環(huán)境行政公益訴訟受案范圍的辨析

1、環(huán)廊逾領(lǐng)il鋼霹豳增慚一、環(huán)境行政公益訴訟兩類案件的畸形發(fā)展環(huán)境行政公益訴訟是行政公益訴訟的組成部分，我國的行政公跣訴訟制度相較西方發(fā)達(dá)國家而言具有起步晚、歷 史短的特點(diǎn)，且相關(guān)的司法實(shí)踐早于制度設(shè)計，直至2017年6月27日，全國人民代表大會常務(wù)委員會通過了對中華 人民共和國行政訴訟法(以下簡稱行政訴訟法)的修改，才最終在第二十五條笫四款中確立了行政公益訴訟制度。 置于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域之中，根據(jù)該條文的文義解釋，當(dāng)負(fù)有生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)不作為或者違法 行使職權(quán)，致使環(huán)境公共利益遭受損害之時.人民檢察院在履行一定訴前程序后能夠?qū)υ撔姓C(jī)關(guān)提起訴訟。相比于行 政訴訟法第十二條正

2、面列舉與第十三條反而列舉的一般行政訴訟的受案范圍，行政機(jī)關(guān)的違法行使職權(quán)和不作為的表 述具有一定的模糊性與籠統(tǒng)性，難以為司法機(jī)關(guān)所直接運(yùn)用。因此，行政機(jī)關(guān)的違法行使職權(quán)與不作為的內(nèi)在含義在無 配套法律法規(guī)作為補(bǔ)充或解釋的情況下，只能交由具體的司法實(shí)踐進(jìn)行回答。以環(huán)境行政公益訴訟”作為檢索詞在“中國籟判文書網(wǎng)進(jìn)行搜索，最終顯示22條搜索結(jié)果;而以“環(huán)境公益訴訟”作 為檢索詞，附加“行政案件”的僚選條件,則顯示出92條搜索結(jié)果。比對兩種檢索方式下的數(shù)據(jù)，剔除當(dāng)中與環(huán)境行政 公益訴訟無關(guān)或重女的案件，在2017年至2020年四年期間內(nèi)，共收集有關(guān)案件46件，其中行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé) 的案件45件、

3、違法行使職權(quán)案件1件，且該違法履行職責(zé)案件的文書茬款時間為2017年4月7日,處在修改后行 政訴訟法的實(shí)施時間之前，檢索具體結(jié)果詳見下表1。從該檢索結(jié)果來看，環(huán)境行政公益訴訟兩類案件的數(shù)量存在著極大的不平衡、不對稱，司法機(jī)關(guān)將目光主要桀中 于行政不作為的司法實(shí)踐狀況并不利于對法律制度與學(xué)術(shù)理論的反哺。針對違法行使職權(quán)與不作為兩類案件數(shù)量差距過 大的現(xiàn)象，可作出如下三種解程。第一種解釋認(rèn)為，環(huán)境行政公益訴訟的訴前程序阻斷了行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)的案件暹入訴論程序。章劍生教授 認(rèn)為，我國的行政公益訴訟程序是一種“雙階構(gòu)造”結(jié)構(gòu)的訴訟程序，即“督促程序-訴訟程序”。檢察建議在其外觀上雖是 一種建議，但

4、就內(nèi)部結(jié)構(gòu)與其實(shí)際效果而言，該建議實(shí)質(zhì)上能夠起到命令一服從”的強(qiáng)制效果，即由檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī) 關(guān)發(fā)出一種履職命令，行政機(jī)關(guān)隨即“服從并履行此命令*為其設(shè)定的義務(wù)。(1)不可否認(rèn)，自行政公益訴訟制度推 行后的兩年期間內(nèi)，人民檢察院共立案公益訴訟案件214740件、辦理訴前程序案件187565件、提起訴訟6353件，訴 前程序之于全案件的占比高達(dá)87%?？梢?訴前程序確實(shí)能夠阻斷大部分環(huán)境行政公益訴訟案件進(jìn)入訴訟程序，但就 訴前程序的制度設(shè)計而言,其并不具有過速網(wǎng)的作用，能夠?qū)τ谶`反行使職權(quán)的案件進(jìn)行主動、有效地識別;相反.環(huán) 境行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān)的違法行使職權(quán)或不作為與公共環(huán)境利益受損所存在

5、的關(guān)聯(lián)性，決定了人民檢察院將嚴(yán)格遵 循環(huán)境公共利益受損的這一標(biāo)準(zhǔn)，無差別地針對行政機(jī)關(guān)的違法行使職權(quán)或不作為提出檢察這議。因此，就最高檢所公 布的數(shù)據(jù)而言，其只能反映出環(huán)境行政公益訴訟的訴前程序能夠在訴訟程序之前有效解決相關(guān)案件，而不能對其內(nèi)部具 體的案件類型進(jìn)行進(jìn)一步的分析。第二種解釋認(rèn)為，違法行使職權(quán)的情況具有隱蔽性，相較于行政機(jī)關(guān)的不作為，其更難為檢察機(jī)關(guān)所察覺。訴前 程序雖然不能為環(huán)境行政公益訴訟的案件畸形現(xiàn)象提供有效的解簪，但卻提供了一種可行的思珞，即兩類案件對于環(huán)境 公共利益受損的顯現(xiàn)，其難易程度有所不同.對于行政不作為的判斷應(yīng)從以下三構(gòu)成要件入手：一是行政機(jī)關(guān)的作為義務(wù)二是行政機(jī)

6、關(guān)作為的可能性;三是行政 機(jī)關(guān)的客觀未履行職責(zé)。(1)而具體至行政公益訴訟的個案當(dāng)中，行政機(jī)關(guān)未履行職責(zé)的判斷應(yīng)遵循一個總體標(biāo)準(zhǔn), 即行政機(jī)關(guān)未能通過其行政行為及時制止損害的發(fā)生，國家和社會公共利益仍然處于受到侵害的狀態(tài)或是潛在威脅狀 態(tài)，（2）這體現(xiàn)了行改不作為的判斷標(biāo)準(zhǔn)與損害關(guān)聯(lián)性要件存在的內(nèi)部貫通。雖然損害關(guān)聯(lián)性同樣是違法行使職權(quán)類型的行政公益訴訟案件的要件之一，但其具體表現(xiàn)卻與行政不作為的案件 類型件存在一定出入。行政機(jī)關(guān)的不作為被動促使國家、公共利益的受損歷經(jīng)“應(yīng)無T有”的顯現(xiàn)過程;而行政機(jī)關(guān)的違法 行使職權(quán)則是主動促使國家、公共利益的受損歷經(jīng)“本無一有”的顯現(xiàn)過程。兩者之間的區(qū)別關(guān)

7、鍵在于國家、公共利益受 損的前狀態(tài)是否已經(jīng)具有利益受損的初步事實(shí)或風(fēng)險。討于已經(jīng)存在的初步受損風(fēng)險或事實(shí)，人民檢察院予以察覺或發(fā) 現(xiàn)的可能性也相對更高;而對于由行政機(jī)關(guān)本身的道法行使職權(quán)所導(dǎo)致的國家、社會公共利益受損的這種情況，就做出行 政行為的專業(yè)性而言，檢察機(jī)關(guān)利用司法權(quán)制約行政權(quán)，在行政權(quán)處于實(shí)際優(yōu)勢地位的情兄下會相對被動（3）,導(dǎo)致 這種利益受損具有一定的隱蔽性，因此，人民檢察院或?qū)㈦y以及時有效地通過行政公弦訴訟制度的方式來維護(hù)公共利益。第三種解釋認(rèn)為，由于詼法行使職權(quán)在立法中的模糊性，給此類案件進(jìn)入訴訟程序帶來一定的障礙。對比于有關(guān) 行政不作為構(gòu)成要件的大量學(xué)術(shù)討論，何為違法行便職權(quán)

8、則并未引起行政法學(xué)界的重視。違法行使職權(quán)”的表述除了出 現(xiàn)在行政訴訟法之外，還出現(xiàn)在我國現(xiàn)行的治安管理處罰法勞動合同法海警法相關(guān)條文之中，但這 些法律之內(nèi)的違法行使職權(quán)”更多是與侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的違法后果相對應(yīng)，這與行政公益訴訟中造 成國家、公共利益的受損存在明顯區(qū)別，這就使得難以從過往的法律規(guī)范中獲取有關(guān)“違法行使職權(quán)的解擇。將1違法行 使職權(quán)進(jìn)行字義拆解，雖不難理解其內(nèi)應(yīng)包含行政機(jī)關(guān)本身具有法定職權(quán)、行政機(jī)關(guān)在行使該職權(quán)時違背相關(guān)的法律” 的兩類構(gòu)成要件，但真正落實(shí)至司法實(shí)踐之時，對于行政機(jī)關(guān)本身的職權(quán)范圍，所違反法律的范圍，均存在一定的模糊 性與不確定性，這就直接導(dǎo)致了人

9、民檢察院在提起環(huán)境行政公費(fèi)訴訟時難以把握其具體范圍，增加了制度落地的困難因 素0二、違法行使職權(quán)的具體展開（-）由行改職權(quán)過渡至行政職貴”行政機(jī)關(guān)的環(huán)境職權(quán)范圍是分析何為違法行使職權(quán)妁基本前提，職權(quán)一詞具有典型的行政法學(xué)色彩，意指職務(wù)范 圍以內(nèi)的權(quán)力。根據(jù)行政公益訴訟制度關(guān)于檢察機(jī)關(guān)訴前程序的規(guī)定，行政訴訟法第二十五條第三款使用的是“應(yīng)當(dāng) 向行政機(jī)關(guān)提出檢察庭議，督促其依法履行職責(zé)的表述，轉(zhuǎn)而以依法履行職賁要求行政機(jī)關(guān)糾正其違法行使職權(quán)和不 作為。相較于職權(quán)所強(qiáng)調(diào)的公權(quán)力，職責(zé)是指職務(wù)范圍以內(nèi)的責(zé)任，包括權(quán)力行使和義務(wù)履行之時所衍生的責(zé)任。行政 機(jī)關(guān)的不作為可表現(xiàn)為不行使其所享有的公權(quán)力或是不

10、履行其應(yīng)盡的法定義務(wù)，但違法行使職權(quán)礙于“職權(quán)”一詞的基本 含義，則難以將其解釋為行政機(jī)關(guān)在履行相關(guān)義務(wù)之時的違法。這就導(dǎo)致了 “行為”與救濟(jì)措施之間所針對的內(nèi)容有所出 入，迪成受案范圍的縮小化。因此，對于行政機(jī)關(guān)環(huán)境職權(quán)的認(rèn)識，理應(yīng)由“職權(quán)”逐步過渡至“職責(zé)，這樣才能有效涵括 行政機(jī)關(guān)因環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)權(quán)力行使與義務(wù)履行所行生的責(zé)任，并在環(huán)境行政公益訴訟制度、后續(xù)檢察建議以及提起訴訟的 具體內(nèi)容相互一致。行政機(jī)關(guān)的環(huán)境責(zé)任在其內(nèi)容上具有二重性，既包括以保護(hù)環(huán)境、使環(huán)境質(zhì)量達(dá)到規(guī)定或設(shè)定目標(biāo)而所為的“份內(nèi) 之事，同時也包括因不能有效保護(hù)環(huán)境、不能實(shí)羽規(guī)定或設(shè)定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)而承擔(dān)的“不利后果14）。

11、這種責(zé)任的 二重性置于環(huán)境行政公益訴訟制度的語境之下，“分內(nèi)之本”便是我們所探討的行政環(huán)境職責(zé)，而“不利后果”便是在此訴訟 中行政機(jī)關(guān)因敗訴而所承擔(dān)的相關(guān)法律后果。值得注意的是，我國行政機(jī)關(guān)的環(huán)境職責(zé)在較長時間內(nèi)均處于一種難以追 責(zé)的狀態(tài)，即使立法機(jī)關(guān)在2014年修訂了號稱史上最嚴(yán)的環(huán)境保護(hù)法，該法在其第六章中對于行政機(jī)關(guān)及其工作 人員的法律責(zé)任也僅有兩條相關(guān)規(guī)定，且這兩條責(zé)任規(guī)定與該法第六條第二款“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán) 境質(zhì)量負(fù)責(zé)所體現(xiàn)的分內(nèi)之事并無銜接。事實(shí)上，行政公益訴訟的制度設(shè)計，在一定程度上彌補(bǔ)了這一責(zé)任缺口。通 過司法訴訟的形式，能夠有效跳高行政內(nèi)都責(zé)任追究的單一框

12、架，極大扭轉(zhuǎn)了行政機(jī)關(guān)環(huán)境職責(zé)這以追責(zé)性的現(xiàn)狀。（二）違法履行環(huán)境行政職賁的具體內(nèi)容.環(huán)境行政職責(zé)的范圍關(guān)于行政機(jī)關(guān)環(huán)境職責(zé)的具錯范圍，學(xué)術(shù)界的討論不在少數(shù)，但多數(shù)學(xué)者主要依據(jù)的是環(huán)境保護(hù)法的編章結(jié) 構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上對行政機(jī)關(guān)的環(huán)境職責(zé)進(jìn)行分類。例如，部分學(xué)者認(rèn)為政府的環(huán)境主要包括四方面：一是負(fù)責(zé)環(huán)境協(xié) 調(diào);二是承擔(dān)環(huán)境風(fēng)險責(zé)任;三是促進(jìn)公眾環(huán)境參與，保證環(huán)境公平正義;四是提供環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)(5);又如，有學(xué) 者指出，政府的環(huán)境職責(zé)應(yīng)歸納為決策、執(zhí)法、財政保障、監(jiān)督責(zé)任四部分(6)。這些不同的環(huán)境職責(zé)劃分方式均有 一定的意義，一定程度上體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)法的基本內(nèi)容。但這些劃分方式卻忽視了一個

13、重要的問題，即所具體列舉 的內(nèi)容是否能夠完全構(gòu)成行政機(jī)關(guān)環(huán)境職責(zé)的閉環(huán)，答案顯然是否定的。這些學(xué)者將環(huán)境職責(zé)限定于具體的、可操作的 職責(zé)之中，而未建立起一種具有體系性的職責(zé)框架，存在一定的局限性。對于行政機(jī)關(guān)違法覆職的范圍，不僅應(yīng)以具體 的職責(zé)制度作為依據(jù)，同時還應(yīng)考慮到整體的職責(zé)框架。事實(shí)上，環(huán)境保護(hù)法第六條所規(guī)定的內(nèi)容能夠作為行政機(jī) 關(guān)環(huán)境責(zé)任的兜底條款,成為體系性行政機(jī)關(guān)環(huán)境職責(zé)的關(guān)鍵著力點(diǎn)，并由此對外發(fā)散具體的責(zé)任制度。因此，在體系 性、框架性的行政機(jī)關(guān)環(huán)境職責(zé)的討論中，我們瑯以再向過往的學(xué)者一樣，將眼光關(guān)注在具體的職責(zé)，而是褥要借助行 政法學(xué)中行政行為的相關(guān)理論，構(gòu)要起完善的環(huán)境職責(zé)

14、框架。將行政行為兩分為抽象行政行為與具體行政行為的做法， 在我國行政法學(xué)理論與實(shí)務(wù)界基本形成了共識。(7)行政行為的二分對于行政機(jī)關(guān)的職賁確定具有重要的意義，剖析 行為所對應(yīng)的職責(zé)，并嵌套至環(huán)境領(lǐng)域，由此得出行政職兗的二分，即拙象的環(huán)境行政職責(zé)和具體的環(huán)境行政職賁。其一是抽象的環(huán)境行政職責(zé)，該職責(zé)主要體現(xiàn)在環(huán)境行政立法和環(huán)境行政決策兩類，并應(yīng)在具體適用中作廣義的 理健。抽象行政行為是指行政主儂運(yùn)用行政權(quán)，針對不特定相對人制定規(guī)制規(guī)則的行為，(8)置于環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)所對應(yīng) 的抽象的環(huán)境行政職責(zé)，則是指行政機(jī)關(guān)應(yīng)在環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行行政立法以及就相關(guān)環(huán)境問題作出行政決策，以保障環(huán)境 質(zhì)量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。此中的

15、環(huán)境行政立法即包括行政法規(guī)、規(guī)章的制度，也包括針灼不特定為象，能反復(fù)適用的規(guī)范性文 件的制定;而環(huán)境決策則是指行政機(jī)關(guān)應(yīng)時環(huán)境問題所作出的相關(guān)決策，具體包括環(huán)境規(guī)劃與治理標(biāo)準(zhǔn)的制定、環(huán)境工作 的財政保障、環(huán)境工作計劃和目標(biāo)的制定等。其二是具體的環(huán)境行政職責(zé)，其含義同樣需要借助具體行政行為的概念以作為跳板進(jìn)行引申。具體行政行為是指 行政主體運(yùn)用行政權(quán)，針對特定相對人設(shè)定權(quán)利義務(wù)，實(shí)現(xiàn)行政規(guī)制目的的行政行為。(9)在轉(zhuǎn)化為具體的環(huán)境行政 職責(zé)之時，關(guān)鍵在于是否具有特定的行政相時人。對此,所謂的具體環(huán)境行政職貢.則是指在環(huán)境保護(hù)工作中,行政機(jī) 關(guān)為保漳環(huán)境質(zhì)量的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)對具體的行政相對人作出一定的規(guī)

16、制措施，這些規(guī)制措施包括但不限于環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)的行政 許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等內(nèi)容。行政機(jī)關(guān)履行具體的環(huán)境行政職責(zé)會為特定的行政相對人增減一定的權(quán)利義務(wù)，正 因如比，基于違法履行職責(zé)所產(chǎn)生的行政相對人不當(dāng)?shù)臋?quán)利義務(wù)，更容易直接作用于生態(tài)環(huán)境之中，造成環(huán)境污染與生 態(tài)破壞。這就要求環(huán)境行政公免訴訟制度需要重點(diǎn)關(guān)注具體的環(huán)境行政責(zé)任的違法履行。.違法性分析由“職權(quán)”過渡到“職責(zé)”的理念進(jìn)一步明確了行政機(jī)關(guān)的環(huán)境職責(zé)范囹，緊隨其后則應(yīng)是好于職責(zé)履行的違法性進(jìn)行 分析。何海波教授曾將行政行為的合法要素分為行玫主體、適用條件、事實(shí)根據(jù)、行玫程序、處理結(jié)果共五個方面，并 在此基礎(chǔ)上重構(gòu)了行政行為的司法審查根

17、據(jù)(10) o這些合法要素與域外梳理得出的違法類型在一定程度上能夠?qū)崿F(xiàn)彼 此間的銜接，利用此五個合法要素反向?qū)深愡`法性進(jìn)行解釋，由此可得到過程性違法和實(shí)質(zhì)性違法的具體內(nèi)涵。過程 性違法是指存在于行政機(jī)關(guān)做出行政行為的相關(guān)過程之中的違法情況，包括行政主體不符、行政程序違法、管轄有誤以 及事實(shí)認(rèn)定中違法收集證據(jù)等內(nèi)容;結(jié)果性違法，則是指行政機(jī)關(guān)做出某種行政行為的最終結(jié)果與該行政職責(zé)背后的目 的、理念、價值等不相符的違法情況，包括法律適用錯誤、行為結(jié)果與立法目的相背離等內(nèi)容。無論是過程性違法，亦 或是結(jié)果性違法，都屬千違法履行職責(zé)的范菊，同樣密要納入到環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍之中。三、環(huán)境行政公

18、益訴訟受案范圍的再思考經(jīng)過對“違法行使職權(quán)”的解構(gòu)，環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍得到了進(jìn)一步的明晰，行政機(jī)關(guān)不作為的內(nèi)涵經(jīng)過大 量司法實(shí)踐的檢驗(yàn)已經(jīng)相對明確,而對于行政機(jī)關(guān)1違法行使職權(quán)”的內(nèi)涵，則理應(yīng)解鐸為行政機(jī)關(guān)對其抽象或具體的環(huán) 境行政職責(zé)的過程性或結(jié)果性的違法履行。雖然這種受案范圍的認(rèn)定一定程度上有利于環(huán)境公共利益的維護(hù)，但實(shí)際上 卻是極大地擴(kuò)充了現(xiàn)有法律制度以及司法實(shí)踐所體現(xiàn)的受案范圍，也為行政訴訟制度的體系帶來了一定的沖擊，尤其是 關(guān)于抽象的環(huán)境行政職權(quán)可訴性的問題。因比，有必要對行政公益訴訟這項(xiàng)制度進(jìn)行重新的審視，以化解環(huán)境行政公益 訴訟與行政公益訴訟兩者受案范圍在行政訴訟法的矛盾

19、與沖突。-)現(xiàn)有法律制度的容納性.檢察機(jī)關(guān)法定職責(zé)的拓展根據(jù)中華人民共和國人民檢察院組織法(以下簡稱檢察院組織法3 )第二條第一款的規(guī)定，人民檢察院是 國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。在我國司法體制經(jīng)過多次深化改革的時代背景下，檢察機(jī)關(guān)的定位早已與1979年檢察院組織 法最初所意指的“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”存在巨大的差異。檢察機(jī)關(guān)法律定位的轉(zhuǎn)變與發(fā)展，一定程度上反映了我國日趨復(fù)雜 的司法實(shí)踐現(xiàn)狀，尤其是2014年以來國家啟動新一輪的司法體制改革后，隨著國家監(jiān)察體制和公益訴訟制度的相維確 立，檢察機(jī)關(guān)的定位與職能也迎來了前所未有的變革。就檢察機(jī)關(guān)的法律定位而言，在新時代的背景下，最高人民檢察院以權(quán)力對象作為檢察權(quán)的

20、分類標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)基本 確定了刑事、民事、行政和公益訴訟1四大檢察法律監(jiān)督總體布局。(11)由此可見，行政公益訴訟制度雖規(guī)定于行 政訴訟法之中，但就其本質(zhì)而言，公掖訴訟制度已經(jīng)成為了我國相對獨(dú)立的一項(xiàng)訴訟制度，是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督 職能的一項(xiàng)新的途徑。因此，在對行政公益訴訟制度進(jìn)行解讀之時，不能將其完全禁錮于一般行政訴訟的基本原理之中. 即以一般行政訴訟的受案范圍作為衡量行政公益訴訟受案范圍的標(biāo)準(zhǔn)，否則將會導(dǎo)致行政公益訴訟制度淪為一般行政訴 訟制度的陰屬品，這也違背了行政公益訴訟制度、乃至是整個公益訴訟制度本身的維護(hù)國家、社會公共利益的制度設(shè)立 初衷。就檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能而言，檢察機(jī)關(guān)作為“法律

21、監(jiān)督機(jī)關(guān)”，其所行使的監(jiān)督職能在時代的發(fā)展中已經(jīng)不具備“一 般監(jiān)督”的性質(zhì)，而是展現(xiàn)為“行政監(jiān)督”與1訴訟監(jiān)督兩種基本形式，并已逐步獨(dú)立于檢察機(jī)關(guān)的訴訟職能。在行政公益 訴訟的制度設(shè)計下，通過督促覆行職責(zé)或者提起公益訴訟權(quán)力的確立，使得檢察機(jī)關(guān)被賦予對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督的 權(quán)威。應(yīng)當(dāng)說，行政監(jiān)督的職能是行政公益訴訟制度帶來的副產(chǎn)品。(12)雖然檢察機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督職能源自于行政公 益訴訟制度，但該職能一旦形成，就將具有獨(dú)立的價值與意義，并能在一定程度上反哺行政公益訴訟的發(fā)展。換而言之， 隨著行政監(jiān)督職責(zé)1的不斷鞏固與發(fā)展，檢察機(jī)關(guān)對于行政機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督的范圍也必將不斷深入與擴(kuò)展，同時也為 行

22、政公益訴訟受案范圍的擴(kuò)大奠定理論基礎(chǔ)。.生態(tài)環(huán)境受損要件的兜底效果環(huán)境行政公益訴訟制度設(shè)計的初衷是為了維護(hù)國家、社會公共的環(huán)境利差，而國家、社會公共環(huán)境利益直接外化 于生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)實(shí)情況。因此，檢察機(jī)關(guān)在提起訴訟之時，需要滿足生態(tài)環(huán)境受到損害這一重要的起訴要件。最高人 民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公蘢訴訟案件適用法律若干問題的解釋(2020修正)第二十二條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān) 在提起行政公益訴訟之時應(yīng)提交起訴書、公共利益受到損害的證明材料以及巳履行訴前程序的相關(guān)材料。此外，最高 人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范(試行)第五十三條則是以公共利益是否受到有效保護(hù)或是否仍處于 受侵害狀態(tài)作為對

23、行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)的審查標(biāo)準(zhǔn)。這兩個司法文件將生杰環(huán)境受損的這項(xiàng)實(shí)質(zhì)因素作為起訴要 件進(jìn)行了再次強(qiáng)調(diào)，并將其作為行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，可見，相比于環(huán)境行政公益訴訟之下的其他起 訴條件，生態(tài)環(huán)境的受損在此技中應(yīng)作為實(shí)質(zhì)性、基礎(chǔ)性的起訴條件，并能為其他起訴條件的認(rèn)定提供一定的判斷標(biāo)準(zhǔn)。一般的行政訴訟帶有主觀訴訟的色彩，其主要保障的是行政相對人的私人利益，而公龍優(yōu)先保護(hù)的準(zhǔn)則則是屬于 客觀訴訟的范疇。(13)能否有效維護(hù)國家、社會公共利藍(lán)作為行政公家訴訟制度運(yùn)行效果的歸屬，其決定了行政公益 訴訟范圍的大小必須圍繞國家、社舍公共利益進(jìn)行展開。(14)雖然上文在對“違法行使職權(quán)”分析

24、的過程中，其所得出 的環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍與司法實(shí)踐的現(xiàn)狀并不一致，并在一定程度上擴(kuò)大了受案范圍，但從生態(tài)環(huán)境受損的實(shí) 質(zhì)性、基本性的起訴要件來看，只要是行政機(jī)關(guān)基于行政職責(zé)的履行而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境受到損害，這種情況便應(yīng)進(jìn)入至環(huán) 境行政公益訴訟的考察范圖,此后才會嵌套其余的起訴條件。受案范圖是行政公擅訴訟制度的基礎(chǔ)性范疇，關(guān)涉侵害公 共利益的違法行政行為應(yīng)當(dāng)接受司法監(jiān)督的范圍，進(jìn)而影響公共利益的保障程度。(12)因此，從環(huán)境行政公益訴訟的 目的出發(fā)，生態(tài)環(huán)境受損的訴訟要件為“違法行使職權(quán)”的擴(kuò)展留有了解釋的空間，這在兩高出臺的相關(guān)司法文件也得到 一定程度的認(rèn)可。(二)完善環(huán)境行政公拄訴訟受案

25、范圍的兩種思路基于檢察機(jī)關(guān)行政監(jiān)督.職權(quán)的擴(kuò)張以及環(huán)境行政公益訴訟的目的，對于環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍，必須需要 對現(xiàn)有的立法規(guī)定進(jìn)行一定的擴(kuò)大解鋒。從目前環(huán)境行政公益訴訟的司法實(shí)踐來看，由于立法的模糊性與不確定性，檢 察機(jī)關(guān)對于違法行使職權(quán)的判斷依舊采取遂慎的態(tài)度，更多地是對行政機(jī)關(guān)的“不作為”提起訴訟，而對于行政機(jī)關(guān)違法 履行抽象的環(huán)境行政職責(zé)的情況，檢察機(jī)關(guān)更是未能踏出創(chuàng)造性的笫一步。對此，為推進(jìn)環(huán)境行政公益訴訟司法實(shí)踐與 制度設(shè)計初衷相匹配，有必要對當(dāng)下的環(huán)境行政公益訴訟制度，甚至是整個公益訴訟制度進(jìn)行優(yōu)化與完善，目前主要有 以下兩類思路。第一種思路是修改與完善現(xiàn)有法律。對于行政訴訟

26、法第二十五條第四款的規(guī)定，應(yīng)將其中的“負(fù)有監(jiān)督管理職 克的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為”更改為“負(fù)有監(jiān)#管理職賁的行政機(jī)關(guān)違法履行職責(zé)或者不履行職責(zé)-，用行政職 責(zé)取代行政職權(quán)，促使整個行政公益訴訟制度的內(nèi)部邏輯一致。此外，為使得行政職責(zé)能夠包含行政立法、行政決策等 抽象性的職責(zé)，讓檢察機(jī)關(guān)提起此類行政公益訴訟之時能夠有法可依，可在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、自品藥品安全、國有 財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域相對應(yīng)的法律法規(guī)中對行政機(jī)關(guān)的職責(zé)的加以明確。以環(huán)境行政公益訴訟為例， 可在環(huán)境保護(hù)法中增加相關(guān)條文，明確行政機(jī)關(guān)的環(huán)境行政職責(zé)的范圍，通過列舉或是概括的方式使得諸如環(huán)境行 政立法和行政決策

27、的內(nèi)容能被涵括在內(nèi)。由此一耒，通過行政訴訟法和具儂單行法的結(jié)合適用，行政公益訴訟的受 案范圍也能因此能得到頸期的擴(kuò)大。第二種思路是創(chuàng)設(shè)專門的公益訴訟法。公益訴訟的價值與定位理應(yīng)和其余的三大訴訟并行，這也與目前檢察機(jī)關(guān) 的“四大檢察法律監(jiān)督總體布局相互適應(yīng)。隨著我國公益訴訟制度的不斷完善以及司法實(shí)踐的不斷深入，學(xué)術(shù)界對于公 益訴訟制度的研究還將會迎來下一個井噫期。公益訴訟制度具有獨(dú)立的受案范圍、起訴主體以及特殊的訴訟價值，目前 我國的公益訴訟制度主要規(guī)定在民事訴訟法和行政訴訟法3之中，此外還有數(shù)份相配套的司法解釋文件，這些法 律規(guī)范能夠成為制定公益訴訟法的基礎(chǔ)材料。雖然目前制定公益訴訟法的時機(jī)尚未成熟，