[管理學(xué)]公共管制理論與政策-第五講課件(PPT 40頁)

1、公共管制理論與政策主講：唐桂娟Email:tangguijuan上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院第1頁，共40頁。 上海通過“23條”嚴(yán)打地溝油 嚴(yán)禁直接排放。申城10月10日出臺新規(guī)章，要求所有餐飲企業(yè)必須于2012年年底前安裝油水分離器。 調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中國市場的血燕，實際上是馬來西亞和印尼燕窩商用燕子糞熏制而成，由雜質(zhì)高成色差的白燕窩作為原料，染色后可掩蓋燕窩本來的瑕疵。這種血燕是燕窩商為中國大陸市場專門量身訂做，且深受當(dāng)?shù)叵M者追捧。 10月12日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究確定支持小型和微型企業(yè)發(fā)展的金融、財稅政策措施。會議確定，將提高小型企業(yè)的公司稅起征點，將小型微利企

2、業(yè)減半征收企業(yè)所得稅政策，延長至2015年底并擴(kuò)大范圍。適當(dāng)提高對小型企業(yè)貸款不良率的容忍度 第2頁，共40頁。第五章 激勵性管制與放松管制 經(jīng)濟(jì)性管制的趨勢1 傳統(tǒng)管制存在的主要問題 技術(shù)進(jìn)步改變了某些產(chǎn)業(yè)的自然壟斷屬性 市場容量和范圍的擴(kuò)大 政府管制造成的失靈 管制影響了消費者的福利水平第3頁，共40頁。2 經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的管制改革（一）民營化浪潮 民營化：民營化（Privatization），是指政府利用市場或私人部門（包括營利和非營利）來執(zhí)行公共項目，參與公共服務(wù)的生產(chǎn)及輸送的過程。將部分職能轉(zhuǎn)由民間部門經(jīng)營，政府只須承擔(dān)財政籌措、業(yè)務(wù)監(jiān)督，以及績效成敗的責(zé)任。 原因：自然壟斷產(chǎn)業(yè)巨大投

3、資與有限的政府能力相矛盾 國有企業(yè)本身不可克服的低效率第4頁，共40頁。(二)放松進(jìn)入管制開放市場 隨著現(xiàn)代技術(shù)的發(fā)展和市場容量的擴(kuò)大，一些傳統(tǒng)的自然壟斷企業(yè)已經(jīng)不具備自然壟斷性質(zhì)。對于這些領(lǐng)域，許多國家開始逐漸放松甚至取消進(jìn)入管制。 以美國為例：自1975年以后 撤銷民用航空局，放開航空進(jìn)入管制 放松天然氣管制，1989年完全取消 放開公路運輸管制，允許私營中小企業(yè)進(jìn)入州際長途運輸?shù)?頁，共40頁。（三）區(qū)分自然壟斷業(yè)務(wù)和非自然壟斷業(yè)務(wù) 在電力產(chǎn)業(yè)中，世界上去多國家都實行對電力生產(chǎn)的不同環(huán)節(jié)進(jìn)行區(qū)分，把具有自然壟斷性質(zhì)的輸電環(huán)節(jié)和競爭性發(fā)電、售電環(huán)節(jié)剝離，分解垂直一體化組織結(jié)構(gòu)的改革。第6頁

4、，共40頁。激勵性管制 激勵性管制作為一種新的管制理論的產(chǎn)生，著重研究如何在存在信息不對稱的管制者與被管制者之間進(jìn)行激勵框架的設(shè)計，其實質(zhì)就是給予企業(yè)一定的自由裁量權(quán)，促進(jìn)企業(yè)降低成本、提高質(zhì)量、改善服務(wù)，誘導(dǎo)企業(yè)逐步接近社會福利最大化的思路。第7頁，共40頁。 激勵性管制的目的： 管制者與被管制者之間的信息不對稱2 激勵性管制的主要內(nèi)容第8頁，共40頁。激勵性管制解決的主要問題激勵性管制實際是管制機(jī)構(gòu)根據(jù)不同的激勵強度，確定一個適當(dāng)?shù)某杀狙a償規(guī)則，按照被管制企業(yè)的實際成本和努力程度給予企業(yè)相應(yīng)數(shù)量的貨幣補償根據(jù)委托-代理理論進(jìn)行激勵框架設(shè)計的具體實施中，同樣會存在“逆向選擇”和“道德風(fēng)險”問

5、題激勵性管制的實質(zhì)通過給予企業(yè)一定的自由裁量權(quán)減少由于信息不對稱帶來的逆向選擇和道德風(fēng)險以及尋租行為等第9頁，共40頁。以美國的投資回報率價格管制模型為例： R(pq)=C+S(RB) 以追求利潤最大化的企業(yè)掌握著企業(yè)生產(chǎn)成本、技術(shù)水平等方面的信息優(yōu)勢，其必然會隱瞞自己的實際成本，高報自己的成本，企圖太高政府對價格上限的規(guī)定，從而產(chǎn)生逆向選擇問題。第10頁，共40頁。3 幾種具體的激勵性管制政策 特許投標(biāo)制度 區(qū)域間比較競爭 社會契約制度第11頁，共40頁。特許投標(biāo)制度借助競爭的間接管制理論，強調(diào)在政府管制中引入競爭理論，通過拍賣的形式，讓許多家企業(yè)在某產(chǎn)業(yè)或業(yè)務(wù)領(lǐng)域中的特許經(jīng)營權(quán)，在一定的質(zhì)

6、量要求下，由提供最低報價的那家企業(yè)取得特許經(jīng)營權(quán)。第12頁，共40頁。特許投標(biāo)制度在實際應(yīng)用中的三個問題特許投標(biāo)中的競爭不足問題特許投標(biāo)后的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓問題特許經(jīng)營中合同的款項與管理問題第13頁，共40頁。區(qū)域間比較競爭 引入競爭的間接競爭的激勵管制方法，通過將經(jīng)營條件、經(jīng)濟(jì)水平相似的同類企業(yè)進(jìn)行比較，以其中效率較高的企業(yè)為參照系，使特定地區(qū)的企業(yè)在其他地區(qū)的企業(yè)業(yè)績的刺激下提高自己內(nèi)部效率的一種方法第14頁，共40頁。社會契約制度管制者與被管制者之間在修訂收費時就設(shè)備的運轉(zhuǎn)率、燃料費、建設(shè)費、外購電力價格等簽訂合同，如果能夠?qū)崿F(xiàn)比合同規(guī)定的更好的成績則給予被管制者報酬，否則給予處罰第15頁，共4

7、0頁。特許投標(biāo)的理論的一個應(yīng)用實例思考 以特許投標(biāo)競爭理論為依據(jù)，對本案例中具體發(fā)難的設(shè)計與實施過程進(jìn)行評價第16頁，共40頁。放松管制1 放松管制的含義第17頁，共40頁。2 放松管制的理論基礎(chǔ)三大理論俘獲理論X-無效率自然壟斷屬性的變異 第18頁，共40頁。 所謂政府俘獲是指“企業(yè)通過公職人員提供非法的個人所得來制定有利于自身的國家法律、政策和規(guī)章的企圖”。政府俘獲實際上是公權(quán)私用即公共權(quán)力為少數(shù)利益集團(tuán)而不是人民大眾謀利益的問題。 俘獲理論第19頁，共40頁。X-低效率理論 哈維-萊本斯坦的X-無效率理論認(rèn)為，在很大程度上企業(yè)的管理效率取決于企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動的外部環(huán)境。當(dāng)市場給予企業(yè)的競爭壓

8、力時，企業(yè)的管理效率就會提高效率（否則就會被淘汰）。如果企業(yè)處于壟斷環(huán)境中，即使沒有市場的外部壓力時，也會導(dǎo)致內(nèi)部組織的無效率，人浮于事、機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下等，即為X-低效率。因此，該理論認(rèn)為，政府需要進(jìn)行對被管制進(jìn)行放松管制，引入競爭機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)效率提高。第20頁，共40頁。自然壟斷屬性的變異 在經(jīng)濟(jì)環(huán)境不斷變化的情況下，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們逐漸發(fā)現(xiàn)許多產(chǎn)業(yè)的基本屬性正在發(fā)生著轉(zhuǎn)變。許多以前被認(rèn)為是具有自然壟斷屬性的產(chǎn)業(yè)，已不再具有其自然壟斷的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)。并且認(rèn)為可以將原來的自然壟斷產(chǎn)業(yè)細(xì)分，將其中的具有可競爭性的業(yè)務(wù)分離出來，引入競爭機(jī)制。造成這一結(jié)果的原因主要有技術(shù)進(jìn)步、需求規(guī)模等方面。第21頁，

9、共40頁。 首先技術(shù)的不斷進(jìn)步促進(jìn)了某些產(chǎn)業(yè)自然壟斷屬性趨于弱化。技術(shù)的進(jìn)步使得原來巨大的固定資產(chǎn)投資大幅度的降低，使其不再成為其他競爭性企業(yè)進(jìn)入的障礙；且由于技術(shù)進(jìn)步使得許多產(chǎn)業(yè)的業(yè)務(wù)能夠分割出來，其網(wǎng)絡(luò)傳輸?shù)幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供服務(wù)是可以被分離開來的；技術(shù)的發(fā)展也使得各網(wǎng)絡(luò)間的互聯(lián)互通成為可能，最終眾多企業(yè)可以在同一市場中展開競爭。所以使得產(chǎn)業(yè)的自然壟斷屬性趨于弱化。 自然壟斷屬性變化導(dǎo)致放松管制的原因之一第22頁，共40頁。自然壟斷屬性變化導(dǎo)致放松管制的原因之二 需求規(guī)模的不斷擴(kuò)大是眾多產(chǎn)業(yè)自然壟斷屬性弱化的另一重要原因。隨著需求規(guī)模的擴(kuò)大，原本只能由一家企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)，最終兩家以上的企業(yè)

10、能夠進(jìn)行生產(chǎn)。當(dāng)今隨著經(jīng)濟(jì)全球化步伐的加快，各企業(yè)所面對的市場不再是國內(nèi)的市場而已，而是全世界的大市場。因此，許多行業(yè)的自然壟斷屬性也就會不再那么突出，轉(zhuǎn)而可以允許更多的企業(yè)在世界范圍內(nèi)進(jìn)行競爭。 第23頁，共40頁。3 放松管制的具體成因分析 第一，政府管制的膨脹引發(fā)了“搭便車”行為與“尋租行為”的泛濫，而尋租行為又進(jìn)一步推動了政府管制的加強。無論是公共選擇理論還是俘獲理論都一致認(rèn)為，政府是由具有經(jīng)濟(jì)理性的個體組成，他們都追求個體的效用最大化。在管制過程中，由于理性人在起主要作用，各有各自的利益，當(dāng)一部分人在管制中占有主導(dǎo)，那么他們就會通過管制來獲益，從理論上講這與社會福利最大化是不一致的。

11、第24頁，共40頁。 中國經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡和立和萬安培分別計算了中國不同年份的租金總額，他們的計算結(jié)果令人震驚，數(shù)值比土耳其、印度高得多。據(jù)他們計算，我國租金總額占國民生產(chǎn)總值比例1987年約為20 ，1988年約為30，1992年約為32。這意味著全國人民一年生產(chǎn)出來的物質(zhì)財富中有三分之一都變成了尋租者和貪官的收入。尋租行為增加了尋租者的個人收益，使得社會的凈收益受損，使公眾的利益受損，從而損害了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力的結(jié)構(gòu)，阻礙了社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第25頁，共40頁。 第二，政府管制需要成本，大量的管制成本加重了政府財政負(fù)擔(dān)。（下圖表明）第26頁，共40頁。案例一：美國電信業(yè)的放松管制電信業(yè)概述 電信行業(yè)

12、可以分為兩類，電信制造業(yè)和電信服務(wù)業(yè)，我們通常講的電信業(yè)就是指的是電信服務(wù)業(yè)。電信服務(wù)業(yè)是指通過建設(shè)電信網(wǎng)絡(luò)，利用有線電、無線電等電磁系統(tǒng)來傳播聲音、數(shù)據(jù)、符號、圖象等信息，提供市內(nèi)電話、長途電話、移動電話以及相應(yīng)的增值業(yè)務(wù)等服務(wù)的行業(yè)。 第27頁，共40頁。 現(xiàn)階段電信業(yè)的基本特征是用戶之間不直接兩兩相連，而是通過在一個區(qū)域建立一個擁有交換機(jī)的電信局，用戶都與這個電信局相連，而一個國家往往要建立很多的交換中心，再把這些交換中心連接起來，那么通過眾多的交換中心以及眾多的客戶之間的聯(lián)系就形成了電信網(wǎng)絡(luò)。這種情況下，電信服務(wù)就分為了兩個層次，一個是底層的電信的物理網(wǎng)絡(luò)，包括本地網(wǎng)、國內(nèi)長途網(wǎng)、移動

13、網(wǎng)以及國際長途網(wǎng)；另一個是覆著在這個網(wǎng)絡(luò)上的各種電信服務(wù)業(yè)務(wù)。第28頁，共40頁。 從上述的電信業(yè)的簡介得知，從第一個層次來看，要建立一個電信網(wǎng)絡(luò)有著很多的沉沒成本，更為重要的是網(wǎng)絡(luò)的建立具有很大的成本劣加性，在一個網(wǎng)絡(luò)能保證通信的情況下，多一個網(wǎng)絡(luò)只是白白地增加成本，因此，人們傳統(tǒng)的認(rèn)為電信業(yè)應(yīng)該管制指的是針對電信業(yè)的第一層次而言。但是對于電信業(yè)的第二個層次而言即附加的服務(wù)是可以進(jìn)行競爭的。第29頁，共40頁。美國電信業(yè)的放松管制過程 .美國的電信服務(wù)最初是由貝爾公司壟斷提供的，而這種壟斷完全是企業(yè)的壟斷，這就決定了美國電信業(yè)的管制格局無法象歐洲那樣由一個政府部門進(jìn)行控制，企業(yè)的私有性決定了

14、美國電信業(yè)發(fā)展初期管制的復(fù)雜性。美國的電話業(yè)務(wù)最早出現(xiàn)在1877年，貝爾公司于1985年成立了長途子公司AT&T。并且依靠壟斷手段不斷擴(kuò)大規(guī)模，到1930年時， AT&T已經(jīng)占有了79%的市場份額，當(dāng)時的管制機(jī)構(gòu)FCC（聯(lián)邦通訊委員會）僅管制AT&T的電信服務(wù)和電信設(shè)備兩大業(yè)務(wù)中的電信服務(wù)， AT&T成為電信市場上絕對壟斷者。第30頁，共40頁。 .隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，尤其是微波技術(shù)的引入，美國長途電話市場得以引入競爭，1974年，美國司法部認(rèn)定AT&T在長途電話市場上實施壟斷，以“最終修訂案”裁定將AT&T分拆。 .AT&T分拆以后，美國電信業(yè)市場結(jié)構(gòu)繼續(xù)發(fā)生著轉(zhuǎn)變，技術(shù)的繼續(xù)進(jìn)步使得電信業(yè)

15、的壟斷屬性逐漸喪失，電信業(yè)的自然屬性已經(jīng)逐步喪失并且向競爭性市場結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。特別是以互聯(lián)網(wǎng)為代表的新經(jīng)濟(jì)的迅速崛起加速了其轉(zhuǎn)變的步伐，對傳統(tǒng)的電信管制框架提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。第31頁，共40頁。 年 份解除管制的法案1971專用公共載體判決1972國內(nèi)衛(wèi)星開放空間政策1977航空貨運解除管制法1978航空路線解除管制法 天然氣政策法1979衛(wèi)星地面站解除管制法1980汽車運輸改革法普通貨物運輸法儲蓄機(jī)構(gòu)解除管制和貨幣控制法國際航空運輸競爭法有線電視解除管制法第32頁，共40頁。年 份解除管制的法案1981解除原油和精煉食油產(chǎn)品控制解除無線電管制1982公交管制改革法1984AT&T解決方案有線電視

16、解除管制法1987聯(lián)合鐵路公司出售取消公平教條1988關(guān)于天然氣和電力的建議原則關(guān)于最高限價的建議原則1989天然氣源頭價格解除管制法第33頁，共40頁。案例二：出租車行業(yè)放松管制 印第安納波利斯(以下簡稱印市)是美國印第安納州首府。如同其他美國大型城市，印市出租車的牌照數(shù)量和費率均受美國政府的嚴(yán)格管制。出租車行業(yè)的大門長期封閉，形成了一個寡頭壟斷型市場。印市共有392輛注冊出租車，規(guī)模排前5名的5家公司擁有其中的326輛，而最大的一家公司擁有201輛。印市出租車僅提供電話約車和站點候客服務(wù)，沒有在街道上的巡游服務(wù)。 第34頁，共40頁。 印市出租車的服務(wù)令當(dāng)?shù)厥忻駱O度不滿。服務(wù)質(zhì)量和費率是最

17、受指責(zé)的兩個方面。消費者打電話叫車，出租車總是姍姍來遲，甚至不加理會。出租車的運費(尤其是較長距離的運費)高于其他許多大城市。由于沒有競爭壓力，出租車服務(wù)具有明顯的選擇性；低收入市民聚居的社區(qū)和犯罪高發(fā)區(qū)的居民很難得到服務(wù)。 另一類非常需要出租車服務(wù)卻常常叫不到車的消費者是殘疾人。因為服務(wù)類別受到管制，出租車公司沒有動力購置承載輪椅的出租車，而費率管制也使司機(jī)無激勵提供額外服務(wù)，例如為殘疾乘客搬運輪椅。因此，許多殘疾人出行時不得不租用昂貴的救護(hù)車。然而，在美國，低收入者和殘障人士恰恰是最需要出租車服務(wù)的群體。第35頁，共40頁。 1991年，印市市長高德史密斯成立了一個名為“管制調(diào)研委員會”的

18、機(jī)構(gòu)，對印市的各種管制予以調(diào)查和研究，力圖改革那些嚴(yán)重制約城市發(fā)展的不合理管制。 管制調(diào)查委員會通過大量調(diào)查，了解了民眾對出租車行業(yè)的真實評價，建議市政府除保留一些與乘客安全有關(guān)的措施外，取消一切不合理的管制，包括牌照數(shù)量管制和費率管制。為了取得足夠的政治和社會支持，委員會做了大量宣傳和溝通工作，使政界人士和民眾認(rèn)識到改革出租車管制的必要性。令委員會意想不到的是，最支持放松管制改革的人是殘障人士和少數(shù)族群，前者需要更多的出租車服務(wù)，后者希望出租車業(yè)提供更多的工作機(jī)會。第36頁，共40頁。 1994年5月，印市議會以21票贊成、7票反對通過了放松出租車業(yè)管制的方案。法案的首要內(nèi)容是，取消數(shù)量限制，規(guī)定入行標(biāo)準(zhǔn)。入行標(biāo)準(zhǔn)包括：司機(jī)和車輛須符合安全標(biāo)準(zhǔn)，司機(jī)須通過背景審查，有符合要求的責(zé)任保險等。另須繳納102美元申請費。第37頁，共40頁。 法案將最低費率管制改為最高費率管制，經(jīng)營者可以根據(jù)市場需求制定多元化價格。最高費率管制允許經(jīng)營者在最高價之下進(jìn)行價格競爭，同時，最高價格對消費者具有保護(hù)作用。法案同時允許出租車提供巡游服務(wù)。 法案取消了原有的對出租車營運的不當(dāng)限制。包括要求司機(jī)佩戴指定的胸牌和帽子，規(guī)定出租車的座位數(shù)以及每