PPP模式風險分析及防范對策

1、PPP模式風險分析及防范對策隨著經(jīng)濟增速放緩，中國財政收入也在減速，收支矛盾凸顯。2014年全國財政收入同比增長8。6%，創(chuàng)23年來新低。2014年以來，在加強地方債管理嚴防風險的同時，中國加快了推廣應(yīng)用PPP模式為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的步伐。財政部已經(jīng)成立了PPP中心，并公布了關(guān)于如何訂立PPP項目合同的操作說明。PPP模式即PublicPrivatePartnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方

2、達到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。民間參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事務(wù)管理的模式統(tǒng)稱為公私（民）伙伴關(guān)系（PublicPrivate Partn ership簡稱PPP）。無論是在發(fā)達國家或發(fā)展中國家，PPP模式的應(yīng)用越來越廣泛。風險的辨識與合理分配是成功運用PPP模式的關(guān)鍵。梳理PPP模式有關(guān)風險分析，分享給網(wǎng)友。一、PPP模式下的典型模型PPP項目財政承受能力論證工作流程圖設(shè)施類型適用的模型新建設(shè)施建設(shè)運營轉(zhuǎn)移（BOT），建設(shè)運營擁有轉(zhuǎn)移（BOOT），建設(shè)轉(zhuǎn)移運營（BTO），建設(shè)擁有運營（B00）。建設(shè)-運營-移交（Build-Operate-Transfer，BOT），是指由社會資本或項目

3、公司承擔新建項目設(shè)計、融資、建造、運營、維護和用戶服務(wù)職責，合同期滿后項目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。建設(shè)-擁有-運營（Build-Own-Operate，BOO），由BOT方式演變而來，二者區(qū)別主要是BOO方式下社會資本或項目公司擁有項目所有權(quán)，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項目期滿移交。轉(zhuǎn)讓-運營-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會資本或項目公司，并由其負責運營、維護和用戶服務(wù)，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。

4、改建-運營-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在TOT模式的基礎(chǔ)上，增加改擴建內(nèi)容的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。二、PPP模式風險分析2015年04月14日財政部發(fā)布文件，要求對開展政府和社會資本合作（PPP）項目進行財政承受能力論證，審慎控制新建PPP項目規(guī)模，以防控財政風險。PPP模式本質(zhì)上是一種合作關(guān)系，即社會資本承擔設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，通過使用者付費和必要的政府付費獲得投資回報；政府部門負責監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的價格和質(zhì)量。政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引明確提出，開展PPP項目要進行財

5、政承受能力論證。如未通過論證，則不宜采用PPP模式。根據(jù)指引，財政承受能力論證一方面要評估財政支出能力如何，即根據(jù)PPP項目預(yù)算支出責任，評估PPP項目實施對當前及今后年度財政支出的影響；另一方面，要平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域的PPP項目，防止過于集中于某一行業(yè)和領(lǐng)域。指引要求，每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責任，占一般公共預(yù)算支出比例不應(yīng)超過10%。各地可根據(jù)實際情況制定具體比例。指引明確，鼓勵列入地方政府性債務(wù)風險預(yù)警名單的高風險地區(qū)，采取PPP模式化解地方融資平臺公司存量債務(wù)。同時，審慎控制新建PPP項目規(guī)模，防止因項目實施加劇財政收支矛盾。PPP 模式風險防范應(yīng)把握幾個原則：其一

6、是風險識別，沒有項目風險識別則沒有項目風險控制；其二是風險論證及評估，風險論證及評估是風險對策的決策依據(jù)；其三是風險承擔原則，合理的風險承擔原則是PPP模式的重要特征；其四是風險防范措施，風險防范措施是否科學到位關(guān)系項目的成?。黄湮迨秋L險與收益及回報掛鉤，在承擔風險的同時應(yīng)獲得相應(yīng)的回報；其六是風險防范監(jiān)督機制，必須從技術(shù)、組織、計劃實施、內(nèi)外參與、法律責任等方面建立健全風險防范監(jiān)督機制。風險的識別與合理分配是成功運用PPP模式的關(guān)鍵，在特許權(quán)協(xié)議及合同TRANBBS設(shè)計中應(yīng)當權(quán)責對應(yīng)，把風險分配給相對最有利承擔的合作方。PPP項目的主要風險有政策風險、匯率風險、TRANBBS技術(shù)風險、財務(wù)風

7、險、營運風險。政策風險即在項目實施過程中由于政府政策的變化而影響項目的盈利能力。為使政策風險最小化，就要求法律法規(guī)環(huán)境以及特許權(quán)合同的鑒定與執(zhí)行過程應(yīng)該是透明、公開、公正的，不應(yīng)該出現(xiàn)官僚主義現(xiàn)象，人為的干擾應(yīng)是最少的，否則，合作各方均會受到損失。PPP項目失敗原因主要歸結(jié)于法律法規(guī)與合同環(huán)境的不夠公開透明，政府政策的不連續(xù)性，變化過于頻繁，政策風險使私營合作方難以預(yù)料與防范。因此當政策缺乏一定穩(wěn)定性時，私人投資方必然要求更高的投資回報率作為承擔更高政策風險的一種補償。有鑒于此，有些地方政府出臺了有關(guān)法規(guī)，為基礎(chǔ)設(shè)施特許權(quán)經(jīng)營的規(guī)范操作提供了一定的法律法規(guī)保障。為PPP的進一步廣泛與成功應(yīng)用提

8、供了政策支持，也在一定程度上化解了私營合作方的政策風險。Page匯率風險是指在當?shù)孬@取的現(xiàn)金收入不能按預(yù)期的匯率兌換成外匯。其原因可能是因為貨幣貶值，也可能是因為政府將匯率人為地定在一個很不合理的官方水平上。這毫無疑問會減少收入的價值，降低項目的投資回報。私營合作方在融資，建設(shè)經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施時總是選擇融資成本最低的融資渠道，不考慮其是何種外匯或是本幣，因此為了能夠抵御外匯風險，私營合作方必然要求更高的投資回報率。政府可以通過承諾固定的外匯匯率或確保一定的外匯儲備以及保證堅挺貨幣（如美元）的可兌換性與易得性承擔部分匯率風險，這樣私營合作方的匯率風險將大為降低，在其它條件（盈利預(yù)期等）相同的情形下，

9、項目對民營部門的吸引力增強。技術(shù)風險直接與項目實際建設(shè)與運營相聯(lián)系，技術(shù)風險應(yīng)由私營合作方承擔。以BOT為例，私營合作方在基礎(chǔ)設(shè)施建成后需運營與維護一定時期，因此私營合作方最為關(guān)注運營成本的降低，運營成本的提高將減少私營合作方的投資回報，這將促使私營合作方高質(zhì)量完成基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，以減少日后的運營成本。財務(wù)風險大小與債務(wù)償付能力直接相關(guān)。財務(wù)風險是指基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營的現(xiàn)金收入不足以支付債務(wù)和利息，從而可能造成債權(quán)人求諸法律的手段逼迫項目公司破產(chǎn)，造成PPP模式應(yīng)用的失敗?，F(xiàn)代公司理財能通過設(shè)計合理的資本結(jié)構(gòu)等方法、手段最大限度地減少財務(wù)風險。私營合作方可能獨自承擔此類風險，如果債務(wù)由公共部門或融資

10、擔保機構(gòu)提供了擔保，則公共部門和融資擔保機構(gòu)也可分擔部分財務(wù)風險。營運風險主要來自于項目財務(wù)效益的不確定性。在PPP運用過程中應(yīng)該確保私營合作方能夠獲得合理的利潤回報，因此要求服務(wù)的使用者支付合理的費用。但在實際運營過程中，由于基礎(chǔ)設(shè)施項目的經(jīng)營狀況或服務(wù)提供過程中受各種因素的影響，項目盈利能力往往達不到私營合作方的預(yù)期水平而造成較大的營運風險。私營合作方可以通過基礎(chǔ)設(shè)施運營或服務(wù)提供過程中創(chuàng)新等手段提高效率增加營運收入或減少營運成本降低營運風險，所以理應(yīng)是營運風險的主要承擔者。私營合作方可以通過一些合理的方法將PPP運用過程中的營運風險控制在一定的范圍內(nèi)或轉(zhuǎn)嫁。政府能夠幫助私營合作方化解某些

11、營運風險。以公私合營融資建設(shè)、運營道路為例，因為正確估計TRANBBS交通流量以及機動車類型是非常主觀也是非常困難的，政府可以承諾最低的交通流量，從而降低私營合作方的營運風險，提高項目對私營部門的吸引力。另外，在項目的運營收人大大低于預(yù)期水平時，政府可以給予私營合作方一定的補貼，政府也應(yīng)委任獨立機構(gòu)對私營合作方實施監(jiān)督，以確保私營合作方的運營效果，避免私營合作方的道德風險。當然，在項目的運營過程中，由不可抗力因素（洪水、戰(zhàn)爭）引起的財務(wù)盈利能力降低的風險即不可抗力風險應(yīng)由私營合作方和政府部門共同承擔。不可抗力風險可由私營合作方或政府部門投保以規(guī)避。金融機構(gòu)抵御風險的能力較差，這可歸因于它對項目

12、的控制權(quán)最弱，因此金融機構(gòu)提供資金時事先收取風險附加率作為化解風險的一種手段，預(yù)測的風險最大，事先要求賠付的風險附加率也就最高（利率二純粹利率+通貨膨脹附加率+風險附加率）。為了降低金融機構(gòu)的風險預(yù)期，從而減少金融機構(gòu)要求賠付的風險附加率，私營合作方必須全力化解風險或是將風險轉(zhuǎn)移給其它團體。在PPP運用過程中政府為降低其風險，往往要求私營合作方權(quán)益融資占全部資本一定的比例，是否要求的權(quán)益融資所占比例越大，在基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)與運營及公共服務(wù)的提供過程中就越能成功運用PPP模式。下面將結(jié)合上述風險因素建立加權(quán)平均資本成本W(wǎng)ACC的模型闡述這個問題。PPP模式的成功運用在很大程度上依賴于正確的風險辨

13、識以及合理的分配，即把風險分配給最有利承擔的合作方。同時經(jīng)過模型分析發(fā)現(xiàn)：項目的最佳資本結(jié)構(gòu)并非一定在權(quán)益資本占總資本較大比例時獲得，它受各種因素的影響，項目破產(chǎn)風險對資本結(jié)構(gòu)的影響是至關(guān)重要的。當破產(chǎn)風險較小，最佳融資資本結(jié)構(gòu)可在權(quán)益資本占較小比例時獲得，反之在較大比例時得到。如果政府為防范PPP運用的風險而要求的權(quán)益資本占總資本比例過高，將減小項目的價值，不利于基礎(chǔ)設(shè)施項目吸引民間資本參與。同時正如預(yù)期的那樣項目的政策風險（含匯率風險）越低，項目的價值越高。項目政策風險的降低可以通過公開、透明的法律法規(guī)環(huán)境與合同環(huán)境以及政府對外匯的可兌換性進行承諾等方面實現(xiàn)。對于項目的財務(wù)風險，政府可以在

14、充分論證的基礎(chǔ)上，提供給項目公司最低收入保障，進而降低項目的財務(wù)風險，提高項目的價值，增強項目對民營部門的吸引力。風險分擔根據(jù)財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知（財金201476號）規(guī)定，PPP項目的風險分配按照“風險由最適宜的一方來承擔”。PPP項目風險分配應(yīng)該遵從的三條主要原則包括：對風險最有控制力的一方控制相應(yīng)的風險；承擔的風險程度與所得回報相匹配；承擔的風險要有上限。通過風險分擔實現(xiàn)兩個功能：風險分配的結(jié)果可以減少風險發(fā)生的概率、風險發(fā)生后造成的損失以及風險管理成本；各方有能力控制分配給自己的風險，并為項目的成功而有效地工作。一般說來，項目設(shè)計、建設(shè)、財務(wù)、運營維護

15、等商業(yè)風險原則上由社會資本承擔，政策、法律和最低需求風險等由政府承擔。政府須承擔監(jiān)管（政治）、保護公共利益（社會）的風險，在政府負責向用戶直接收費的情況下，還需承擔購買服務(wù)/或取或付（財務(wù)）的風險。投資人須承擔建設(shè)、運營、技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的風險以及股本投入和融資風險。融資機構(gòu)：須承擔貸款回收的風險。風險應(yīng)對PPP 項目風險的應(yīng)對策略主要包括：風險回避、風險自留、風險控制、風險轉(zhuǎn)移。其主要含義為：風險回避是指在完成項目風險分析與評價后，如果發(fā)現(xiàn)項目風險發(fā)生的概率很高，而且可能的損失也很大，又沒有其他有效的對策來降低風險時，應(yīng)采取放棄項目、放棄原有計劃或改變目標等方法，使其不發(fā)生或不再發(fā)展，從

16、而避免可能發(fā)生的潛在損失；風險自留是指項目風險保留在風險管理主體內(nèi)部，通過采取內(nèi)部控制措施來化解風險或者對這些保留下來的項目風險不采取任何措施；風險控制指采取一種主動、積極的風險對策，可分為預(yù)防損失和減少損失兩個方面，風險控制方案都應(yīng)當是預(yù)防損失措施和減少損失措施的有機結(jié)合，風險控制計劃系統(tǒng)一般應(yīng)由預(yù)防計劃、災(zāi)難計劃和應(yīng)急計劃三部分組成；當有些風險無法回避，必須直接面對，而以自身的承受能力又無法有效的承擔時，通過某種方式將某些風險的后果連同應(yīng)對的權(quán)利和責任轉(zhuǎn)移給他人。PPP模式中政府職能及信用風險防范1、PPP模式中政府職能PPP 模式中政府是最重要法律主體。在PPP模式中政府和私人投資者形成

17、的是彼此平等的合作伙伴關(guān)系，政府為提供公共服務(wù)中的監(jiān)督者、指導(dǎo)者以及合作者角色。政府應(yīng)承擔的職能包括：項目選擇和開發(fā)主體確定、項目保證、項目監(jiān)督、直接投資和貸款、提供信用擔保和承擔項目風險等。PPP模式下政府發(fā)揮以上職能的作用主要為以下幾方面：（1）降低政治社會風險。政治風險至少可包括三類：其一是國家風險，如政治體制的崩潰，對項目實行國有化等；其二是國家政治、經(jīng)濟政策的穩(wěn)定性風險，如稅收制度的變更；其三是社會治安及公眾利益和公眾參與尤其是環(huán)境保護意識增強所產(chǎn)生的風險。（2）提供政策法律保障。政府制定一套完善、完備的相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)是此模式順利，有效運行的基礎(chǔ)和前提。PPP法律的基本框架主要包括

18、：關(guān)于PPP模式的適用范圍、設(shè)立程序、招投標和評標程序、特許權(quán)協(xié)議、風險分擔、權(quán)利與義務(wù)、監(jiān)督與管理以及爭議解決方式和適用法律等方面。PPP作為一種合同式的投資方式，涉及擔保、稅收、外匯、合同、特許權(quán)等諸多方面，政府需要制定一套完善、完備的相關(guān)法規(guī)與政策，并盡可能預(yù)見未來可能的變化而留有調(diào)整的余地，比如稅負方面的調(diào)整和修改、環(huán)保標準和要求的變化、法律的修改、勞資關(guān)系的調(diào)整、土地租讓政策的變化以及其他政府宏觀經(jīng)濟政策的變化等，由此保障PPP項目在合同期限內(nèi)的政策穩(wěn)定性，使PPP項目得以順利而有效運行。（3） 提供一定外在條件支持。政府應(yīng)在物質(zhì)方面應(yīng)保障項目所需的原材料供應(yīng)、提供可使用的勞動力等輔

19、助性設(shè)施保障；提供一定的稅收、外匯、土地使用等優(yōu)惠政策； 通過簡化審批手續(xù)和過程，提高政府效率，成立協(xié)調(diào)小組等來規(guī)范服務(wù)及提高行政效率；防止在一定區(qū)域的同類項目競爭、知識產(chǎn)權(quán)和其他秘密信息提供保護。（4） 依法進行合作與監(jiān)督。特殊目標公司依據(jù)特許合同約定負責籌資、建設(shè)及經(jīng)營，政府遵循合作與信任、平等互惠原則對具體項目的具體實施過程中遇到的問題和障礙提供必要的支持和參與問題的解決，只要特殊目標公司按照特許權(quán)合同和有關(guān)法律從事投資建設(shè)經(jīng)營活動，政府就應(yīng)充分給予建設(shè)經(jīng)營的自主權(quán)。但是，PPP模式不同于傳統(tǒng)的承包做法，也不同于完全的私有化，政府依法監(jiān)督使特殊目標公司依據(jù)合同約定和法律規(guī)定滿足公共產(chǎn)品或

20、服務(wù)需求仍然是必要的，政府監(jiān)管主要分為事前準入監(jiān)管、事中過程監(jiān)管和事后績效監(jiān)管三類并貫穿于整個過程。（5）政府提供必要金融支持。PPP模式一般投資大、回報周期長，政府需要提供必要的金融資金支持。政府通常與提供貸款的金融機構(gòu)達成一個直接協(xié)議，但是，這個協(xié)議不是對項目進行擔保，而是向借貸機構(gòu)承諾將按與特殊目標公司簽訂的合同支付有關(guān)費用，由此使特殊目標公司能比較順利地獲得金融機構(gòu)的貸款。（6）設(shè)計合理的收益與風險承擔機制。政府根據(jù)項目的財務(wù)特點確立合理的所謂交易結(jié)構(gòu)是民營資本的進入的必要條件（圖表9 PPP項目收費機制分類），風險分擔機制則是PPP項目的核心。一般通過對項目現(xiàn)金流進行預(yù)測和測算分析判

21、斷項目自身的收入能否覆蓋所有的支出并實現(xiàn)基本的回報要求，再按照“最優(yōu)風險分配原則”對項目風險在各相關(guān)主體間進行分配，由此使社會投資人獲得與風險水平相匹配的收益。（7）提供審慎的承諾。PPP模式周期比較長，在具體項目承諾上政府應(yīng)謹慎。政府的承諾要合理合法，并建立在對未來環(huán)境變化和風險因素客觀評估的基礎(chǔ)上，尤其是對回報率、收費標準、終止合同條件、匯率和利率變化等事項的承諾方面，預(yù)留調(diào)整空間并設(shè)計合理合法的調(diào)整機制，由此既可保證項目生產(chǎn)或運營的可持續(xù)性，使社會投資人的投資成本及運營成本得以補償并獲得合理回報，又避免政府失信違約或?qū)PP項目監(jiān)管的被動局面。2、信用風險防范根據(jù)不同的風險采取不同的風險

22、歸屬，并采取有針對性的應(yīng)對辦法，相關(guān)的研究成果及實踐經(jīng)驗已比較豐富，在此僅就最根本的信用風險防范進行探討。因為PPP模式的一個重要特征是“伙伴關(guān)系”，信用風險是所有風險中最首要的。信用風險不單指政府信用，也包括社會資本投資人的信用，指PPP模式中政府與社會資本雙方履約的意愿與能力及其信用保證結(jié)構(gòu)的效用。相比而言，政府信用風險占主要地位，主要源于某些地方政府官員為了提升政績，在短期利益的驅(qū)使下，通過過高的固定投資回報率，過高的收費標準，過長的特許經(jīng)營期以吸引民營資本，但最終又因公共機構(gòu)缺乏承受能力，產(chǎn)生信用風險。投資人信用指所選擇的投資人在誠信、實力、資質(zhì)、經(jīng)驗等方面存在問題，事后違約的風險也會漸漸膨脹起來。（1）政府本身應(yīng)防止失信政府應(yīng)首先增強自身的法治和契約意識，依法行政；要認真做好項目前期論證工作，除傳統(tǒng)的項目評估論證外，還要積極借鑒物有所值（Value for Money，VFM）評價理念和方法；選擇的項目力求有穩(wěn)定的收益作保證，并與當?shù)刎斄徒?jīng)濟發(fā)展承擔能力相匹配要充分考慮未來長期的變化因素作出相關(guān)審慎的承諾，避免失信違約。（2）社會資本應(yīng)做好對政府的調(diào)研首先要重視良好投資環(huán)境考察，當?shù)厝宋乃刭|(zhì)、法律環(huán)境、政府效率、政