《公共管理學(xué)》課件第五章 政府治理

1、第五章 政府治理第一節(jié) 政府治理模式一 政府治理模式的演變1.政府統(tǒng)治型模式2.政府管理型模式3.政府公共管理型模式 統(tǒng)治者 被統(tǒng)治者 管理者被管理者政府 社會二、西方國家政府治理模式 （The Future of Governing:Four Emerging Models) 彼得斯（Guy Peters)的政府治理模式 模式角度 市場化政府參與式政府彈性化政府解制型政府主要的診斷 壟斷層級節(jié)制永久性內(nèi)部管制結(jié)構(gòu)分權(quán)扁平組織虛擬組織沒有特別建議管理按勞取酬；其他私人部門管理技術(shù)全面質(zhì)量管理；團(tuán)隊(duì)管理臨時(shí)雇員更大的管理自由政策制定內(nèi)部市場協(xié)商；談判試驗(yàn)企業(yè)型政府公共利益低成本參與；協(xié)商低成本；

2、協(xié)調(diào)創(chuàng)造力；能動性市場式政府模式（market government model） 利用市場和私人部門的管理方法，認(rèn)為提高公共部門效率的最佳途徑就是用市場機(jī)制代替?zhèn)鹘y(tǒng)的官僚體制。主要內(nèi)容：引入競爭機(jī)制采用合同制在政府內(nèi)部建立“內(nèi)部市場”實(shí)行合同聘用制和績效工資制度強(qiáng)調(diào)公眾利益通過分權(quán)和授權(quán)重組政府部門，使公共部門更具靈活性參與式政府模式（participation government model）建立一種更民主的管理機(jī)制，允許民眾廣泛參與政府事務(wù)，使政府行為始終置于公眾的關(guān)注之中，完成從決策反饋到社會反饋全過程。主要內(nèi)容： 管理主體多元化自下而上的決策過程扁平化的組織結(jié)構(gòu)參與式管理 建立實(shí)現(xiàn)

3、公眾利益的參與機(jī)制彈性化政府模式（flexible government model）面對不斷變化的新環(huán)境，政府能夠靈活地采取各項(xiàng)措施，并制定相應(yīng)的政策，從而有效地適應(yīng)各種新形勢，建立充滿活力的政府。主要內(nèi)容有： 提高政府對不斷變化的社會和經(jīng)濟(jì)情況的應(yīng)變能力實(shí)行彈性化人事管理，引入臨時(shí)雇傭制 下放權(quán)力，使權(quán)力具有靈活性和多樣性 政策上勇于創(chuàng)新,以實(shí)驗(yàn)的態(tài)度嘗試新的政策解制式政府模式（deregulating government model）改變科層官僚體制下的官員嚴(yán)格按章辦事的傳統(tǒng)，讓公務(wù)員盡可能發(fā)揮出潛力和創(chuàng)造力，完成令社會各階層滿意的創(chuàng)造性工作，增進(jìn)社會的整體利益。主要內(nèi)容有： 淡化行政

4、組織結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化有效行動的能力重視官員和共同文化價(jià)值在管理中的作用減少束縛，實(shí)現(xiàn)更多的公共利益奧斯本： “政府再造”的10項(xiàng)基本原則 起催化作用的政府：掌舵而非劃槳；社區(qū)擁有的政府:重妥善授權(quán)而非事必躬親；競爭型政府：將競爭機(jī)制引入提供服務(wù)中；具有使命感的政府：注重目標(biāo)使命而非繁文縟節(jié)；講究效果的政府：按效果而不是投入撥款；顧客導(dǎo)向的政府：滿足顧客而非官僚的需要；有企業(yè)家精神的政府：掙錢而不是花錢；有預(yù)見力的政府：重預(yù)防而非治療；分權(quán)的政府：重參與協(xié)作而非層級節(jié)制；以市場為導(dǎo)向的政府：重市場調(diào)節(jié)而非僅靠行政控制。 費(fèi)利耶(EwanFelie) 的新公共管理模式 效率驅(qū)動模式(TheEfficie

5、ncyDrive)關(guān)注財(cái)政控制、成本核算、錢有所值和效率問題，關(guān)心信息系統(tǒng)的完善；建立更強(qiáng)有力的一般管理中心，采用層級管理和“命令與控制”的工作方式；發(fā)展正式的績效評估方法；強(qiáng)調(diào)對顧客負(fù)責(zé)，以市場為基礎(chǔ)和顧客導(dǎo)向；解除勞動力市場的規(guī)制，采用績效工作制以及短期聘用合同；吸收部分雇員參與管理過程，采用更透明的管理形式；增加更具有企業(yè)管理色彩而較少官僚色彩的授權(quán)； 小型化與分權(quán)模式 (DownsizingandDecentralization) 準(zhǔn)市場的公共部門配置資源機(jī)制；從層級管理向合同管理的轉(zhuǎn)變；較松散的合同管理形式的出現(xiàn)；向扁平型組織結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變；從“命令與控制”的管理方式向諸如影響式管理、組

6、織網(wǎng)絡(luò)形式轉(zhuǎn)變；從標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)向靈活多樣的服務(wù)系統(tǒng)的轉(zhuǎn)變。追求卓越模式(InSearchofExcellence) 強(qiáng)調(diào)組織學(xué)習(xí)，將組織文化看作一種組織發(fā)展的粘合劑；強(qiáng)調(diào)由結(jié)果判斷績效，主張分權(quán)和非中心化；重視領(lǐng)導(dǎo)魅力的影響和示范作用；公共服務(wù)取向模式(PublicServiceOrientation) 主要關(guān)心提高服務(wù)質(zhì)量；在管理過程中反映使用者的愿望、要求和利益；強(qiáng)調(diào)對日常服務(wù)提供的全社會學(xué)習(xí)過程；強(qiáng)調(diào)公民參與和公共責(zé)任制等。當(dāng)代西方政府改革的主要內(nèi)容及措施1.政府職能的優(yōu)化。通過民營化、放松管制、壓縮式管理等方式把政府興辦的公共企業(yè)交給市場和社會。2.公共服務(wù)的市場化和社會化。政府業(yè)務(wù)合

7、同出租；公私合作伙伴關(guān)系；公共服務(wù)社會化。3.分權(quán)與權(quán)力下放。政府經(jīng)濟(jì)部門被改為獨(dú)立性質(zhì)的單位，實(shí)行經(jīng)理負(fù)責(zé)制。4.引入現(xiàn)代化管理技術(shù)。政府企業(yè)化管理：戰(zhàn)略管理、全面質(zhì)量管理、成本管理、標(biāo)桿管理。5.追求經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）和效益（Effectiveness）的 “三E”目標(biāo)。6.人力資源管理改革。放松管制，增強(qiáng)靈活性；公共管理者的非職業(yè)化；績效評估、業(yè)績獎勵及靈活的付酬制度。7.機(jī)構(gòu)的重組。將大量集權(quán)的官僚組織分解為更多的小型、獨(dú)立的機(jī)構(gòu)。公共服務(wù)社會化與市場化公共物品和公共服務(wù)供給中的消費(fèi)者、生產(chǎn)者、提供者的合作。核心是服務(wù)“提供”與服務(wù)“生產(chǎn)”的分離。 消

8、費(fèi)者直接獲得或接受服務(wù)，可以是個人、特定地區(qū)的所有人、政府機(jī)構(gòu)、私人組織、擁有共同特征的社會階層。生產(chǎn)者直接組織生產(chǎn)，或者直接向消費(fèi)者提供服務(wù)，可能是政府單位、私人企業(yè)、非營利機(jī)構(gòu)。提供者指派生產(chǎn)者給消費(fèi)者，或選擇服務(wù)的生產(chǎn)者，通常是政府 。政府提供公共服務(wù)的新模式：合同外包合同外包是指政府將一部分公共服務(wù)通過合同的方式讓政府以外的主體來承擔(dān)，政府在公共服務(wù)提供過程中只是負(fù)責(zé)監(jiān)督合同的履行，并支付報(bào)酬。美國，政府部門通過IT服務(wù)外包改善了IT系統(tǒng)的運(yùn)營環(huán)境，以最短的時(shí)間、最小的投資得到了高質(zhì)量的服務(wù)，有效地提高了政府的工作效率。丹麥，多數(shù)城市政府和一家私人企業(yè)福爾克公司簽訂合同以提供消防服務(wù)，

9、大多數(shù)人通過這一安排得到了保護(hù)。瑞典，大約有三分之二的居民從私人承包商那里獲得消防服務(wù)。中國，一些地方政府把各種會議的后勤服務(wù)外包給旅行社來提供。公私合伙網(wǎng)絡(luò)政府通過吸納社會力量和民間資源，來共同從事公共基礎(chǔ)建設(shè)，一起承擔(dān)公共事業(yè)責(zé)任。如廉價(jià)住房建設(shè)、公路橋梁建設(shè)、社會保障、醫(yī)療保險(xiǎn)。 公私合伙網(wǎng)絡(luò)主要方式：1）財(cái)政補(bǔ)助。對民間投資的公共項(xiàng)目，政府給予財(cái)政補(bǔ)貼。如現(xiàn)金給付、低息貸款、免稅和出口退稅。2）特許經(jīng)營權(quán)。政府將公共基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)銷權(quán)交給民間機(jī)構(gòu)經(jīng)營。3）公私合營企業(yè)。BOT 模式BOTBuild Operate Transfer 建設(shè) 經(jīng)營 移交 私人財(cái)團(tuán)或國外財(cái)團(tuán)自己融資來設(shè)計(jì)、建設(shè)

10、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。項(xiàng)目開發(fā)商根據(jù)事先約定，經(jīng)營一段時(shí)間以收回投資。經(jīng)營期滿，項(xiàng)目所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)將被轉(zhuǎn)讓給東道國政府。BOT 模式的其它形式：BOO：BuildOwn Operate 建設(shè)擁有 經(jīng)營BOOT：Build Own Operate Transfer 建設(shè) 擁有 經(jīng)營 轉(zhuǎn)讓第二節(jié) 政府失靈及治理一 政府失靈的表現(xiàn)和原因（一）公共政策失誤導(dǎo)致資源配置狀況變壞或資源浪費(fèi)。1.公共利益的模糊性。（阿羅不可能定律：個人的偏好或利益加總為集體偏好或利益非常困難 ） 2.公共決策體制及方式的局限性。（ 多數(shù)勝出，中間人投票定律）3.信息的不完全性。4.政策執(zhí)行上的障礙。（上有政策，下有對策） （二）公

11、共物品供給的低效率導(dǎo)致資源未能充分有效的利用1.公共物品評價(jià)的困難。 2.競爭機(jī)制的缺乏。3.激勵機(jī)制的缺乏。4.監(jiān)督機(jī)制的缺陷。 （三）內(nèi)部性和政府的擴(kuò)張 內(nèi)部性指公共機(jī)構(gòu)尤其是在政府部門及其官員追求自身的組織目標(biāo)或自身利益而非公共利益或社會福利的現(xiàn)象。 （四）政府尋租行為尋租是指用較低的賄賂成本獲取較高的收益或超額利潤。租金是超過社會成本的收入。一切用于行政權(quán)力大發(fā)橫財(cái)?shù)幕顒佣伎梢猿蔀閷ぷ饣顒印?二 政府失靈的治理對策（一）進(jìn)行立憲改革（二）引入市場競爭機(jī)制，提高政府效率。（三）轉(zhuǎn)變政府職能。 （四）建設(shè)第三部門，發(fā)展公民社會。 第三節(jié) 服務(wù)型政府一 服務(wù)型政府的內(nèi)涵民主政府；法治政府 ；

12、責(zé)任政府 ；有限政府 二 服務(wù)型政府實(shí)踐的國際比較（世界各國政府的公共服務(wù)模式三種類型）1.自由主義福利制度。在這種福利制度中，占支配地位的是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)調(diào)查和家庭收入調(diào)查的社會救助，輔助以少量的普救式轉(zhuǎn)移支付和作用有限的社會保險(xiǎn)計(jì)劃。福利對象主要是收入低、依靠國家救助的工人階級。主要依靠市場和家庭供給福利。非商品化效應(yīng)最低。美加澳等盎格魯薩克森傳統(tǒng)的國家。2.社會民主主義模式。基于普通公民權(quán)原則，強(qiáng)調(diào)全民性社會福利分配與高水平的福利供給。普救主義原則和非商品化的社會權(quán)利擴(kuò)展到了新中產(chǎn)階級，定額式的福利津貼給付原則成為福利制度的基本原則。人民福利，非商品化程度最高。北歐國家。 3.保守主義福利制度。福利以工作業(yè)績?yōu)橛?jì)算基礎(chǔ)，以參與勞動市場的社保繳費(fèi)記錄為前提條件。人們的社會權(quán)利取決于每個人的工作