《公共行政學(xué)》要點(diǎn)及主要內(nèi)容

1、公共行政學(xué)各章要點(diǎn)提示及主要內(nèi)容第一章 緒論本章主要介紹公共行政的含義、特點(diǎn)。公共行政學(xué)的產(chǎn)生。同時，本章界定了公共行政學(xué)的概念、 特點(diǎn)與研究方法，也簡要地介紹了我國公共行政學(xué)的發(fā)展?fàn)顩r。要點(diǎn)提示公共行政的含義行政是指政府處理國家的公共事務(wù)。公共行政是指公共組織（政府）的行政，即公共組織對社會公共事務(wù)的管理。公共行政的特點(diǎn)與作用特點(diǎn)：首要特點(diǎn)是它的公共性、公共性、法則性、民主性、公平性、高效性。中國的公共行政的最 大的特點(diǎn)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)政府。作用：第一、公共行政是對國家的治理第二、是執(zhí)行人民意志和實(shí)現(xiàn)公共利益的必要保證第三、是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的保證第四、是加速我國社會主義建設(shè)的需要和參與

2、國際競爭的保證第五、是教育和培養(yǎng)一支高素質(zhì)、會管理的國家公務(wù)員隊伍的需要公共行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展一、科學(xué)管理時期二、行為科學(xué)時期三、新公共行政學(xué)時期四、新公共管理時期五、中國公共行政學(xué)的研究與發(fā)展公共行政學(xué)的研究對象公共行政學(xué)的研究對象政府能夠管什么；應(yīng)該管什么；政府管理由誰來管；政府管理怎么管；政府管理為什么管。第二章行政環(huán)境行政環(huán)境是指直接或間接影響公共行政管理的各種內(nèi)外部因素的總和。行政環(huán)境與公共行政的關(guān)系是辨證的關(guān)系。要點(diǎn)提示行政環(huán)境的含義公共行政環(huán)境是指直接或間接地影響和作用公共組織、行政心理、行政行為和管理方法與技術(shù)的行政系統(tǒng)內(nèi)部和外部的各種要素的總和。行政環(huán)境的特點(diǎn)（1）復(fù)雜性（2

3、）約束性（3）特殊性（4）不穩(wěn)定性一般行政環(huán)境與公共行政一般行政環(huán)境是指公共行政的宏觀環(huán)境，不僅指一個國家的公共行政所賴以生存和發(fā)展的自然地理、政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境，也包括國際環(huán)境。（1）自然地理環(huán)境與公共行政（2）社會環(huán)境與公共行政具體行政環(huán)境與公共行政具體行政環(huán)境也叫組織環(huán)境，是指具體而直接地影響和作用于公共組織、行政行為和組織凝聚力的 公共組織的內(nèi)部與外部環(huán)境的總和。它包括組織文化、組織結(jié)構(gòu)、組織的規(guī)章制度、組織的凝聚力、 管理對象等。第三章政府職能本章著重論述政府職能的含義、特點(diǎn)和類型。論述了政府的基本職能內(nèi)容，即政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、 文化職能和社會職能的內(nèi)容。要點(diǎn)提示政府職能的含義政

4、府職能即公共行政職能，是指政府在國家和社會中所扮演的角色以及所起的作用。政府職能的特點(diǎn)特點(diǎn)：（1）普遍性（2）強(qiáng)制性（3）系統(tǒng)性（4）不可替代（5）性服務(wù)性政府職能的類型（1）政府基本職能：政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能、社會職能（2）政府運(yùn)行職能：政府管理社會公共事務(wù)的程序、方式和方法，即管理過程當(dāng)中所起的作用。政府的基本職能和運(yùn)行職能兩者相輔相成，前者界定了管理的對象，即管理的客體；后者則是指怎 么管理這些客體。政府的基本職能決定了政府的性質(zhì)。市場失效市場失效是指因為市場局限性和缺陷所導(dǎo)致資源配置的低效率或無效率，并且不能解決外部性問題 以及社會公平問題。政府失效政府失效是指政府成本過高；政

5、府的低效率；資源配置的低效率；尋租；造成另一種不公平。政府干預(yù)政府干預(yù)是必要的，但必須界定在一定的范圍之內(nèi)。政府干預(yù)應(yīng)該遵循如下原則：（1）政府和市場兩者的功能有很大的區(qū)別，它們不能互相代替。（2）政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)僅界定在彌補(bǔ)和防止市場失效的范圍。（3）政府干預(yù)也必須講究成本收益。（4）發(fā)展中國家政府一般對市場的干預(yù)比發(fā)達(dá)國家廣泛得多，這是十分正常的現(xiàn)象。政府基本職能1、政府的政治職能政府的政治職能是指政府在國家和社會中所起的政治作用。它包括政治統(tǒng)治職能、保衛(wèi)國家主權(quán)的 能和民主職能。政府的經(jīng)濟(jì)職能規(guī)范和穩(wěn)定市場秩序，確保自由競爭的職能；對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的職能，確保國民經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展 的職能；直接

6、生產(chǎn)和提供公共物品，彌補(bǔ)市場不足的職能；管理國有資產(chǎn)的職能。政府的文化職能文化職能包括意識形態(tài)職能、發(fā)展科學(xué)技術(shù)和教育職能、發(fā)展文學(xué)藝術(shù)和體育衛(wèi)生職能和加強(qiáng)社會 主義道德建設(shè)的職能，以及清除那些沒有社會價值而有害的文化產(chǎn)品的職能。政府的社會職能這里所指的社會職能（狹義）是：維持社會秩序，保證人身安全和私人財產(chǎn)安全的職能；確保社會 公平分配的職能；環(huán)境保護(hù)的職能；社會保障等職能。我國政府職能的轉(zhuǎn)變從1978年以來，在我國經(jīng)濟(jì)體制改革的推動下，我國政府進(jìn)行了多次政府機(jī)構(gòu)改革，取得了巨大 的成就。我國政府職能正逐步適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要。但是，我們應(yīng)該認(rèn)識到，我國尚沒有 完成社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制

7、的建設(shè)，因此，要建立完全適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的行政體制，任重而 道遠(yuǎn)。首先必須改變觀念，其次要更深刻地認(rèn)識政府與社會及其各種社會組成要素之間的關(guān)系。（1）要徹底轉(zhuǎn)變政府管理的觀念：政府機(jī)構(gòu)改革必須納入法制化軌道要實(shí)現(xiàn)從全能政府向有限政府的觀念轉(zhuǎn)變要實(shí)現(xiàn)從權(quán)威主義行政向民主行政的轉(zhuǎn)變在管理方式上要實(shí)現(xiàn)從統(tǒng)治方式向管理方式的轉(zhuǎn)變實(shí)現(xiàn)從以官為本到以民為本的徹底轉(zhuǎn)變（2）必須正確界定政府在社會中的角色正確處理政府與社會之間的關(guān)系正確處理政府與市場之間的關(guān)系正確處理政府與企業(yè)之間的關(guān)系正確處理政府與事業(yè)單位之間的關(guān)系正確處理政府與社會組織之間的關(guān)系正確處理政府與公民之間的關(guān)系第四章行政體制行政體制就是政

8、府體制。它有政治性、穩(wěn)定性、系統(tǒng)性、滯后性和繼承性等特點(diǎn)。科學(xué)的行政體制也是公共行政民主化的保證。要點(diǎn)提示行政體制的含義行政體制是指政府系統(tǒng)內(nèi)部行政權(quán)力、政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及運(yùn)行等各種關(guān)系和制度的總和。行政體制的特點(diǎn)鮮明的政治性；較強(qiáng)的穩(wěn)定性；嚴(yán)格的系統(tǒng)性；相對的滯后性；歷史的繼承性。行政體制的作用科學(xué)的行政體制能夠提高政府生產(chǎn)力科學(xué)的行政體制能夠大幅度地全面地促進(jìn)社會發(fā)展科學(xué)的行政體制能夠造就大批的優(yōu)秀的國家各級各類公務(wù)員科學(xué)的行政體制是公共行政民主化的保證科學(xué)的行政體制能夠確保公民的各種權(quán)利和生命與財產(chǎn)行政體制的類型1、中央政府體制中央政府體制是指一個國家的最高國家行政權(quán)力和政府職能的劃分、

9、政府的組織形式和活動方式等 制度的總稱。中央政府體制可分為：內(nèi)閣制、總統(tǒng)制、半總統(tǒng)制、委員制、部長會議制和國務(wù)院制等。2、地方政府體制地方政府是設(shè)置于地方各級行政區(qū)域內(nèi)的公共行政管理機(jī)關(guān)。地方政府體制是地方政府按照一定的 法律或標(biāo)準(zhǔn)劃分的公共行政管理機(jī)關(guān)。地方政府體制可以分為如下幾種類型：自治體地方政府、行政體地方政府、民主集中制地方政府。3、中央與地方關(guān)系體制中央集權(quán)制；地方分權(quán)制。4、行政區(qū)劃體制行政區(qū)劃體制的原則：政治原則；尊重歷史傳統(tǒng)原則；有利于發(fā)展的原則；有效管理的原則；民族 自治原則。行政區(qū)劃的類型：傳統(tǒng)型；發(fā)展型和特殊型。第五章公共組織本章論述公共組織的含義、特點(diǎn)、公共組織的類型

10、、機(jī)構(gòu)。要點(diǎn)提示公共組織的含義公共組織（狹義）是指政府及其執(zhí)行部門，以及具有行政授權(quán)的社會組織。公共組織的特點(diǎn)政治性、社會性、服務(wù)性、權(quán)威性、法制性、系統(tǒng)性。公共組織的作用（1）政府是國家各種公共事務(wù)的組織者與管理者（2）政府是人民生命財產(chǎn)的保護(hù)者，是社會秩序的維護(hù)者（3）政府是國家主權(quán)和領(lǐng)土完整的捍衛(wèi)者（4）政府是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策制定者與協(xié)調(diào)者（5）政府是社會公平的提供者公共組織的類型1、集權(quán)制與分權(quán)制集權(quán)制：是指行政權(quán)力集中在上級政府手中，上級政府有決策、指揮、監(jiān)督的權(quán)力，下級處于服從 命令聽從指揮的被動地位，一切行政行為要按照上級政府或行政首長的指令來行動，自主權(quán)很少。 分權(quán)制：是指上

11、級行政機(jī)關(guān)或行政首長給予充分的自主權(quán)，下級可以獨(dú)自進(jìn)行決策和管理，上級不 予干涉的公共組織類型。2、完整制與分離制完整制：又叫一元制，是指公共組織的同一層級或同一組織內(nèi)部的各個部門，完全接受一個公共組 織或同一位行政首長的領(lǐng)導(dǎo)、指揮和監(jiān)督的組織類型。分離制：又稱多元領(lǐng)導(dǎo)制，是指一個公共組織的同一層級的各個組織部門或同一組織部門，隸屬于 兩個或兩個以上公共組織或行政首長領(lǐng)導(dǎo)、指揮和監(jiān)督的組織類型。3、首長制與委員會制首長制：又稱一長制或首長負(fù)責(zé)制。它是指行政首長獨(dú)自掌握決策權(quán)和指揮權(quán)，對其管轄的公共事 務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮并完全負(fù)責(zé)的公共組織。委員會制：是指在公共組織中，由兩個以上掌握決策權(quán)

12、和指揮權(quán)，按照多數(shù)原則進(jìn)行決策的公共組 織類型。4、層級制與機(jī)能制層級制又稱分級：是指公共組織在縱向上按照等級劃分不同的上下節(jié)制的層級組織結(jié)構(gòu)，不同等級 的職能目標(biāo)和工作性質(zhì)相同，但管理范圍和管理權(quán)限卻隨著等級降低而逐漸變小的組織類型。 機(jī)能制又稱職能制：是指公共組織在橫向上按照不同職能目標(biāo)劃分為不同職能部門的組織類型。公共組織結(jié)構(gòu)1、公共組織的層級結(jié)構(gòu)公共組織的縱向結(jié)構(gòu)，亦即層級化。是指公共組織內(nèi)部按照上下層級關(guān)系有序構(gòu)成形式。2、公共組織的分部結(jié)構(gòu)公共組織分部結(jié)構(gòu)，亦稱分部化、部門化或職能化。它是指行政部門同級部門之間平衡分工構(gòu)成形。3、管理層次與管理幅度管理層次：是指公共組織內(nèi)部劃分管理

13、層級的數(shù)額。管理幅度：是指領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)者直接領(lǐng)導(dǎo)下屬的部門或人員的數(shù)額。管理層次與管理幅度必須適當(dāng)。一般說來，管理幅度和管理層次成反比，管理幅度越大，則管理層 次越少；相反，管理幅度越小，則管理層次越多。公共組織理論1、傳統(tǒng)公共行政學(xué)時期的組織理論它產(chǎn)生并形成于19世紀(jì)末到20世紀(jì)20年代前后。傳統(tǒng)公共行政學(xué)時期主要形成三個有深遠(yuǎn)影響的組織理論學(xué)派：（1）泰勒的科學(xué)管理組織理論（2）韋伯的官僚制組織理論（3）法約爾的行政管理學(xué)派2、行為科學(xué)時期的組織理論行為科學(xué)產(chǎn)生于20世紀(jì)30年代，發(fā)展到60年代為止。行為主義學(xué)者把組織看作封閉的社會性模式， 把人當(dāng)作社會人，重視人的社會心理需要，發(fā)展了科

14、學(xué)管理時期的組織理論。主要代表人物：梅奧、巴納德、西蒙。3、新公共行政學(xué)時期的組織理論4、新公共管理時期的組織理論西方公共組織理論的新發(fā)展1、非營利組織非營利組織是指組織設(shè)立的和經(jīng)營不是以營利為目的，且凈盈余不得分配，由志愿者組成，實(shí)行自 我管理的、獨(dú)立的、公共或民間性質(zhì)的組織團(tuán)體。特點(diǎn)：組織性、非政府性、非營利性、自治性、志愿性。作用：（1）在制度建設(shè)方面有倡導(dǎo)作用；（2）監(jiān)督市場；（3）中介作用；（4）維護(hù)良好的社會價值；（5）監(jiān)督政府；2、學(xué)習(xí)型組織學(xué)習(xí)型組織是指組織通過個體學(xué)習(xí)、團(tuán)體學(xué)習(xí)和組織學(xué)習(xí)，結(jié)合工作不斷學(xué)習(xí)、不斷改變觀念和不 斷創(chuàng)新的過程。特點(diǎn)：（1）學(xué)習(xí)型組織的首要目標(biāo)是培養(yǎng)

15、學(xué)習(xí)能力，使組織成員有接受新觀念的開放性。（2）組織成員有共同意愿。（3）善于不斷學(xué)習(xí)（4）自主管理（5）組織的邊界將重新界定學(xué)習(xí)型組織五項核心修煉：第一項修煉：自我超越第二項修煉：改善心智模式第三項修煉：建立共同意愿第四項修煉：團(tuán)體學(xué)習(xí)第五項修煉：系統(tǒng)思考3、創(chuàng)造型組織創(chuàng)造型組織認(rèn)為通過持續(xù)學(xué)習(xí)“創(chuàng)新”是一種“組織功能”而不是創(chuàng)意活動和腦力激蕩。創(chuàng)新應(yīng)該 成為組織流程，并能產(chǎn)生持續(xù)的新價值。創(chuàng)新應(yīng)該是在每個部門進(jìn)行，整個組織就象爵士樂隊一樣 發(fā)揮“即興演奏”的效果。創(chuàng)新型組織的特點(diǎn)：第一、組織學(xué)習(xí)是為了組織創(chuàng)新，學(xué)習(xí)本身不是目的，創(chuàng)新才是學(xué)習(xí)目的。創(chuàng)新型組織貴在永續(xù)創(chuàng) 新。第二、組織學(xué)習(xí)貫穿

16、于整個組織流程和整個組織。它是組織的一種功能。第三、組織學(xué)習(xí)應(yīng)該發(fā)揮爵士樂隊即興演奏的效果，進(jìn)行自我創(chuàng)新。第四、從“框”到“線”的有機(jī)思考模式。創(chuàng)新型組織的六項核心修煉：第一項修煉：活化學(xué)習(xí)第二項修煉：重新自我超越第三項修煉：模式第四項修煉：自由第五項修煉：領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)新第六項修煉：觀念創(chuàng)新第六章行政領(lǐng)導(dǎo)行政領(lǐng)導(dǎo)為公共行政提供基本動力。行政領(lǐng)導(dǎo)的性質(zhì)、方式及其有效性，將直接影響公共行政的存 在狀況和發(fā)展前景。要點(diǎn)提示行政領(lǐng)導(dǎo)的含義行政領(lǐng)導(dǎo)，是指在公共組織中，經(jīng)選舉或任命而享有法定權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)個人或領(lǐng)導(dǎo)集體，依法行使行 政權(quán)力，運(yùn)用各種方法和手段，有效地影響部屬，以實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的行為過程。行政領(lǐng)導(dǎo)的特點(diǎn)

17、第一，行政領(lǐng)導(dǎo)只是對“行政”的領(lǐng)導(dǎo)。第二，從行政領(lǐng)導(dǎo)活動方式的特性上講，行政領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)行性，是它的明顯特點(diǎn)。第三，從行政領(lǐng)導(dǎo)活動的社會屬性來看，其具有鮮明的政治性。行政領(lǐng)導(dǎo)的作用第一，行政領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)的貫徹執(zhí)行。第二，行政領(lǐng)導(dǎo)是公共行政協(xié)調(diào)統(tǒng)一的保證。第三，行政領(lǐng)導(dǎo)貫穿于公共行政的全過程。第四，行政領(lǐng)導(dǎo)對行政效能具有決定性作用四、行政領(lǐng)導(dǎo)者的類型與產(chǎn)生責(zé)任行政領(lǐng)導(dǎo)者的類型：政務(wù)類行政領(lǐng)導(dǎo)者；行政類行政領(lǐng)導(dǎo)者。政領(lǐng)導(dǎo)者的產(chǎn)生方式：選任制、委任制、考任制和聘任制。行政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力與責(zé)任1、行政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力：是指行政領(lǐng)導(dǎo)者在行政管理活動中，利用其合法地位以不同的激勵方式和制約方式， 引導(dǎo)下屬

18、同心協(xié)力達(dá)成行政目標(biāo)的影響力。行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的來源：合法權(quán)力（法定權(quán)力）、獎懲權(quán)力、專業(yè)知識權(quán)、歸屬權(quán)。2、行政領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任：是指行政領(lǐng)導(dǎo)者違反法定的義務(wù)所引起的必須承擔(dān)的法律后果。行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任分為四種：政治責(zé)任、法律責(zé)任、行政責(zé)任、道德責(zé)任。行政領(lǐng)導(dǎo)理論1、領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)理論領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)理論著重研究領(lǐng)導(dǎo)者的人格特質(zhì)，以便發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)和使用合格的領(lǐng)導(dǎo)者。2、領(lǐng)導(dǎo)行為理論領(lǐng)導(dǎo)行為理論主要研究領(lǐng)導(dǎo)者在領(lǐng)導(dǎo)過程中的具體行為以及不同的領(lǐng)導(dǎo)行為對部屬的影響，以期尋 求最佳的領(lǐng)導(dǎo)行為。較有代表性的領(lǐng)導(dǎo)行為理論有：四分圖理論、領(lǐng)導(dǎo)方格理論、PM型領(lǐng)導(dǎo)模式、領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)模式、領(lǐng) 導(dǎo)作風(fēng)理論。3、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)變理論領(lǐng)導(dǎo)權(quán)變理

19、論主要研究與領(lǐng)導(dǎo)行為有關(guān)的情境因素對領(lǐng)導(dǎo)效力的潛在影響。該理論認(rèn)為，在不同的 情境中，不同的領(lǐng)導(dǎo)行為有不同的效果，所以又被稱為領(lǐng)導(dǎo)情境理論。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)變理論主要有下列幾種：領(lǐng)導(dǎo)行為連續(xù)帶模式、菲德勒的權(quán)變模式、通路一目標(biāo)模式、領(lǐng)導(dǎo) 一參與模型、不成熟一成熟理論、領(lǐng)導(dǎo)生命周期理論。4、變革型理論領(lǐng)導(dǎo)者運(yùn)用敏銳的洞察力激勵下屬，自己為組織、為事業(yè)、為重大的政策能夠超越自我利益，能夠 把組織成員的需要提高到較高的層次，在組織中有非常大的影響。行政領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)與能力1、行政領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)行政領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)：指行政領(lǐng)導(dǎo)者所具備先天的心理和智力，經(jīng)過后天教育與實(shí)踐所形成的行政領(lǐng) 導(dǎo)者必須具備的價值取向、心理特點(diǎn)、文化修養(yǎng)、智慧、能力和品德的綜合條件。行政領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)的構(gòu)成：政治素質(zhì)、文化素質(zhì)、道德素質(zhì)、心理素質(zhì)。2、行政領(lǐng)導(dǎo)者的能力行政領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)具備的能力：抽