地方融資平臺

1、第一節(jié) 國債原理第二節(jié) 國債的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和政策功能第三節(jié) 我國債務(wù)負(fù)擔(dān)率及債務(wù)依存度的 分析 第四節(jié) 國債市場及其功能 第五節(jié) 政府直接隱性債務(wù)和或有債務(wù)第十二章 國債和國債市場1第一節(jié) 國債原理一、國債及其種類、結(jié)構(gòu)和負(fù)擔(dān) （一）國債的含義（二）國債的種類（三）國債的結(jié)構(gòu)（四）國債負(fù)擔(dān)和限度中國人民銀行2第一節(jié) 國債原理國債的種類1以國家舉債的形式為標(biāo)準(zhǔn)，分為國家借款和發(fā)行債券。2以籌措和發(fā)行的地域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，分為內(nèi)債和外債。3以債券的流動性為標(biāo)準(zhǔn)，分為可轉(zhuǎn)讓國債和不可轉(zhuǎn)讓國債。4以發(fā)行的憑證為標(biāo)準(zhǔn)，分為憑證式國債和記賬式國債。34華盛頓共識華盛頓共識（Washington Consensus），

2、1989年所出現(xiàn)的、一整套針對拉美國家和東歐轉(zhuǎn)軌國家的、新自由主義的政治經(jīng)濟(jì)理論。 51989年，陷于債務(wù)危機(jī)的拉美國家急需進(jìn)行國內(nèi)經(jīng)濟(jì)改革。美國國際經(jīng)濟(jì)研究所邀請IMF、WB、美洲開發(fā)銀行和美國財(cái)政部的研究人員，以及拉美國家代表在華盛頓召開了一個(gè)研討會，旨在為拉美國家經(jīng)濟(jì)改革提供方案和對策。 美國國際經(jīng)濟(jì)研究所的約翰威廉姆森（John Williamson）對拉美國家的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)改革提出了已與上述各機(jī)栄達(dá)成共識的10條政策措施，稱作華盛頓共識。 6加強(qiáng)財(cái)政紀(jì)律，壓縮財(cái)政赤字，降低通貨膨脹率，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)形勢；把政府開支的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)效益高的領(lǐng)域和有利于改善收入分配的領(lǐng)域（如文教衛(wèi)生和基礎(chǔ)設(shè)施）

3、；開展稅制改革，降低邊際稅率，擴(kuò)大稅基；實(shí)施利率市場化；采用一種具有競爭力的匯率制度；7實(shí)施貿(mào)易自由化，開放市場；放松對外資的限制；對國有企業(yè)實(shí)施私有化；放松政府的管制；保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)。8一. 財(cái)政政策1. 加強(qiáng)財(cái)政紀(jì)律； 2. 把政府支出的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)回報(bào)高和有利于改善收入分配的領(lǐng)域，如基本醫(yī)療保健、基礎(chǔ)教育和基礎(chǔ)設(shè)施； 3. 改革稅收，降低邊際稅率和擴(kuò)大稅基； 9二. 貨幣政策 1. 利率自由化； 2. 采用具有競爭性的匯率制度；三. 貿(mào)易和資金政策 1. 貿(mào)易自由化； 2.資本準(zhǔn)入、特別是外國直接投資進(jìn)入自由化； 10四. 宏觀產(chǎn)業(yè)政策1. 私有化； 2. 放松政府管制，消除市場準(zhǔn)入和退

4、出的障礙； 3. 保護(hù)產(chǎn)權(quán) 11思考如何看待改革開放30余年來的“中國奇跡”？是否具有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“中國模式”？12受此影響，從2010年1月下旬開始，全球主要金融市場再度出現(xiàn)動蕩，其中紐約股市道瓊斯30種工業(yè)股票平均價(jià)格指數(shù)近來一度跌破萬點(diǎn)大關(guān)。許多分析人士擔(dān)心，歐洲債務(wù)危機(jī)愈演愈烈，不僅將影響歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)，甚至?xí)κ澜缃?jīng)濟(jì)復(fù)蘇前景造成沖擊。 13經(jīng)濟(jì)存結(jié)構(gòu)性弊端雖然加入歐盟的希臘近十年來經(jīng)濟(jì)始終保持4%的增長，增幅高于歐盟國家2%的平均水平，去年受全球金融危機(jī)影響，希臘的兩大支柱行業(yè)海運(yùn)和旅游收入都下降了，人均GDP仍然超過2萬美元。 14實(shí)際上，歐洲債務(wù)危機(jī)爆發(fā)還有更深層次的原因。首先，一些

5、歐元區(qū)國家財(cái)政紀(jì)律執(zhí)行不嚴(yán)，特別是在金融危機(jī)蔓延時(shí)放松財(cái)政監(jiān)控，導(dǎo)致債務(wù)飛速增加。其次，從根本上講，希臘等歐元區(qū)國家經(jīng)濟(jì)存在結(jié)構(gòu)性弊端，競爭力下降、政府財(cái)政入不敷出、深陷債務(wù)泥淖是遲早的事情。15從市場角度看，投資者的非理性投機(jī)炒作也是助推歐洲債務(wù)危機(jī)不斷升級的重要原因。雖然從目前情況看，希臘政府最終破產(chǎn)的幾率微乎其微，但投資者仍借機(jī)炒作，不斷抬高希臘政府的融資成本。16怎樣看待希臘的危機(jī)和產(chǎn)生的原因？ 政府的債務(wù)問題是40年累積下來的。軍人政府倒臺之后，希臘有了快速的發(fā)展，特別是希臘加入歐盟之后經(jīng)濟(jì)增長迅速，政府希望人民過上好日子，就效仿歐洲其他國家給民眾好的醫(yī)療、就業(yè)保障，好的社會福利，錢

6、花了不少，稅卻收不上來，由此走上了舉債發(fā)展的道路。 17希臘是一個(gè)有著移民傳統(tǒng)的國家，如今旅居海外的希臘人超過一千萬人，與國內(nèi)的希臘人口數(shù)基本相當(dāng)。十多年前，人稱“好爺爺”的現(xiàn)任總理的父親、老帕潘德里歐執(zhí)政時(shí)期，為了減少移民，出臺了一系列促進(jìn)就業(yè)的政策，包括擴(kuò)招公務(wù)員，大幅提高政府工作人員的薪金和福利等等。迄今，希臘公務(wù)員和政府機(jī)構(gòu)聘用人員高達(dá)100萬之多，幾乎占到全國人口的十分之一，臃腫、龐大的政府機(jī)構(gòu)，成為政府財(cái)政的一個(gè)沉重負(fù)擔(dān)。 182010年5月初，希臘議會審議并通過了希臘政府為換取歐盟和國際貨幣基金組織1100億歐元的救助款推出的緊縮政策，內(nèi)容包括大幅削減公務(wù)員工資、增加稅收以及在未

7、來3年內(nèi)削減財(cái)政預(yù)算300億歐元，目標(biāo)是花3至4年時(shí)間將財(cái)政赤字控制在國內(nèi)生產(chǎn)總值的3%以內(nèi)。 19為救助陷入債務(wù)危機(jī)困境的希臘，歐元區(qū)國家和國際貨幣基金組織(IMF)將攜手提供為期三年總計(jì)1100億歐元的救助，其中歐元區(qū)出資800億歐元，IMF提供300歐元。 IMF的錢，主要來自于成員國按份額的出資。在目前IMF份額排序中，美國作為世界經(jīng)濟(jì)老大，份額為17.09%，日本為6.12%，德國為5.98，英國和法國均為4.94%，中國則為3.72%。如此換算下來，美國須為這次救助希臘出資約68億美元，歐元區(qū)總體救助金額則肯定高于800億歐元，遠(yuǎn)在萬里之外的中國，也須付出約15億美元。 20根據(jù)緊

8、縮政策，政府部門的行政開銷將削減三分之一，全國市級行政機(jī)構(gòu)將由1043個(gè)縮減至325個(gè)，公務(wù)員從5月10日起每人削減收入7%，月收入超過3000歐元者，原來每年發(fā)14個(gè)月的工資將削減為13個(gè)月。 21第四節(jié) 國債市場及其功能一、國債市場(the market of national debt) 二、國債市場的功能(the function of market of national debt) 三、我國國債市場的現(xiàn)狀和進(jìn)一步完善 (current situation and improvements in the future) 22第四節(jié) 國債市場及其功能一、國債市場二、國債市場的功能23第

9、四節(jié) 國債市場及其功能國債市場的功能（一）國債作為財(cái)政政策工具，國債市場具有順利實(shí)現(xiàn)國債發(fā)行和償還的功能（二）國債作為金融政策工具，國債市場具有調(diào)節(jié)社會資金的運(yùn)行和提高社會資金效率的功能 24第四節(jié) 國債市場及其功能三、我國國債市場的現(xiàn)狀和進(jìn)一步完善 （一）國債市場現(xiàn)狀 （二）當(dāng)前國債市場存在的問題和進(jìn)一步完善25第四節(jié) 國債市場及其功能國債市場現(xiàn)狀 證券交易所國債市場 銀行間債券市場 柜臺交易市場 26第四節(jié) 國債市場及其功能 當(dāng)前國債市場存在的問題 國債市場之間的不連通 國債市場的流動性不足 市場的基礎(chǔ)建設(shè)落后于市場規(guī)模和交易規(guī)模發(fā)展的需求 尚未形成合理的收益率曲線，存在利率風(fēng)險(xiǎn) 市場產(chǎn)品

10、過于簡單，缺乏衍生產(chǎn)品 27地方政府投融資平臺的發(fā)展及其風(fēng)險(xiǎn)評估： 巴曙松（國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所） 國務(wù)院2010年6月10日下發(fā)了國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知。通知明確，地方各級政府不得以財(cái)政性收入、行政事業(yè)等單位的國有資產(chǎn)，或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔(dān)保。 28所謂地方政府投融資平臺，實(shí)際上廣泛包括地方政府組建的不同類型的城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等不同類型的公司，這些公司通過劃撥土地等資產(chǎn)組建一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時(shí)再輔之以財(cái)政補(bǔ)貼等作為還款承諾，重點(diǎn)將融入的資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)

11、等項(xiàng)目之中。 29 地方政府組建投融資平臺進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)方方面的融資由來已久，但是投融資平臺發(fā)揮主導(dǎo)作用則是近一年來在應(yīng)對金融危機(jī)時(shí)期的事情。2009年初中國人民銀行與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”，更是被地方政府視為對地方政府投融資平臺的肯定和鼓勵(lì)。 30從2008年底以來，地方投融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模呈現(xiàn)飛速發(fā)展的趨勢，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，目前全國有3000家以上的各級政府投融資平臺，其中70以上為縣區(qū)級平臺公司

12、。2008年初，全國各級地方政府的投融資平臺的負(fù)債總計(jì)1萬多億元，到2009年中，則迅速上升到5萬億元以上，其中絕大部分來自于銀行貸款。31至2009年末，地方政府融資平臺貸款余額為7.38萬億元，同比增長70.4%，占一般貸款余額的20.4%。在2010年一季度的銀行新增貸款中，仍有40%流向地方政府融資平臺，規(guī)模在1.35萬億元左右。32如此快速的信貸增長，不僅加大了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，同時(shí)也對銀行業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)形成顯著的潛在壓力。33蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)從積極作用看，地方投融資平臺通過大規(guī)模融資并推動城市化建設(shè)，為中國應(yīng)對危機(jī)和擴(kuò)大內(nèi)需發(fā)揮了重要的作用。但是，無論是從微觀的風(fēng)險(xiǎn)管理角度還是從整個(gè)經(jīng)濟(jì)

13、運(yùn)行的角度看，地方投融資平臺的融資行為存在明顯的風(fēng)險(xiǎn)。 34從微觀風(fēng)險(xiǎn)管理角度看，地方投融資平臺的融資狀況很不透明，不僅商業(yè)銀行難以全面掌握，有的地方政府自身也并不清楚不同層次政府的投融資平臺的負(fù)債和擔(dān)保狀況；商業(yè)銀行在與地方政府的互動中相對處于弱勢，使得商業(yè)銀行一直通行的一些控制與地方政府投融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)管理手段難以真正落實(shí)，目前主要依靠的往往是并沒有真正法律效率的財(cái)政擔(dān)保等形式。35這些投融資平臺總體上負(fù)債率都相當(dāng)高，負(fù)債率普遍超過80或者更高，資本金普遍欠缺且償債能力低下。在實(shí)際操作中，往往是由平臺公司統(tǒng)借統(tǒng)還，責(zé)任主體十分模糊，因?yàn)橥J款使用人是建設(shè)單位，大多數(shù)平臺公司對項(xiàng)目建設(shè)和資

14、金使用都不實(shí)施管理，項(xiàng)目的最終受益也不屬于平臺公司，貸款資金實(shí)際上完全脫離借款人監(jiān)控，如果出現(xiàn)償還問題，商業(yè)銀行實(shí)際上難以進(jìn)行順利的追溯。36 從財(cái)政運(yùn)行的角度看，這種大規(guī)模的地方投融資平臺主導(dǎo)的信貸高速增長，實(shí)際上增大了財(cái)政的隱形負(fù)債，在地方財(cái)政出現(xiàn)償還困難時(shí)，實(shí)際上還是由中央財(cái)政承擔(dān)了事實(shí)上的支付責(zé)任。對于具體的投融資平臺來說，如果能過通過自身的經(jīng)營來償還貸款，則理論上來說通過城市化的投資帶來的收益還是大于貸款的投入的，但是如果不能償還這些貸款，則或者轉(zhuǎn)嫁為商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)，或者由中央財(cái)政事實(shí)上承擔(dān)償還的責(zé)任，這在客觀上成為少數(shù)地方政府?dāng)D占信貸資源以及財(cái)政負(fù)債能力的一個(gè)重要渠道。地方投融

15、資平臺天然具備的軟約束機(jī)制，使得投資的風(fēng)險(xiǎn)十分容易轉(zhuǎn)移到中央財(cái)政或者商業(yè)銀行體系。 37地方政府通過投融資平臺獲得大量的資金，在不少地方呈現(xiàn)出一些新的風(fēng)險(xiǎn)行為。首先，因?yàn)樵S多地方政府主要依靠土地收入等來償還這些地方投融資平臺的負(fù)債，因此在客觀上有強(qiáng)烈的動機(jī)來推高土地價(jià)格，從而對房地產(chǎn)泡沫形成顯著的推動作用。其次，在具體的項(xiàng)目選擇和決策上，地方政府替代企業(yè)，成為主要的決策者，其中的經(jīng)濟(jì)合理性就值得懷疑，這些投資不可避免地出現(xiàn)過于超前的基礎(chǔ)設(shè)施投資、或者是加劇產(chǎn)能過剩的投資。38從目前一些地方新建在建工程和項(xiàng)目看，低附加值的建筑用鋼材、建材和焦炭等投資品需求上升推動了這部分原本已過剩的產(chǎn)能投資和生

16、產(chǎn)增速出現(xiàn)加快之勢，有保有壓的產(chǎn)能調(diào)整，在實(shí)際執(zhí)行過程中往往是一些本來需要退出市場的落后產(chǎn)能不容易被淘汰，反而一些地方政府在相對寬松的融資條件下還繼續(xù)支持這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。 39從宏觀政策的角度看，地方政府通過投融資平臺進(jìn)行大規(guī)模的借貸，直接制約了宏觀貨幣政策的調(diào)整空間。例如，2009年高速增長的信貸投放大量通過地方政府投融資平臺金融到一些大型的中長期基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，不僅使得商業(yè)銀行貸款的集中度顯著提高，期限明顯延長，還使得明后年的信貸投放的調(diào)整空間極大降低，這樣就在客觀上倒逼明后年的信貸投放依然保持在相對的高速增長水平。這一點(diǎn)十分類似于1993年宏觀緊縮之后的幾年，信貸投放依然保持了十分快速的被

17、動增長。 40風(fēng)險(xiǎn)防范首先，提高地方政府投融資平臺的透明度，推動當(dāng)前地方政府通過投融資平臺所形成的隱形負(fù)債向及時(shí)公開披露的合規(guī)的顯性負(fù)債轉(zhuǎn)變，改變當(dāng)前信息披露嚴(yán)重不透明的狀況。 41其次，推動地方政府融資平臺融資行為的市場化。從各地基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)情況看，通過債券發(fā)行等形式籌資建設(shè)的項(xiàng)目，往往具有相對較高的透明度以及相對較嚴(yán)格的自我約束，這與債券發(fā)行所引入的各種市場約束機(jī)制密切相關(guān)，例如投資銀行和會計(jì)師、律師、評級機(jī)構(gòu)的參與等等，促進(jìn)了項(xiàng)目投融資行為的規(guī)范化。在當(dāng)前的狀況下，應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件推動市政債券等的發(fā)展，鼓勵(lì)這些融資平臺發(fā)行企業(yè)債券，也可以創(chuàng)造條件申請?jiān)O(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金開發(fā)區(qū)或科技園，同時(shí)

18、也可以嘗試運(yùn)用更為市場化的投融資方式來經(jīng)營經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目公司，這主要是包括資產(chǎn)的證券化和更為靈活的融資結(jié)構(gòu)安排。 42第三，銀行應(yīng)當(dāng)推進(jìn)更為審慎的對地方政府融資的風(fēng)險(xiǎn)管理舉措。這包括對項(xiàng)目資本金的嚴(yán)格監(jiān)控，以及對償還能力的深入分析，控制發(fā)放打捆貸款，重點(diǎn)跟蹤不同地方政府的負(fù)債狀況和償債能力，來把握融資平臺的還款能力和貸款風(fēng)險(xiǎn)。 43 第四，建立地方政府投融資責(zé)任制度。無論是地方政府通過投融資平臺的貸款行為，還是不同形式的發(fā)展行為，都必要應(yīng)當(dāng)要求地方政府的債務(wù)規(guī)模必須與財(cái)力相匹配，期限必須盡可能與政府任期相一致，要建立地方政府投融資責(zé)任制度，嚴(yán)格管理地方政府擔(dān)保行為。同時(shí)在地方政府嚴(yán)重資不抵債

19、、不能有效清償?shù)那闆r下，適時(shí)探索實(shí)施地方政府財(cái)政破產(chǎn)制度并追究主要領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任，否則一個(gè)軟的預(yù)算約束加上一個(gè)寬松的信貸投放環(huán)境，必然會鼓勵(lì)一些缺乏自我約束能力的地方政府對信貸資金的低效率濫用。 44問題根源追溯這些錢用來干什么，為什么要花這些錢？誰來決定該用到哪，怎么用？金融資源配置的政府和市場邊界？從上到下的GDP政績觀，官員考核體制？政治體制？45第五節(jié) 政府直接隱性債務(wù)和或有債務(wù)一、直接隱性債務(wù)和或有債務(wù)概述(the summary of direct recessive liabilities and contingent liabilities) 二、必須高度重視，積極采取防范和化解

20、對策(attach importance to them and take a active part) 46第五節(jié) 政府直接隱性債務(wù)和或有債務(wù)一、直接隱性債務(wù)和或有債務(wù)概述（一）什么是直接隱性債務(wù)和或有債務(wù)（二）我國直接隱性債務(wù)和或有債務(wù)的現(xiàn)狀 （三）隱性和或有債務(wù)是一種世界性現(xiàn)象 47政府債務(wù)直接負(fù)債（在任何情況下都存在的負(fù)債）或有負(fù)債（只在特定事件發(fā)生時(shí)才產(chǎn)生的負(fù)債）顯性負(fù)債：法律或合同所確定的政府負(fù)債國外和國內(nèi)主權(quán)借款（中央政府的合同貸款和其發(fā)行的有價(jià)證券）由預(yù)算法律規(guī)定的支出受長期法律約束的預(yù)算支出（公務(wù)員工資和公務(wù)員養(yǎng)老金）政府對非主權(quán)借款和地方政府、公共部門和私營部門實(shí)體（如開發(fā)

21、銀行）債務(wù)的擔(dān)保對不同類型貸款（諸如抵押貸款、對學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)的學(xué)生的貸款和小型企業(yè)貸款）的保護(hù)性政府擔(dān)保對貿(mào)易與匯率、國外主權(quán)政府借款、私人投資的政府擔(dān)保有關(guān)存款、私營養(yǎng)老金基金最低收益、農(nóng)作物、水災(zāi)、戰(zhàn)爭風(fēng)險(xiǎn)的政府保險(xiǎn)體系隱性負(fù)債：主要反映公眾期望和利益集團(tuán)壓力的政府道義上的債務(wù)公共投資項(xiàng)目的未來經(jīng)常性費(fèi)用如果法律未做規(guī)定的未來公共養(yǎng)老金（而不是公務(wù)員的養(yǎng)老金）法律未做規(guī)定的社會保障計(jì)劃， 法律未做規(guī)定的未來醫(yī)療保健籌資地方政府和公共或私營實(shí)體的非擔(dān)保債務(wù)和其他負(fù)債的違約對私營化實(shí)體負(fù)債的清理銀行倒閉（處于政府保險(xiǎn)的范圍之外）非擔(dān)保養(yǎng)老金基金、就業(yè)基金、社會保障基金（對小投資者的社會保護(hù)）的投資

22、失敗中央銀行不能履行其職責(zé)（外匯合約、保衛(wèi)幣值、國際收支穩(wěn)定）私人資本流向改變之后而采取的緊急救援行動環(huán)境災(zāi)害后果的清理、救災(zāi)、軍事籌資等等表12-5 政府負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)矩陣 48第五節(jié) 政府直接隱性債務(wù)和或有債務(wù)我國直接隱性債務(wù)和或有債務(wù)的現(xiàn)狀直接顯性債務(wù) 直接隱性債務(wù) 或有顯性債務(wù) 或有隱性債務(wù) 49第五節(jié) 政府直接隱性債務(wù)和或有債務(wù) 二、必須高度重視，積極采取防范和化 解對策（一）高度重視是防范和化解隱性和或有債務(wù) 的前提 （二）防范和化解隱性和或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對策 50廣國投事件 1998年10月6日，中國人民銀行宣布，鑒于廣東國際信托投資公司（下稱“廣東國投”）不能夠支付到期債務(wù)，從即日起實(shí)施行政關(guān)閉。 1999年1月11日，廣信向廣東省高級人民法院遞交了破產(chǎn)申請書。與此同時(shí)，廣信屬下的三家全資子公司廣信企業(yè)發(fā)展公