PPP熱潮下的尷尬參考模板

1、PPP熱潮下的尷尬：簽約三大難、BT模式偽裝PPP方便利益輸送2015/5/11 13:05:52現(xiàn)實(shí)很復(fù)雜，PPP熱潮與較低的簽約率并存。一些財(cái)力雄厚、且從銀行貸款容易的地級(jí)市或區(qū)縣政府，在這輪PPP的熱潮中仍不為所動(dòng)，繼續(xù)堅(jiān)持以財(cái)政投入為主的投資模式。另一些資金饑渴的地方政府，則借著PPP的名義，將BT模式項(xiàng)目包裝成PPP，主要為了方便項(xiàng)目融資、獲取補(bǔ)貼。BT是否應(yīng)該繼續(xù)存在？有人認(rèn)為BT是地方政府的一種現(xiàn)實(shí)需求，有其積極意義；但也有人指出BT在中國境內(nèi)已經(jīng)走偏，很大程度上伴隨著利益輸送，容易導(dǎo)致“豆腐渣”工程。4月24日，發(fā)改委投資司副司長羅國三直言，全國各地公布的PPP項(xiàng)目，大概只有1

2、0%-20%左右簽訂了合同。據(jù)記者采訪了解，PPP項(xiàng)目落地率較低，主要存在以下三方面原因：推出的PPP項(xiàng)目沒有經(jīng)營性收入，在捆綁其他項(xiàng)目資源時(shí)，如土地，碰到現(xiàn)實(shí)法律困境；政府和融資方，就資金成本沒談攏；基層政府上馬PPP項(xiàng)目，容易突破10%的財(cái)政紅線。有地方政府人士對(duì)記者表示，就像化解地方債，盤活存量資產(chǎn)過程中，不好的項(xiàng)目折價(jià)給社會(huì)資本，社會(huì)資本都未必感興趣；但如果是收益穩(wěn)定的好項(xiàng)目，政府為何要舍棄這部分公共資源，割讓給社會(huì)資本呢？這是一個(gè)矛盾。收益方面。很多PPP項(xiàng)目屬于公益性項(xiàng)目，項(xiàng)目本身無法產(chǎn)生經(jīng)營性收益，需要打包其他項(xiàng)目，現(xiàn)實(shí)中多為土地資源，但土地需要走招拍掛程序，這塊土地是否會(huì)落入到

3、項(xiàng)目承包方，就打了一個(gè)問號(hào)。這樣的打包條件，因?yàn)榇嬖陲L(fēng)險(xiǎn)，往往也難以在央企國企的投資委員會(huì)上獲得通過。融資方面。地方政府希望是物美價(jià)廉，資金成本最好能維持在5.9%的基準(zhǔn)利率，國開行、農(nóng)發(fā)行此類政策性銀行或許能提供這類貸款；但商業(yè)銀行、信托、基金等資金介入的話，資金成本往往會(huì)在8%左右，這種資金價(jià)格的差異，也使得項(xiàng)目難以談攏。在地方債壓力仍大的背景下，為了避免地方政府借PPP名義，盲目上項(xiàng)目，財(cái)政部要求各地進(jìn)行PPP的財(cái)政可承受論證，每年度PPP項(xiàng)目從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，不得超過一般公共預(yù)算支出的10%。這個(gè)紅線受到業(yè)內(nèi)不少人士的歡迎，但在我國事權(quán)和支出責(zé)任并不太匹配的當(dāng)下，基層政府一般公共

4、預(yù)算收入不多，很多依靠上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付，但事權(quán)多，需要進(jìn)行的基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)的項(xiàng)目多，10%的紅線，可能會(huì)導(dǎo)致部分基層政府難以上馬PPP項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目簽約率低，這被外界解讀為PPP“叫好不叫座”。但有地方財(cái)政廳PPP中心相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)記者表示，PPP項(xiàng)目前期工作，如交易結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)都很復(fù)雜，去年開始出臺(tái)PPP的各項(xiàng)政策，如果僅經(jīng)過一年多的時(shí)間，就滿地開花，絕非好事。另外，隨著中央部門發(fā)布的PPP政策日益完善，如將政府財(cái)政補(bǔ)貼PPP項(xiàng)目的資金納入跨年度預(yù)算，通過制度安排幫助政府履行合同文本，這也為社會(huì)資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目掃除了一些障礙。PPP仍在如火如荼地進(jìn)行。有些PPP項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)安排

5、得好，甚至能以基準(zhǔn)利率下浮20%的成本參與項(xiàng)目建設(shè)，好的PPP項(xiàng)目似乎不用太擔(dān)心融資；有些BT模式適用的行業(yè)，如市政道路，通過合理的結(jié)構(gòu)安排，也能改造成PPP模式。BT模式合法化？西部省份一地級(jí)市水利部門相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)記者表示，他們今年打算做首個(gè)PPP項(xiàng)目，要在城市里建設(shè)一個(gè)人工湖，項(xiàng)目已經(jīng)論證一年時(shí)間，立項(xiàng)獲得通過。這個(gè)湖是一個(gè)純公益性項(xiàng)目，為的是提高人居環(huán)境，形成生態(tài)小氣候。由于政府缺錢，需要尋找社會(huì)資本合作，社會(huì)資本幫忙把湖建好后，人工湖周邊的土地可進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，人工湖建設(shè)方在土地招拍掛中，可獲得優(yōu)先權(quán)。2 / 7上述負(fù)責(zé)人進(jìn)一步表示，人工湖的建設(shè)只需個(gè)兩三年時(shí)間，由社會(huì)資本墊資先行建設(shè)，

6、未來由周邊土地商業(yè)開發(fā)獲得的收益來分期償還這部分投資費(fèi)用，并給社會(huì)資本以一定回報(bào)。項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)不大，愿意參與的社會(huì)資本很多。這其實(shí)就是一個(gè)BT（build-transfer）項(xiàng)目。由社會(huì)資本墊資，政府再以三五年時(shí)間還款，緩解財(cái)政支出壓力。發(fā)改委投資所投資體制政策研究室主任吳亞平對(duì)記者表示，國家層面2012年專門發(fā)文，禁止BT模式。BT模式主要是融資功能，政府沒錢，與社會(huì)資本進(jìn)行合作，將原本一兩年高強(qiáng)度的財(cái)政投入，變成三五年更長期的更平滑的投入，能緩解政府財(cái)政支出壓力。上述地級(jí)市的做法比較常見。一東部沿海省份財(cái)政廳相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)記者表示，在PPP的推行過程中，不少地市級(jí)政府仍然沒有轉(zhuǎn)變觀念，政府現(xiàn)在缺

7、錢，認(rèn)為PPP是一種融資手段，能吸引投資，很多都想把BT包裝成PPP模式，還能獲得上級(jí)政府一定補(bǔ)助。2014年9月份財(cái)政部下發(fā)的關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知指出，政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。財(cái)政部原副部長王保安在去年P(guān)PP培訓(xùn)班的開班講話上表示，PPP模式能夠?qū)⒄膽?zhàn)略規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)與社會(huì)資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新有機(jī)結(jié)

8、合在一起，有助于厘清政府與市場(chǎng)邊界，提升政府的法制意識(shí)、契約意識(shí)和市場(chǎng)意識(shí)，更好地履行公共職能，全面提升公共服務(wù)水平。PPP模式強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制的作用，強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本各盡所能，強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本的深度參與。經(jīng)過1年多PPP討論，很多業(yè)內(nèi)人士表示，PPP并不是個(gè)融資工具，而是一種管理模式，強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本長期的合作，并實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的共擔(dān)。財(cái)政部金融司五處（主管PPP）處長闞曉西曾在一次PPP論壇上表示，PPP的本質(zhì)是要以最低的成本，提供最優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。在PPP長期合作中，社會(huì)資本應(yīng)該提供的是資金、技術(shù)、管理等綜合服務(wù)，僅僅因?yàn)橛绣X就參與PPP項(xiàng)目是危險(xiǎn)的。BT項(xiàng)目改造成PPP的安慶樣本國家層面雖然三令

9、五申不得開展BT項(xiàng)目，但現(xiàn)實(shí)中卻存在很多此類項(xiàng)目。這也引起業(yè)內(nèi)人士的反思。君合律師事務(wù)所合伙人劉世堅(jiān)曾對(duì)記者表示，不應(yīng)該一棍子打死BT項(xiàng)目，BT項(xiàng)目的存在有一定的合理性。比如BT項(xiàng)目開展較多的市政道路領(lǐng)域，社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)就是將這條道路建設(shè)好，這條道路后續(xù)長達(dá)十幾二十年的維護(hù)運(yùn)營，由社會(huì)資本進(jìn)行并沒有優(yōu)勢(shì)，沒必要一定改裝成PPP項(xiàng)目。不過，也有地方政府人士直言，BT項(xiàng)目在中國境內(nèi)走歪了，現(xiàn)實(shí)運(yùn)行存在很多問題，多半存在利益輸送。BT項(xiàng)目中間變數(shù)較多，比如一個(gè)項(xiàng)目工程款預(yù)算是15個(gè)億，但承包方可能10個(gè)億就搞定；另外，項(xiàng)目建設(shè)過程中，也容易變更工程成本價(jià)，工程完工項(xiàng)目承包方可能會(huì)要價(jià)20個(gè)億元。再者

10、，BT項(xiàng)目完工后甩給政府，項(xiàng)目后續(xù)維護(hù)責(zé)任完全由政府承擔(dān)，碰上豆腐渣工程的話，政府會(huì)有更多額外負(fù)擔(dān)。吳亞平表示，BT項(xiàng)目多半適用于市政道路、工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等純公益性、且無經(jīng)營收益的項(xiàng)目。不過，即便是純公益的市政道路，也有可能改造成PPP。5月6日，安慶市外環(huán)北路工程PPP項(xiàng)目舉行簽約儀式，這為非經(jīng)營項(xiàng)目改造成PPP提供了參考。該項(xiàng)目設(shè)計(jì)（設(shè)計(jì)優(yōu)化）、投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)等全部交給社會(huì)資本；項(xiàng)目合作期限為十三年，其中建設(shè)期兩年，運(yùn)營期十一年。采用政府購買服務(wù)的方式，具體包括兩部分，一是可用服務(wù)費(fèi)來購買這條符合驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的市政道路，二是支付運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi)來購買市政道路運(yùn)營維護(hù)服務(wù)。這個(gè)項(xiàng)

11、目的咨詢方負(fù)責(zé)人濟(jì)邦投資咨詢有限公司董事副總經(jīng)理李競一對(duì)記者表示，將傳統(tǒng)使用BT模式的市政道路項(xiàng)目改造成PPP模式，運(yùn)行建設(shè)期加起來有13年時(shí)間，項(xiàng)目被納入全周期管理，社會(huì)資本會(huì)有激勵(lì)將道路建好，否則后續(xù)運(yùn)營費(fèi)用會(huì)很高；另外PPP合同上也有指標(biāo)，若工程質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，社會(huì)資本獲得的財(cái)政補(bǔ)貼也會(huì)打折扣。李競一表示，這個(gè)項(xiàng)目簽約成功并不容易，去年曾流標(biāo)過一次，今年組織第二次投標(biāo)才獲得通過。第一次標(biāo)書表明的是建設(shè)期兩年，運(yùn)營期十三年，后將運(yùn)營期縮短兩年變成十一年，因?yàn)槭姓缆冯S著使用年限的增加，后期運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用會(huì)逐漸增加，社會(huì)資本對(duì)運(yùn)營年限很敏感。雖縮短運(yùn)營年限，但在對(duì)服務(wù)其他標(biāo)準(zhǔn)上還有所增強(qiáng)。李競一進(jìn)

12、一步表示，由于第二次投標(biāo)競爭比較充分，社會(huì)資本回報(bào)率并不算高。項(xiàng)目運(yùn)行的十三年時(shí)間里，每年財(cái)政支出會(huì)在前期測(cè)算的區(qū)間范圍內(nèi)，這個(gè)支出區(qū)間范圍已獲得安慶市人大常委會(huì)決議通過，并納入到跨年度財(cái)政預(yù)算中。資金成本談不攏融資對(duì)于PPP項(xiàng)目的成敗至關(guān)重要。東部沿海省份一地級(jí)市最近有一個(gè)軌道交通的PPP項(xiàng)目在談，關(guān)注這個(gè)項(xiàng)目的社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)很多，但當(dāng)?shù)匕l(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人仍然犯愁。該市發(fā)改委人士對(duì)記者表示，示范項(xiàng)目吸引了很多來接洽的機(jī)構(gòu)團(tuán)體，很多項(xiàng)目都沒法落到實(shí)處，很多社會(huì)資本都明確提出要不低于某個(gè)數(shù)額的回報(bào)率，很多機(jī)構(gòu)提出政府五年內(nèi)要進(jìn)行回購。上述人士進(jìn)一步表示，軌道交通項(xiàng)目目前正跟一個(gè)專門做軌道交通的

13、產(chǎn)業(yè)基金洽談，銀行貸款已經(jīng)找好，基金和貸款各占一半。但基金明確表示幾年后政府需要回購，就是“明股實(shí)貸”。目前談的資金成本大概是7%-8%，但領(lǐng)導(dǎo)嫌這個(gè)資金成本高，希望是基準(zhǔn)利率5.9%。另外，明股實(shí)貸就不是真正意義上的PPP，沒有實(shí)現(xiàn)長期的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，基金一抽身，整個(gè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)就完全由政府承擔(dān)；而且萬一出現(xiàn)項(xiàng)目集中回購，也容易變成政府的隱性債務(wù)。明股實(shí)貸的問題其實(shí)很普遍。一家基金公司華西分公司總經(jīng)理對(duì)記者表示，基金或者信托的社會(huì)資金來源差不多，匯集到的資金對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性都有要求，很多資金的期限就是三五年，沒法實(shí)現(xiàn)長期股權(quán)投資。記者查閱幾家信托公司投向基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的集合理財(cái)產(chǎn)品，期限一年多到三年不

14、等，但資金回報(bào)率基本保持在9%-10%左右。當(dāng)前銀行五年以上貸款基準(zhǔn)利率為5.9%，9%-10%的回報(bào)區(qū)間，已經(jīng)在基準(zhǔn)利率標(biāo)準(zhǔn)上上浮了30%以上。一家信托公司資管部門負(fù)責(zé)人對(duì)記者表示，信托資金參與PPP項(xiàng)目要么是前期股權(quán)投資，但多半也需要回購，這是資金偏好決定的；要么就是后期跟進(jìn)，進(jìn)行財(cái)務(wù)投資。政府希望降低成本，應(yīng)該通過資產(chǎn)證券化、債券融資等實(shí)現(xiàn)；信托資金介入有其優(yōu)勢(shì)，如能形成資本金，在項(xiàng)目前期風(fēng)險(xiǎn)較高時(shí)介入承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，等到收益穩(wěn)定時(shí)，再退出讓給風(fēng)險(xiǎn)偏好更低一點(diǎn)的資金。吳亞平表示，PPP項(xiàng)目融資方面，可以將基金搭配債務(wù)、銀行貸款，如基金出20%，銀行貸款20%，基金要求10%的回報(bào)，銀行要求7%

15、的回報(bào)，1：1配比，綜合成本就變成8.5%，比基金低一些，比銀行貸款高一些。有地方財(cái)政廳人士表示：先行簽約落地的項(xiàng)目，主要貸款來源為政策性銀行，如國開行和農(nóng)發(fā)行，商業(yè)銀行也很積極，一些商業(yè)銀行貸款期限也能長達(dá)30年。雖有地方政府嫌資金成本太高，但也有資本成本較低的PPP項(xiàng)目。上述東部省份財(cái)政廳相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，他們省內(nèi)有一個(gè)PPP項(xiàng)目就是在基準(zhǔn)利率下浮了20%的成本實(shí)現(xiàn)的?；貓?bào)是跟風(fēng)險(xiǎn)掛鉤的，社會(huì)資本如果承擔(dān)較高的風(fēng)險(xiǎn)，有些項(xiàng)目的回報(bào)可能高到20%。一家基礎(chǔ)設(shè)施投融資公司公告表示，公司綜合融資成本維持在基準(zhǔn)利率的水平。該公司融資部相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)記者表示，由于公司信用評(píng)價(jià)較高，在海外發(fā)債基本享有主權(quán)

16、信用評(píng)級(jí)，發(fā)債融資成本較低；另外，由于地方政府財(cái)政每年會(huì)有財(cái)政資金入賬，也能降低資金成本。土地桎梏同樣在財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知中，對(duì)PPP示范項(xiàng)目劃定了大致的范圍：適宜采用PPP模式的項(xiàng)目，具有價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活、市場(chǎng)化程度相對(duì)較高、投資規(guī)模相對(duì)較大、需求長期穩(wěn)定等特點(diǎn)。重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。上述領(lǐng)域中，注入供水、供暖、供氣、污水、軌道交通等，屬于有一定經(jīng)營收益和現(xiàn)金流，但各地公布的PPP示范項(xiàng)目中還

17、包括諸如市政道路、園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套等無收益項(xiàng)目。上述東部省份財(cái)政廳相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，市縣政府對(duì)市政道路的需求缺口很大，財(cái)政部也鼓勵(lì)通過打包其他項(xiàng)目將沒有收益的項(xiàng)目改造成PPP，但在打包土地資源時(shí)，會(huì)碰到法律紅線。曾有地方政府測(cè)算過一條市政道路，將沿線的廣告牌、加油站收入加總，僅占投資支出的10%，常見的辦法就是將沿線土地打包進(jìn)去，但土地打包進(jìn)去似乎又不是真正意義上的PPP。吳亞平表示，現(xiàn)實(shí)中會(huì)遇到這個(gè)問題，存在法律障礙。變通的辦法有兩個(gè)，一是在設(shè)計(jì)PPP模型時(shí)，沿線土地增值一部分的收入可被投資者分享；二是土地招拍掛走一個(gè)形式上的程序，但這個(gè)“走程序”可能會(huì)碰到攪局者，因?yàn)檎信膾焓莾r(jià)高者得，萬一有

18、高價(jià)買者，項(xiàng)目投資者可能就會(huì)錯(cuò)失這塊土地?，F(xiàn)實(shí)中這些變通的辦法，操作上有一定的困難，不能保證絕對(duì)成功。正因?yàn)榇嬖诘耐恋胤烧系K，加大了PPP項(xiàng)目落地的難度。財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任焦小平曾在一個(gè)論壇上回應(yīng)上述土地問題，他表示，PPP項(xiàng)目需要遵循現(xiàn)有法律體系，要依法開展，開展當(dāng)中碰到的一些體制問題，需要部門多方協(xié)商后，再逐漸理順理清。10%的財(cái)政紅線今年4月初，財(cái)政部印發(fā)了政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引，指引中明確指出，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。省級(jí)財(cái)政部門可根據(jù)本地實(shí)際情況，因地制宜確定具體比例，并報(bào)財(cái)政部備案，同時(shí)對(duì)外公布。指引的下發(fā)主要是為了保障政府切實(shí)履行合同義務(wù)，有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。按照去年全國一般公共預(yù)算支出15萬億的規(guī)模來看，年度PPP的財(cái)政支出規(guī)?？蛇_(dá)到1.5萬億，規(guī)模并不小。但現(xiàn)實(shí)中，基層政府自有財(cái)力偏弱，事權(quán)偏多，10%的紅線，讓基層政府可發(fā)揮的空間有限。一地方財(cái)政系統(tǒng)人士表示，一個(gè)縣城一般公共財(cái)政支出如果是5個(gè)億左右，10%的紅線意味著用于PPP的財(cái)政支出只有5000萬，可能連做一個(gè)PPP項(xiàng)目都不夠。上述財(cái)政可承受能力指引還表示，鼓勵(lì)列入地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警名單的高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，采取PPP模式化解地方融