經(jīng)營者集中審查的停表制度

1、經(jīng)營者集中審查的“停表”制度新年伊始，國家市場監(jiān)管總局就修訂草案公開征求意見，拉開了反壟斷法實(shí)施十二年來首次修訂的序幕。對于經(jīng)營者集中審查，草案第二十八條和二十九條延續(xù)了現(xiàn)行法律的時(shí)限要求，即：自正式立案起的初步審查（或稱第一階段）不超過30日進(jìn)一步審查（或稱第二階段）不超過90日延長審查（或稱第三階段）不超過60日算下來，不超過180日就應(yīng)當(dāng)作出審查決定。實(shí)踐中，對于引起嚴(yán)重競爭顧慮的經(jīng)營者集中案件，180日卻并不夠用。執(zhí)法機(jī)關(guān)在法定時(shí)限內(nèi)無法作出批準(zhǔn)決定時(shí)，申報(bào)方一般會選擇主動或者被動撤回案件重新申報(bào)，為審查獲得更多時(shí)間。以2018年-2019年的附條件批準(zhǔn)案件為例，九起案件全部經(jīng)過了申報(bào)

2、方撤回重報(bào)的過程，其中兩起申報(bào)方還撤回了兩次，大多數(shù)案件的審查時(shí)間超過了一年。于是，便引發(fā)了對解決方案的討論。草案第三十條提出，有三類情形不計(jì)入審查時(shí)限：申報(bào)人申請或同意暫停審查經(jīng)營者按執(zhí)法機(jī)關(guān)的要求補(bǔ)交材料執(zhí)法機(jī)關(guān)與經(jīng)營者磋商可能附加的限制性條件不計(jì)入時(shí)限，就等于按了暫停鍵，無需再撤回重報(bào)，這種安排也被成為“stop-the-clock停表”制度。早在2004年，歐盟在經(jīng)營者集中審查規(guī)則中便設(shè)計(jì)了停表制度。歐盟經(jīng)營者集中審查規(guī)則第10、11、13和15條規(guī)定，當(dāng)申報(bào)方不能按執(zhí)法機(jī)關(guān)的要求（request）提供有關(guān)材料時(shí)，執(zhí)法機(jī)關(guān)可以作出強(qiáng)制性決定（decision），每日按日營業(yè)收入的5%處

3、以罰款，直至申報(bào)方滿足要求為止（待申報(bào)方充分配合之時(shí)，執(zhí)法機(jī)關(guān)可以調(diào)降實(shí)際處罰金額）。在申報(bào)方未能提供完整、準(zhǔn)確的材料期間，審查時(shí)限也將暫停計(jì)算，這便是歐盟的停表制度。除了停表，申報(bào)方還可以申請延期。在第二階段審查開始后15個(gè)工作日內(nèi)，申報(bào)方可以提出最多延長15個(gè)工作日的申請，且僅可提出一次。復(fù)雜的規(guī)則，還得透過實(shí)例掌握。2019年8月30日，波音和巴西航空公司（Embraer）向歐盟提出申報(bào)，波音擬收購巴航的商用客機(jī)業(yè)務(wù)，收購對價(jià)42億美元。10月4日，在第一階段審查的最后一天，歐盟決定開啟第二階段的深入調(diào)查。10月25日，在允許提出延期申請的最后一天，審查時(shí)限被延長10個(gè)工作日。11月5日

4、，歐盟決定停表，同時(shí)作出申報(bào)方必須提供有關(guān)材料的決定（decision）。有報(bào)導(dǎo)稱，歐盟要求波音提供涵蓋20年、超過150萬頁的材料。2020年1月6日，在波音滿足了歐盟要求后，審查恢復(fù)，最新的審查時(shí)限將于4月30日結(jié)束。與執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)更為豐富的歐盟相比，我國反壟斷法的實(shí)施還在不斷探索和發(fā)展中。本次修訂草案提出的停表制度可以從以下方面進(jìn)行完善：第一，只要申報(bào)人申請便可停表，可能使得制度被濫用，或過度延長審查時(shí)限?？梢苑抡諝W盟的做法，限制申請次數(shù)，或申請僅可延長審查時(shí)限，而不能暫停審查期間。第二，經(jīng)營者補(bǔ)交材料便可停表，也可能使得時(shí)限要求失去控制，例如經(jīng)營者故意拖延提交。這方面，歐盟僅在經(jīng)營者不能按期提交時(shí)，才會作出停表的進(jìn)一步處理。對于急于完成交易的申報(bào)方而言，停表相當(dāng)于是一種懲罰措施。第三，與反壟斷調(diào)查案件不同，經(jīng)營者集中審查應(yīng)該嚴(yán)格約束審查時(shí)限。行為調(diào)查可能導(dǎo)致當(dāng)事人承受高額處罰、改變行為模式，系公權(quán)力對私人利益的嚴(yán)厲制裁，便需要在調(diào)查期限上做柔性規(guī)定，或不予明文限定。但就經(jīng)營者集中審查而言，從保護(hù)市場主體穩(wěn)定的投資預(yù)期，對經(jīng)營做出合理計(jì)劃的角度出發(fā)，需要嚴(yán)格限定審查時(shí)限，使得經(jīng)營者能夠盡早、靈活地做出其他安排，不會錯(cuò)失市場機(jī)會。因此，在歐盟經(jīng)營者集中審查規(guī)則第11條的規(guī)定中，僅在可歸咎于當(dāng)事人的情形中，例如不配合材料提交，迫使執(zhí)法機(jī)關(guān)必須作出強(qiáng)制性決定，或必須到現(xiàn)