gòu)成 公共政策主體公共政策主體 一般公共政策的主體是指直接或間接地參與公共政策過程的個人、團體或 組織；一般包括立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)、政黨、利益集團、思想庫、大眾傳播媒介以及公民個人等；可以將其大體劃分

3、為官方?jīng)Q策者的非官方?jīng)Q策者兩部分。 (1)官方?jīng)Q策者 立法機關(guān) 行政機關(guān) 司法機關(guān) 執(zhí)政黨 (2)非官方參與者 利益集團 政黨 大眾傳播媒介 思想庫 公民個人公共政策客體公共政策客體 所謂公共政策的客體，是指公共政策所直接作用的對象，包括公共政策所要處理的社會問題和所要發(fā)生作用的社會成員及目標(biāo)群體。 (1)公共政策的直接客體：社會問題 (2) 公共政策的間接客體：目標(biāo)群體 公共政策環(huán)境公共政策環(huán)境 所謂公共政策環(huán)境，是指影響公共政策產(chǎn)生、存在和發(fā)展的一切因素和總和。 公共政策環(huán)境的構(gòu)成： 經(jīng)濟環(huán)境 政治環(huán)境 社會文化環(huán)境 國際環(huán)境6 1.公共政策工具的類型 公共政策工具又稱為治理工具或政府工具

4、。依據(jù)提供公共物品和公共服務(wù)過程中政府介入程度的高低，在從自愿性到強制性的范疇將公共政策工具類型分為： 自愿性政策工具(家庭和社區(qū)、志愿者組織、市場） 強制性政策工具（管制、公共企業(yè)、直接提供） 混合性政策工具（信息與規(guī)勸、補貼、產(chǎn)權(quán)拍賣、稅收和使用者付費） 2.公共政策工具的選擇 公共政策工具的選擇是一種理性行為。政策工具的選擇需要考慮如下方面： 第一，應(yīng)基于以公共理性為主導(dǎo)的多元綜合理性的原則； 第二，應(yīng)與政策環(huán)境相適應(yīng)； 第三，應(yīng)能有利于協(xié)調(diào)政策目標(biāo)群體，即政策受眾的當(dāng)前利益、中期利益和長遠利益； 第四，應(yīng)具有靈活性，針對某一政策問題是選擇使用單一的政策工具抑或是綜合應(yīng)用多種政策工具，或

5、是以一種為主其它為輔，取決于對以上三方面的條件要求滿足的程度； 第五，政策工具的性質(zhì)和效用在實際應(yīng)用的過程中受到環(huán)境和目標(biāo)群體變化的影響有可能發(fā)生變化。 8 公共政策問題的確認和建構(gòu)是公共政策過程的起點，也是現(xiàn)代政策分析的中心環(huán)節(jié)。公共政策問題泛指實際狀態(tài)與社會期望之間的差距，這種差距往往是產(chǎn)生社會緊張狀態(tài)的原因。 公共問題不等于就是公共政策問題，公共政策問題只是諸多公共問題中的一部分。公共問題成為公共政策問題的條件是：公共問題促使人們行動，特別是向政府及公共部門提出、同時該問題又在政府及部門的權(quán)限范圍之內(nèi)，在特定時期被列入政府政策議程。 9 公共政策議程是由一定的政策行為主體提出并促成其最后

6、確定，這一過程就是政策議程的建立過程。 分為公眾議程和政府議程。 公共問題進入公共政策議程的觸發(fā)機制。詹姆斯安德森把公共問題進入政策議程的機制分為如下四種觸發(fā)機制：一是政治領(lǐng)袖的觸發(fā)；二是危機事件；三是抗議活動；四是通訊媒介的注意 。 公共政策議程建立的模型 （1）科布在區(qū)分公眾議程和政府議程的基礎(chǔ)上依據(jù)政策訴求主體的不同提出了建立政策議程的三種模型：外在創(chuàng)始型、政治動員型和內(nèi)在創(chuàng)始型。 （2）金登在1984年議程、備選方案與公共政策中提出的議程建構(gòu)的三大源流：問題溪流、政策“原湯”（政策源流）和政治源流，這三大源流彼此獨立，具有各自的動力機制和特點。政策議程的多源流分析及其關(guān)系，如下圖所示。

7、 11金登政策議程多源流分析示意圖金登政策議程多源流分析示意圖 12 公共政策制定的含義公共政策制定的含義 公共政策制定是指包括從政策方案規(guī)劃設(shè)計、政策形成到政策合法化在內(nèi)的一系列步驟的過程，以政府為核心的公共機構(gòu)是公共政策制定和實施的主體。公共政策制定是整個公共政策過程中的重要階段。公共政策制定的流程包括宏觀的政治體系中的政策制定流程和微觀政策規(guī)劃與設(shè)計的流程。 公共政策制定的流程公共政策制定的流程 公共政策制定的流程是從決策的視角對政策的規(guī)劃與設(shè)計。遵循決策的一般路徑，它包括發(fā)現(xiàn)問題確立目標(biāo)方案擬定、評估與抉擇政策合法化幾個階段。一般來說包括： （1）確立政策目標(biāo)：短期、中期、長期 （2）

8、政策方案擬定、評估與抉擇：完全理性模式、有限理性模式、漸進決策模式、混合掃描模式 （3）政策合法化：立法機關(guān)、行政機關(guān)14 內(nèi)部溝通與外部溝通內(nèi)部溝通與外部溝通 公共政策內(nèi)部溝通是決策系統(tǒng)內(nèi)部的與政策相關(guān)的信息傳遞和交流，是組織內(nèi)部通過各種現(xiàn)代信息載體和通訊工具以制度化的溝通渠道實現(xiàn)信息的傳遞與交流。 公共政策外部溝通是決策系統(tǒng)內(nèi)與外部環(huán)境之間的直接或間接進行的信息傳遞與交流。外部環(huán)境主要指決策系統(tǒng)以外的個人及各類社會組織。 公眾與政府之間政策溝通的途徑及其障礙公眾與政府之間政策溝通的途徑及其障礙 （1）政府與公眾之間政策溝通的途徑政策發(fā)布和信息公開政策反饋和信息反饋雙向互動的政策溝通和政府回

9、應(yīng)機制 （2）政府與公眾之間政策溝通的障礙溝通的技術(shù)障礙溝通的心理障礙溝通渠道的阻塞16公共政策執(zhí)行的一般理論公共政策執(zhí)行的一般理論 公共政策執(zhí)行是將已取得合法化的政策方案付諸實施，將政策內(nèi)容轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實，以解決實際問題、實現(xiàn)政策目標(biāo)的過程。 關(guān)于公共政策執(zhí)行，西方國家公共政策學(xué)者圍繞兩條研究途徑展開：一是“自上而下”途徑，或稱為“政策制定者透視”途徑；二是“自下而上”途徑。 17 公共政策執(zhí)行的手段公共政策執(zhí)行的手段 行政手段：它是指依靠行政組織的權(quán)威性，采用行政命令、指示、規(guī)定和規(guī)章制度等方式，按照行政系統(tǒng)、行政層次和行政規(guī)劃來實施政策的方法。法律手段：它是指通過各種法律、法令、法規(guī)、司法工

10、作特別是通過行政立法和司法方式來調(diào)整制定活動中的各種關(guān)系的方法。 經(jīng)濟手段：它是指根據(jù)客觀經(jīng)濟規(guī)律和物質(zhì)利益原則，利用各種經(jīng)濟杠桿，調(diào)節(jié)政策執(zhí)行過程中的各種不同經(jīng)濟利益之間的關(guān)系，以促進政策順利實施的方法。思想手段：它是指一種以人為中心的人本主義管理方法，通過運用非強制性手段，誘導(dǎo)政策執(zhí)行者和政策對象自覺自愿地去貫徹執(zhí)行政策，而不從事與政策相違背的活動。 18 公共政策執(zhí)行失控及其矯正公共政策執(zhí)行失控及其矯正 （1）公共政策執(zhí)行失控。主要表現(xiàn)為： 一是政策敷衍；二是政策附加或阻截； 三是政策抵制；四是政策扭曲。 （2）公共政策執(zhí)行失控的矯正措施加強公共政策執(zhí)行體系的組織建設(shè)提高公共政策執(zhí)行者的

11、素質(zhì)強化對公共政策執(zhí)行體系的監(jiān)控促進公共政策執(zhí)行的法治化和民主化建設(shè)19 公共政策評估是依據(jù)一定的標(biāo)準和程序，對政策過程的運行方式、效果、效益、效率和公眾回應(yīng)等進行績效評估和價值判斷的活動。 公共政策評估的類型公共政策評估的類型（1）聚焦于政策或項目的結(jié)果（結(jié)果評估或影響評估）；（2）評估政策項目形成與實施的過程（過程評估）；（3）對政策預(yù)期效果的評估（事前評估）；（4）對政策執(zhí)行結(jié)果的評估（事后評估）；（5）在決策的各個階段對公共政策進行評估。公共政策評估的功能公共政策評估的功能1、向政府及社會提供政策績效的資訊；2、重新檢視政策目標(biāo)及政策方案，以謀求政策改進之道；3、作為形成政策問題或政策建議的基礎(chǔ)。 公共政策評估中價值理性與工具理性的選擇公共政策評估中價值理性與工具理性的選擇 在政策評估中，需要協(xié)調(diào)工具理性與價值理性取向的關(guān)系： （1）關(guān)注政策效率與效果，以工具理性為主的政策評估； （2）關(guān)注政策價值效應(yīng)，以價值理性為