第五章 公共預(yù)算管理

1、第五章 公共預(yù)算管理 耿旭 深圳大學(xué)管理學(xué)院 2016-11 財(cái)政管理或許是政府內(nèi)部管理中最為重要的部分。政府的任何活動(dòng)都需要資金以推動(dòng)其運(yùn)轉(zhuǎn)；實(shí)際上，政府機(jī)構(gòu)以其征稅能力和稅收使用能力而區(qū)別于社會(huì)的其他部門。 資金的使用決定了政府活動(dòng)的性質(zhì)和范圍，也決定了在爭取財(cái)政支持的政治競爭中的成功與失敗。政府的預(yù)算過程實(shí)質(zhì)上是公共部門之間激烈競爭和較量的過程。 引引 言言 第一，公共預(yù)算的含義、功能和要素； 第二，地方政府預(yù)算的參與者及其職能； 第三，地方政府預(yù)算管理過程（其中兩上兩下的預(yù)算過程是重中之重）。重點(diǎn)內(nèi)容重點(diǎn)內(nèi)容n2013年10月1日中午12時(shí)，美國國會(huì)兩院沒有就新預(yù)算案達(dá)成一致。白宮已經(jīng)

2、下令聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)關(guān)閉。除國家安全等基本職能外，很多政府部門將受影響，約1/3的聯(lián)邦政府雇員停工。直到10月18日，奧巴馬簽署臨時(shí)撥款議案，公務(wù)員才恢復(fù)上班。美國政府停擺n自美國國會(huì)預(yù)算程序于1976年正式執(zhí)行以來，美國政府一共停擺過18次。n2013年停擺中，聯(lián)邦政府有文職雇員超過200萬，現(xiàn)役軍人約140萬，其中80萬雇員休假。n實(shí)質(zhì)：實(shí)質(zhì)：美國政府關(guān)門（US government shutdown），實(shí)際上就是美國政府沒錢了。預(yù)算撥款的權(quán)力掌握在美國國會(huì)手中，國會(huì)不通過預(yù)算案，就意味著政府不能花錢，很多需要花錢的工程無法繼續(xù)，員工的工資也將難以支付。但是，包括軍人，聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)構(gòu)的特工，聯(lián)邦

3、醫(yī)院的醫(yī)生與護(hù)士，空中交通管制員等在內(nèi)的“應(yīng)急人員”將會(huì)維持工作。美國政府為什么總是被威脅關(guān)門？n擇一屆政府，就象選擇一樣商品。每次大選，各總統(tǒng)候選人都提出不同的政綱，告訴選民自己領(lǐng)導(dǎo)的政府是一種什么“產(chǎn)品”，讓選民像消費(fèi)者一樣進(jìn)行選擇。政府作為產(chǎn)品的制造者，估價(jià)出制造成本，據(jù)此向國會(huì)要預(yù)算。美國議員代表民眾對(duì)產(chǎn)品評(píng)估，花錢過多選民可以選擇不買。n2013年停擺原因年停擺原因：民主黨和共和黨對(duì)奧巴馬醫(yī)保方案“患者保護(hù)和平價(jià)醫(yī)療法案”存在分歧。該方案旨在為沒有醫(yī)療保險(xiǎn)的美國人提供政府補(bǔ)貼的醫(yī)保產(chǎn)品。一、政府預(yù)算一、政府預(yù)算(government budget)(government budget

4、)n在最一般的解釋中，預(yù)算就是致力于將財(cái)政資源轉(zhuǎn)換成人類有目的的活動(dòng)。 瓦爾達(dá)沃夫斯基 (Wildavsky，1979) n按照某些目的來分配資金在資源有限情況下，通過某種決策方式誰將得到幫助而誰不會(huì)。n政府以某種方式來調(diào)和非常多樣化和頗具競爭性的政治要求之間的資金分配。 什么是政府預(yù)算？n政府預(yù)算政府預(yù)算，是一種通常由立法機(jī)關(guān)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)、行政首腦行政首腦批準(zhǔn)的法律文書，其主要包括一定類型的國家收入和開支。n收入和開支是所有預(yù)算的核心內(nèi)容收入和開支是所有預(yù)算的核心內(nèi)容。在許多政府情況，收入主要來自稅收稅收。政府開支則包括現(xiàn)行的產(chǎn)品及服務(wù)產(chǎn)品及服務(wù)等，經(jīng)濟(jì)學(xué)家稱之為“國家消費(fèi)國家消費(fèi)、政府支出

5、政府支出”。其中包括基礎(chǔ)設(shè)施投資、研究經(jīng)費(fèi)，還有轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)移支付比如失業(yè)補(bǔ)助或退休金等。政府預(yù)算的四個(gè)維度n理解公共預(yù)算的四個(gè)維度：政治維度、管理維度、經(jīng)濟(jì)維度、財(cái)務(wù)管理解公共預(yù)算的四個(gè)維度：政治維度、管理維度、經(jīng)濟(jì)維度、財(cái)務(wù)管理維度。理維度。公共資源的稀缺性，使得公共預(yù)算必須考慮不同利益相關(guān)者的需求，也反映了政府政策的優(yōu)先性，即公共預(yù)算的政治性；公共預(yù)算也是管理的工具，應(yīng)利用特定的管理方法與技術(shù)使公共服務(wù)和公共項(xiàng)目的提供更有效；公共預(yù)算還是經(jīng)濟(jì)平衡的工具，承擔(dān)著刺激經(jīng)濟(jì)增長、抑制通貨膨脹等宏觀經(jīng)濟(jì)職能；公共預(yù)算也是財(cái)務(wù)管理工具，以此來約束參與者的行為。政府預(yù)算的功能 （三）強(qiáng)化公共服務(wù)職能，

6、提升公共服務(wù)質(zhì)量1234 計(jì)劃。計(jì)劃。確定組織目標(biāo)，測(cè)算為了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)所需要的資源以及決定怎樣獲取、使用這些資源等一系列過程，回答“做什么”問題。5 管理。管理。確定組織目標(biāo)后，項(xiàng)目管理者確保有效地獲得和利用資源以實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的過程，是解決“怎么做”的問題。 控制?？刂?。為了確保有效實(shí)施特定的工作任務(wù)二進(jìn)行的對(duì)具體的人、財(cái)、物的控制，所以控制職能常常是建立在對(duì)預(yù)算支出的詳細(xì)分類上。 優(yōu)先排序。優(yōu)先排序。因?yàn)楣操Y源稀缺性，預(yù)算只能滿足部分公共需求，需要對(duì)預(yù)算申請(qǐng)進(jìn)行優(yōu)先排序，優(yōu)先性排序反映決策者政策偏好。 預(yù)算問責(zé)。預(yù)算問責(zé)。確保政府花錢的行為對(duì)納稅人負(fù)責(zé)。二、地方政府預(yù)算參與者與職能二、地

7、方政府預(yù)算參與者與職能三、省級(jí)政府預(yù)算周期三、省級(jí)政府預(yù)算周期（以2008年為例）四、政府預(yù)算過程管理四、政府預(yù)算過程管理 2014年年5月月21日日 2013年年 2014年年4月月28日日預(yù)算編制預(yù)算編制審查監(jiān)督審查監(jiān)督 預(yù)算執(zhí)行預(yù)算執(zhí)行政府決算政府決算預(yù)算編制的依據(jù)和方法原則：量入為出、收支平衡，不列赤字，略有結(jié)余依據(jù)：相關(guān)法律、法規(guī)；本級(jí)政府的指示和要求以及本級(jí)政府財(cái)政部門的部署；本部門、本單位的職責(zé)、任務(wù)和事業(yè)發(fā)展計(jì)劃；定員、定額標(biāo)準(zhǔn)等人員支出-定員定額公用支出-定員定額和漸進(jìn)預(yù)算項(xiàng)目支出-零基預(yù)算和漸進(jìn)預(yù)算預(yù)算編制“兩上兩下”過程課堂案例：年底突擊花錢2萬億？n2012年1-11月

8、中國財(cái)政支出10.49萬億元，同比（較上年同期）增長17.9%，而年初的預(yù)算安排為12.43萬億元，這意味著今年最后一個(gè)月有近2萬億元待支。 n年底因素，“三公”支出此時(shí)也會(huì)有所抬頭，部分地方官員將結(jié)余視為“浪費(fèi)”，大手花錢、公務(wù)吃喝等現(xiàn)象比較嚴(yán)重，這也在很大程度上助長了年底突擊花錢的惡習(xí)。 n思考：為什么會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象？課堂案例：年底突擊花錢2萬億？n原因：原因：增量預(yù)算模式并不能對(duì)某個(gè)項(xiàng)目實(shí)際需要資金進(jìn)行準(zhǔn)確估計(jì)。增量預(yù)算對(duì)項(xiàng)目支出有嚴(yán)格限制，不允許把某一個(gè)項(xiàng)目的剩余資金轉(zhuǎn)移到其他項(xiàng)目。（想想為什么？想想為什么？）在增量預(yù)算模式下，部門下一年預(yù)算的多少取決于上一年的實(shí)際開支，如果上一年預(yù)算

9、沒有花完，將被上級(jí)部門回收，并可能導(dǎo)致下一年預(yù)算的減少。n破解之道：破解之道：英國的做法（修正版零基預(yù)算）：每隔三年或者五年，對(duì)整個(gè)政府的政策和支出進(jìn)行一次全面的審查，然后確定未來三年或者五年的政策重點(diǎn)，進(jìn)而確定支出重點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，要求部門根據(jù)政府重新確定的政策重點(diǎn)，制定部門的戰(zhàn)略計(jì)劃，確定新的戰(zhàn)略目標(biāo)，然后選擇能夠?qū)崿F(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的活動(dòng)（即項(xiàng)目），再對(duì)這些項(xiàng)目進(jìn)行績效測(cè)量，同時(shí)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)作分析測(cè)算活動(dòng)成本（馬俊&林慕華，2012）。政府預(yù)算執(zhí)行原則以及機(jī)構(gòu)設(shè)置、主要職能原則原則：依法組織收入、合理調(diào)度預(yù)算支出、確保財(cái)政收支平 衡，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)機(jī)構(gòu)：省政府是省級(jí)預(yù)算執(zhí)行的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)

10、構(gòu)，負(fù)責(zé)組織省級(jí)預(yù)算的執(zhí)行；財(cái)政部門、稅收部門、海關(guān)、中國人民銀行以及各專業(yè)銀行 ；各具體用款單位職能職能：負(fù)責(zé)本部門預(yù)算執(zhí)行及管理監(jiān)督；執(zhí)行各種財(cái)政制度；監(jiān)督資金使用；專項(xiàng)資金的使用 ；執(zhí)行財(cái)經(jīng)法紀(jì)，建立相關(guān)制度；負(fù)責(zé)調(diào)整預(yù)算 ；負(fù)責(zé)資金撥付申請(qǐng)；分析資金使用情況等政府預(yù)算執(zhí)行收入支出執(zhí)行稅務(wù)部門征流轉(zhuǎn)稅， 財(cái)政部門征農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅等以及行政收費(fèi)，海關(guān)征關(guān)稅及增值稅等直接繳庫及集中匯繳預(yù)算收入退庫財(cái)政部門主管資金的分配和撥付，各支出部門負(fù)責(zé)資金的具體使用轉(zhuǎn)移支付、政府采購政府預(yù)算變更預(yù)算變更：預(yù)算變更：指經(jīng)人代會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，在執(zhí)行中因特殊原因需要增加支出或減少收入，變更原來批準(zhǔn)預(yù)算的過程。預(yù)

11、算變更的情形預(yù)算變更的情形：1.預(yù)計(jì)引起收支不平衡的 ;2.預(yù)計(jì)預(yù)算總收入超收或減收的; 3.預(yù)算總支出需要增加或減少的 ;4.上年結(jié)余未列入預(yù)算而動(dòng)用的; 5.農(nóng)業(yè)、科技、教育、社會(huì)保障支出預(yù)算需要調(diào)減的;6.人代會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算決議中規(guī)定確保的支出項(xiàng)目需要調(diào)減支出的;7.不同部門之間資金需要調(diào)劑的。預(yù)算追加：預(yù)算追加：指縣級(jí)以上地方政府財(cái)政部門在預(yù)算執(zhí)行中，對(duì)原批復(fù)部門、單位預(yù)算在收支平衡的基礎(chǔ)上做出的增加預(yù)算支出的行為。011.增收節(jié)支，平衡預(yù)算2.年終收支清理3.確定審查重點(diǎn)，提高決算質(zhì)量4.確定處理原則與方法5.決算編審的組織領(lǐng)導(dǎo)6.決算報(bào)告的期限和份數(shù)國家財(cái)政部要擬定和下達(dá)政府決算的編

12、制方法031.預(yù)算管理體制的結(jié)算2.對(duì)不列入財(cái)政收支包干基數(shù)的事項(xiàng)進(jìn)行年終結(jié)算3.預(yù)算劃轉(zhuǎn)結(jié)算4.兩級(jí)財(cái)政資金轉(zhuǎn)移部門的結(jié)算做好財(cái)政總結(jié)算的年終結(jié)算021.核對(duì)相關(guān)數(shù)字2.清理應(yīng)收應(yīng)支3.結(jié)算撥借款4.清理款組織年終收支清理工作 041.正表2.基本數(shù)字表3.附表財(cái)政部門要修正和頒發(fā)決算表格編制政府決算的準(zhǔn)備工作政府決算的編制方法基層單位的決算報(bào)告1.預(yù)算數(shù)字2.會(huì)計(jì)數(shù)字3.基本數(shù)字基層部門的決算說明書1.各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的成果和費(fèi)用開支水平、定員定額的分析比較情況2.預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理等方面的措施、經(jīng)驗(yàn)、問題、改進(jìn)意見等財(cái)政部門的決算說明書1.預(yù)算收入2.預(yù)算支出3.預(yù)算結(jié)余4.預(yù)算變動(dòng)情況5.

13、總結(jié)制度執(zhí)行情況，存在問題等6.其他變動(dòng)因素7.編制決算的經(jīng)驗(yàn) 及問題政府決算的審查和批準(zhǔn)審查方式就地審查書面審查匯報(bào)審查具體形式自審聯(lián)審互查上級(jí)部門審查審查類別政策性審查技術(shù)性審查立法機(jī)關(guān)的預(yù)算權(quán)力在預(yù)算批準(zhǔn)前，是否有權(quán)力制定中長期財(cái)政預(yù)算或管理戰(zhàn)略規(guī)劃，是否有修正權(quán)，是否有足夠的專業(yè)人士和技術(shù)來完成審查工作0102在預(yù)算執(zhí)行過程中，立法機(jī)關(guān)是否具有批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整的權(quán)力03預(yù)算執(zhí)行后，立法機(jī)關(guān)是否具有獨(dú)立的預(yù)算審計(jì)權(quán)人大審查與監(jiān)督政府預(yù)算的基本框架1.以部門預(yù)算為基礎(chǔ)2.加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督立法3.加強(qiáng)組織能力建設(shè)4.確立審查基本程序5.重視初審監(jiān)督重點(diǎn)1.提高知情權(quán)與參與度2.要求政府遵守預(yù)算的全面性原則3.預(yù)算的調(diào)整與追加要報(bào)人大審批4.加強(qiáng)人大有政府部門的預(yù)算信息溝通5.對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行審查6.開展培訓(xùn)，提高審查人員的專業(yè)技能實(shí)踐創(chuàng)新預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)存在的問題本章小結(jié)n1.公共財(cái)政預(yù)算決策是公共管理中最重要的決策活動(dòng)之一，公共財(cái)政預(yù)算從來都不是一個(gè)單純的技術(shù)問題，而是一個(gè)政治問題。提高財(cái)政與預(yù)算管理水平是提高公共治理水平的重要內(nèi)容n2.我國目前的預(yù)算管理還處在起步階段，20世紀(jì)90年代開始的一系列預(yù)算改革，包括綜合預(yù)算改革、政府采購制度改革、國庫集中支付制度改革，特別是部門預(yù)算改革，以及由此拓展的人民代表大會(huì)在預(yù)算審查監(jiān)督方面的一系列努力，構(gòu)建