集體土地使用制度問題個案的探討

1、土地制度問題個案的探討黨的十六屆五中全會提出的建設(shè)社會主義新農(nóng)村五句話要求為當(dāng)前做好“三農(nóng)”工作指明了新的方向。慈溪根據(jù)中央要求，提出了“六個新”（推進產(chǎn)業(yè)新發(fā)展，建設(shè)農(nóng)村新社區(qū)，培育新農(nóng)民，樹立農(nóng)村新風(fēng)尚，構(gòu)建新機制）目標以及建設(shè)“四個村”（小康富裕村、環(huán)境優(yōu)美村、鄉(xiāng)風(fēng)文明村、和諧平安村）的具體抓手。在十一五規(guī)劃中，慈溪提出了構(gòu)建“中心城區(qū)片區(qū)重點鎮(zhèn)農(nóng)民集中居住區(qū)”三級新型城鎮(zhèn)體系的目標，把推進農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)放在了推進新農(nóng)村建設(shè)的重要位置。在農(nóng)民建房上，提出要改變農(nóng)民居住方式，推進土地集約利用，倡導(dǎo)“成片、聯(lián)排、公寓式”農(nóng)民住宅建設(shè)。這些都給我市土地制度改革提出了新的要求。剛才，國土資源

2、、農(nóng)業(yè)、規(guī)劃、建設(shè)等部門結(jié)合我市實際就土地制度問題作了深入分析，十分系統(tǒng)全面。我就想周巷鎮(zhèn)三江口村的個案問題以及由此引發(fā)的幾點思考與大家探討。一、三江口村建農(nóng)民公寓房碰到的集體土地使用權(quán)分割問題我們在接到調(diào)研函后，認為大的政策、理論都攤在桌面上，政策方面在現(xiàn)有背景下既受到宏觀環(huán)境制約，也受地方領(lǐng)導(dǎo)思想解放程度的制約。就理論而言，專家已經(jīng)研究得不要研究了?，F(xiàn)在新農(nóng)村建設(shè)過程中大量的需要解決的是操作性的問題，對于這方面我們研究的比較少，比如土地問題?；诖耍覀冊诹私庀旅媲闆r的基礎(chǔ)上了，到周巷三江口村進行了個案調(diào)研。是不是可以作為我國土地制度在基層的個案問題作一下探討。三江口村位于周巷鎮(zhèn)西北部。該

3、村從去年以來，為解決部分農(nóng)戶的住房問題，在符合村莊規(guī)劃的前提下，造了四幢四樓的公寓房。造價加上基礎(chǔ)設(shè)施配套費平均每平方700元。該村書記反映，在他們村造此類公寓房有以下幾方面比較好的效果。一是土地得到了集約利用。該公寓樓共有32套，四幢總共用地面積3畝?？梢越鉀Q32戶農(nóng)戶住宅區(qū)問題。如果按照給32戶安排宅基地，以每戶120平方（包括庭院占地，除出道路占地）算5.8畝土地。因此，造公寓房無形之中節(jié)約了土地。二是經(jīng)濟實惠。每平方出售價格為1000平方，一套150平方為15萬左右，如入住對象為拆遷戶，加上原有房屋評估折價，買房戶在經(jīng)濟上基本能夠承受。如果村里對老宅進行復(fù)耕，也增了村里的指標。四是改善

4、了村容村貌，有利于村莊集聚，提升村莊形象和品位，改變原來天女散花式建設(shè)方式。五是實現(xiàn)了封閉式管理，有利于村莊社會治安管理，有利于實行物業(yè)管理。六是有利于增加集體收入?；鶞试靸r為每平方700元，出售價為1000元，集體經(jīng)濟可增加收入。應(yīng)該說這種模式符合土地集約利用要求，也符合我市提出的要倡導(dǎo)“成片、聯(lián)排、公寓式”農(nóng)民住宅的要求。但現(xiàn)在碰到的問題是此類公寓房造好后，因為是集體土地而無法將土地使用證分割到戶。二、幾點思考（一）既然國有土地使用權(quán)可以分割，房產(chǎn)可以分割到戶，為什么集體土地上建公寓房，不能分割到戶？（二）實現(xiàn)建設(shè)社會主義新農(nóng)村目標，基礎(chǔ)是在基層，除了村級集體班子的能力、素質(zhì)和責(zé)任心，還有

5、一條就是村級集體經(jīng)濟實力，就是錢從哪里來的問題。而要解決村級集體經(jīng)濟問題，在當(dāng)前村級集體經(jīng)濟來源日益狹窄的情況下，只剩下一條路，就是集體土地經(jīng)營文章。如何搞活集體土地，主要是要給予集體土地同國有土地同等的市場地位，即可以拍賣出讓，受益由村享受，政府在此過程中用制度加以規(guī)范。不是說要工業(yè)和城市反哺農(nóng)業(yè)農(nóng)村嗎？工業(yè)和城市反哺農(nóng)村首先要改變一直以來要素從農(nóng)業(yè)農(nóng)村向工業(yè)和城市的單向流入，利益的單向流入，把要素和利益駐留在農(nóng)村。此外，政府要讓利。現(xiàn)在政府壟斷土地一級市場，說白了就是政府在追求利益的最大化，損害的是基層的利益，同時也增加農(nóng)民群眾追求自身發(fā)展的成本，鼓脹了一批暴發(fā)戶的錢胞。（三）如何在土地上

6、，尊重基層的探索和實踐？三江口村的做法就是先進典型的例子，對于這樣的一些做法是否可以突破一些條條框框的束縛？（四）集體土地產(chǎn)權(quán)可以有多種實現(xiàn)形式?，F(xiàn)在工業(yè)用地都是征用的，集體土地經(jīng)征用后變成國有行政劃拔土地，如變成商業(yè)、住宅就是拍賣、掛牌。企業(yè)征用土地后，不承擔(dān)吸納勞動力、安置能職能，其結(jié)果是把社會責(zé)任推給政府，成為了政府包袱，而且因為土地征用級差問題造成的群眾上訪牽制了政府大量精力，其原因也在于土地制度。集體土地既然是集體的，是農(nóng)民的，為什么不可以采取以土地使用權(quán)入股等方式？在廣東也有這方面做法，土地使用權(quán)入股，既可使農(nóng)民獲得穩(wěn)定的保障和經(jīng)濟收入，也可以減輕政府在化解社會問題上的精力。此外，

7、集體土地權(quán)用權(quán)進入產(chǎn)權(quán)市場、異地置換等在去年省委省政府1號文件下也有指導(dǎo)意見，但配套的政策措施沒有出臺，操作有難度。三、幾點建議（一）關(guān)于土地空間問題。上一輪土地利用總體規(guī)劃著重于城鎮(zhèn)和工業(yè)，現(xiàn)在中央提出了社會主義新農(nóng)村建設(shè)要求，我市這方面也有具體目標，因此在這次土地利用總體規(guī)劃編制上對于村莊內(nèi)的土地要有總體考慮。（二）土地性質(zhì)問題。新農(nóng)村建設(shè)要取得規(guī)模和效果，不能自成系統(tǒng)地進行建設(shè)，許多建設(shè)已經(jīng)打破了行政區(qū)劃，比如我市的農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)，已經(jīng)打破傳統(tǒng)村域的概念，而是以區(qū)域為范圍。這其中涉及土地制度問題，比如對于跨村建設(shè)的，是否可享受行政劃撥？比如對于上面提出的建農(nóng)民公寓房問題是否要產(chǎn)權(quán)上給分割？（三）土地指標問題。要增加農(nóng)村建房指標。對于基層進行村莊整理的，是否在土地指標上給予預(yù)拔，給予啟動指標？同時對于有土地復(fù)耕潛力、建