城市軌道交通項(xiàng)目的特許權(quán)經(jīng)營(yíng)

1、城市軌道交通工程的特許權(quán)經(jīng)營(yíng)摘要在闡述特許權(quán)經(jīng)營(yíng)內(nèi)涵的根底上,分析特許權(quán)經(jīng)營(yíng)主要形式在城市軌道交通建立領(lǐng)域的適用程度及面臨的問題,提出了開展軌道交通工程特許權(quán)經(jīng)營(yíng)形式的政策建議。關(guān)鍵詞軌道交通,特許權(quán)經(jīng)營(yíng),民間資本隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn),需要加大對(duì)根底設(shè)施建立的投資。作為開展中國(guó)家,我國(guó)政府建立資金短缺、根底設(shè)施建立融資難等問題日益突出。為彌補(bǔ)政府投資以外的宏大資金缺口,開展特許權(quán)經(jīng)營(yíng),將成為城市軌道交通建立中卓有成效的籌資形式。1特許權(quán)經(jīng)營(yíng)的內(nèi)涵特許權(quán)經(jīng)營(yíng)是指政府為了提供根底設(shè)施、社會(huì)福利及相關(guān)效勞與非公有實(shí)體之間所做的一種安排,它是在特許權(quán)合約的根底上非公有實(shí)體參與的一種經(jīng)營(yíng)形式。其初始理論

2、最早由英國(guó)人查德維克于1859年提出,后由德姆塞茨于1968年將其作為對(duì)自然壟斷的管理方法進(jìn)展了理論上的升華和更新。對(duì)自然壟斷的傳統(tǒng)管理方法是對(duì)價(jià)格進(jìn)展管制。而德姆塞茨那么建議采取特許權(quán)經(jīng)營(yíng)的方法,其內(nèi)涵是用獲得市場(chǎng)所進(jìn)展的競(jìng)爭(zhēng)來代替市場(chǎng)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng),可較好地處理規(guī)模經(jīng)濟(jì)和競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。企業(yè)為獲取一項(xiàng)業(yè)務(wù)在一定期限內(nèi)的壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)而參與競(jìng)標(biāo),其中要價(jià)(本錢補(bǔ)貼)最低、報(bào)價(jià)(實(shí)現(xiàn)收入)最高者(假設(shè)無(wú)質(zhì)量差異)被授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。在利益的驅(qū)動(dòng)下,經(jīng)營(yíng)者將進(jìn)步經(jīng)營(yíng)效率,改善效勞質(zhì)量,以確保特許權(quán)招標(biāo)當(dāng)局獲得大部分壟斷性租金和選出最有效率的經(jīng)營(yíng)者。特許權(quán)經(jīng)營(yíng)不同于一般意義上的民營(yíng)化。后者除了私人擁有外,其運(yùn)作主

3、要受制于市場(chǎng)機(jī)制和政府一般性的規(guī)那么;前者那么不同,合作各方的責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)和回報(bào)主要受制于特許權(quán)出讓合約,同時(shí)政府承擔(dān)不同程度的責(zé)任,如提供土地、保證一些資源的供應(yīng),作出必要的許諾以及過程的監(jiān)管。其根本理念是:將建立或維護(hù)公共資產(chǎn)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給非公有制實(shí)體,通過民間財(cái)團(tuán)競(jìng)標(biāo),降低城市根底設(shè)施的開發(fā)建立本錢和運(yùn)營(yíng)維護(hù)支出;特許權(quán)使用期滿后工程的所有權(quán)有償或無(wú)償轉(zhuǎn)讓給政府。2特許權(quán)經(jīng)營(yíng)形式分析近些年來,國(guó)內(nèi)外一些政府在投資公共工程上紛紛采用特許權(quán)經(jīng)營(yíng)形式,進(jìn)展了不同形式的嘗試,根據(jù)工程屬性,民營(yíng)的參與程度也不同,如表1所示。這將成為我國(guó)軌道交通工程采用特許權(quán)經(jīng)營(yíng)形式的理論參考根據(jù)。一般來說,、及

4、形式用于新建立施;、及擴(kuò)建后經(jīng)營(yíng)整體工程并轉(zhuǎn)移形式用于對(duì)已有設(shè)施的擴(kuò)建;效勞協(xié)議及運(yùn)營(yíng)、維護(hù)協(xié)議用于已有設(shè)施。2.1效勞協(xié)議及運(yùn)營(yíng)、維護(hù)協(xié)議效勞協(xié)議()是對(duì)一些特殊的公共根底設(shè)施,政府可以把效勞出包給民間企業(yè)。政府公共部門仍需對(duì)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)負(fù)責(zé),承擔(dān)工程的融資風(fēng)險(xiǎn)。運(yùn)營(yíng)、維護(hù)協(xié)議()是政府與民間企業(yè)簽定協(xié)議,由民間企業(yè)對(duì)根底設(shè)施進(jìn)展運(yùn)營(yíng)和維護(hù)并承擔(dān)其責(zé)任,獲取商業(yè)利潤(rùn),但不承擔(dān)投融資風(fēng)險(xiǎn)。其目的是引入私人企業(yè),進(jìn)步根底設(shè)施的運(yùn)營(yíng)效率和效勞質(zhì)量。目前在軌道交通工程上可考慮采用此形式。2.2形式和形式()形式是指政府與私人企業(yè)簽定長(zhǎng)期的租賃協(xié)議,由私人企業(yè)租賃已存在的根底設(shè)施,向政府交納一定的

5、租賃費(fèi)用,并在已有設(shè)施的根底上憑借自己的資金融資才能對(duì)根底設(shè)施進(jìn)展擴(kuò)建,并負(fù)責(zé)其運(yùn)營(yíng)和維護(hù),獲取商業(yè)利潤(rùn)。()形式是指政府與私人企業(yè)簽定協(xié)議,由私人企業(yè)負(fù)責(zé)根底設(shè)施的融資和建立,完工后將設(shè)施轉(zhuǎn)移給政府。然后,政府把該根底設(shè)施租賃給該私人企業(yè),由其負(fù)責(zé)根底設(shè)施的運(yùn)營(yíng),獲取商業(yè)利潤(rùn)。這兩種形式,整體設(shè)施的所有權(quán)均屬于政府,都不存在公共產(chǎn)權(quán)問題,因此目前在軌道交通工程上可考慮運(yùn)用。2.3形式和形式()通常是由工程所在國(guó)政府或其所屬機(jī)構(gòu)與工程公司簽署一種特許權(quán)協(xié)議,把工程建立及經(jīng)營(yíng)的特許權(quán)授予工程公司;工程公司在特許權(quán)經(jīng)營(yíng)期內(nèi)利用工程收益歸還投資及營(yíng)運(yùn)支出,并獲得利潤(rùn);特許期滿后工程交給所在國(guó)政府或其

6、下屬機(jī)構(gòu)。利用形式引進(jìn)外資的方式在我國(guó)軌道交通建立上應(yīng)較少采用。因?yàn)檫@種方式一般都會(huì)附加購(gòu)置國(guó)外設(shè)備及維修過程中購(gòu)置其配件的條款,這不僅占用了大量的外匯而且影響我國(guó)民族產(chǎn)業(yè)的開展。但可以通過形式吸引我國(guó)民間資本投資于國(guó)內(nèi)的軌道交通建立。由于軌道交通具有公益性特點(diǎn),所以政府對(duì)工程提供產(chǎn)品和效勞的價(jià)格可以有所限制,但可在沿線土地開發(fā)以及稅收上給予工程公司一定的優(yōu)惠政策,使工程公司可從營(yíng)運(yùn)收入、土地開發(fā)收益和稅收返還等優(yōu)惠政策上收回投資并獲得收益。()實(shí)際上是形式為適應(yīng)不同條件而衍生出來的變種。它是指東道國(guó)政府把已經(jīng)投產(chǎn)運(yùn)行的工程移交給投資者經(jīng)營(yíng),以工程在該期限內(nèi)的現(xiàn)金流量為標(biāo)的,一次性從投資者那里

7、融得一筆資金用于建立新工程;經(jīng)營(yíng)期滿后,投資者再把原來的工程移交給東道國(guó)政府。該形式不僅可以利用民間資本而且可以引進(jìn)外資通過形式投資于我國(guó)的軌道交通建立。因?yàn)閺奈覈?guó)政府的角度,利用形式引進(jìn)外資既可以進(jìn)一步緩解我國(guó)根底設(shè)施建立的“瓶頸制約,也可以借鑒和吸收國(guó)外的科學(xué)管理經(jīng)歷;從外商的角度看,利用形式可以消除軌道交通工程的建立期風(fēng)險(xiǎn),而且由于既有工程的收益前景相對(duì)明朗,工程的營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)也可以大大降低。當(dāng)然,利用形式引進(jìn)外資,應(yīng)審慎處理工程提供的產(chǎn)品和效勞的定價(jià)問題,以及國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓過程中的估價(jià)問題。2.4擴(kuò)建后經(jīng)營(yíng)整體工程并轉(zhuǎn)移形式()這種形式是指政府與民間企業(yè)簽定協(xié)議,由民間企業(yè)對(duì)已有的公共根底設(shè)

8、施進(jìn)展擴(kuò)建,并負(fù)責(zé)建立過程中的融資。完工后由私人企業(yè)在一定的特許權(quán)期內(nèi)負(fù)責(zé)對(duì)整體公共根底設(shè)施進(jìn)展經(jīng)營(yíng)和維護(hù),并獲得商業(yè)利潤(rùn)。在該形式下,民間企業(yè)可以對(duì)擴(kuò)建的部分擁有所有權(quán),因此會(huì)影響到根底設(shè)施的公共產(chǎn)權(quán)問題,目前在我國(guó)軌道交通工程上可適當(dāng)采用。2.5形式和形式()形式是指政府將原有的公共根底設(shè)施出售給私人企業(yè),由私人企業(yè)負(fù)責(zé)對(duì)該根底設(shè)施進(jìn)展改、擴(kuò)建,并擁有永久性經(jīng)營(yíng)權(quán);()形式是指由私人企業(yè)負(fù)責(zé)公共根底設(shè)施的融資、建立,并擁有該設(shè)施,對(duì)其進(jìn)展永久性經(jīng)營(yíng)。由于這兩種形式都存在公共產(chǎn)權(quán)問題,目前在我國(guó)軌道交通工程上可適當(dāng)采用。3特許權(quán)經(jīng)營(yíng)進(jìn)入軌道交通建立領(lǐng)域所涉及的主要問題3.1市場(chǎng)準(zhǔn)入問題目前政

9、府沒有明確民間投資者可否進(jìn)入該領(lǐng)域。有人認(rèn)為,管網(wǎng)型根底設(shè)施屬于自然壟斷工程,必須由政府包攬。但自然壟斷不等于政府壟斷,它是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下某些行業(yè)通過競(jìng)爭(zhēng)到達(dá)壟斷才能發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢(shì),產(chǎn)出投入比才能到達(dá)最大化。它是政府建立制度來標(biāo)準(zhǔn)壟斷行為的根據(jù),而不是政府壟斷經(jīng)營(yíng)的理由。3.2技術(shù)問題及其引發(fā)的問題特許權(quán)經(jīng)營(yíng)在技術(shù)上還存在許多問題,如很難在工程開始之初準(zhǔn)確估計(jì)需求量、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、通貨膨脹率及匯率等,進(jìn)而影響收入的估計(jì)。這會(huì)導(dǎo)致:特許權(quán)經(jīng)營(yíng)者可能無(wú)法用足夠的收入來補(bǔ)償本錢,更不可能贏利;政府為了吸引民間的受讓方,往往出讓商業(yè)利益好的工程,并提供一定投資回報(bào)的保證。這樣,有利可圖的工程給了民間,而

10、沒有財(cái)務(wù)效益的工程留給政府,使政府的現(xiàn)金流陷入困境,有可能陷入更嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)。在這個(gè)過程中也難免出現(xiàn)尋租和腐敗的可能性。3.3信譽(yù)、擔(dān)保問題一方面,目前我國(guó)的某些政府部門和國(guó)企缺乏信譽(yù)和信譽(yù)觀念。特許權(quán)經(jīng)營(yíng)是通過簽定一攬子合同來規(guī)定政府與特許經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利和義務(wù)的,假設(shè)參與者缺乏信譽(yù)、合同觀念,工程注定以失敗告終;另一方面,為了減少和消除將來不確定現(xiàn)金流的風(fēng)險(xiǎn),政府可能會(huì)以財(cái)務(wù)擔(dān)保的方式承擔(dān)一部分工程風(fēng)險(xiǎn),如稅收優(yōu)惠、債務(wù)分擔(dān)、收益保證、競(jìng)爭(zhēng)限制等。其后果可能會(huì)扭曲自由市場(chǎng)的效果和效率,削弱由于私有部門的參與而帶來的本錢降低。私有部門之所以比公有部門更有效率,就在于它處于一個(gè)劇烈的市場(chǎng)環(huán)境中。

11、假設(shè)政府給私有開展商提供補(bǔ)助、擔(dān)保和競(jìng)爭(zhēng)的保護(hù),那么很難想象這些效率還能實(shí)現(xiàn)。3.4價(jià)格體制障礙方案經(jīng)濟(jì)時(shí)代,根底設(shè)施實(shí)行低價(jià)或免費(fèi)政策,大量依靠財(cái)政補(bǔ)貼。城市軌道交通具有公益性的特點(diǎn),這種烙印尤其明顯,已阻礙實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化根底設(shè)施的高水準(zhǔn),也難以使民間資本找到合理的利潤(rùn)空間,無(wú)法吸引民間投資者。3.5行政制度的障礙層層行政審批極易引起尋租行為,消耗宏大的人力、財(cái)力,增加工程的投資本錢,阻礙民間資本的進(jìn)入。4政策建議(1)進(jìn)展政策界定、破除政策壁壘。將原來模糊不清的方針詳細(xì)化,變成可操作的指南;破除目前對(duì)民間資本的政策障礙,引導(dǎo)民間資本進(jìn)入軌道交通建立領(lǐng)域。(2)建立、完善法律制度。為了防止技術(shù)和信譽(yù)擔(dān)保問題,應(yīng)加快公布?特許權(quán)經(jīng)營(yíng)合約法?和盡快制訂相關(guān)施行細(xì)那么,明確特許權(quán)經(jīng)營(yíng)形式中應(yīng)遵循的法律標(biāo)準(zhǔn),保障政府和投資者的利益及市場(chǎng)效率的實(shí)現(xiàn),以最終到達(dá)雙贏或多贏。(3)理順軌道交通領(lǐng)域的價(jià)格體系。首先,按“本錢+合理利潤(rùn)的原那么,政府、公眾、投資者共同制定各方都能承受的價(jià)格;其次,根據(jù)居民收入和承受才能,適當(dāng)進(jìn)步限價(jià),同時(shí)把原來由財(cái)政對(duì)市政設(shè)施企業(yè)的暗補(bǔ),變?yōu)閷?duì)居民收入的明補(bǔ)。(4)改革投融資工程審批制度。原有體制下的層層審批制度已極不適應(yīng)追求高效率的經(jīng)濟(jì)行為?？s減審批環(huán)節(jié),進(jìn)步政府的行政效率,防止尋租行為的發(fā)生,是當(dāng)前改革的