轉(zhuǎn)型與重建-我國縣級(jí)治理體制的變革課件

1、轉(zhuǎn)型與重建我國縣級(jí)行政體制的變革主講人 汪敏中共巢湖市委黨校第1頁，共22頁。一、我國縣級(jí)行政體制發(fā)展的歷程縣作為行政區(qū)劃概念，定型于戰(zhàn)國時(shí)代的秦國商鞅變法時(shí)期，距今已經(jīng)有2300多年的歷史。秦孝公接受商鞅的建議，廢除了夏商周遺留下來的分封制，施行郡縣制，一舉根治了諸侯割據(jù)一方，不聽中央調(diào)遣的混亂局面?？梢赃@樣說，秦國能夠在戰(zhàn)國七雄中脫穎而出，最終一統(tǒng)華夏，經(jīng)濟(jì)上靠施行獎(jiǎng)勵(lì)耕戰(zhàn)、強(qiáng)本抑末的發(fā)展戰(zhàn)略，政治上就靠郡縣制。秦朝統(tǒng)一全國后雖然短命，但商鞅變法留下的政治及經(jīng)濟(jì)改革成果幾乎是原封不動(dòng)地保留下來，從漢唐到明清，莫不如是。第2頁，共22頁。清王朝倒臺(tái)后，作為其法統(tǒng)繼承者的中華民國沒有廢除郡縣制

2、;中華人民共和國建立后，也沒有廢除郡縣制。改革開放前的三十年，縣政在中國政治中有著同樣顯赫的位置。國家政權(quán)力量到達(dá)縣級(jí)以下，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同時(shí)在縣級(jí)以上也設(shè)立了很多行政級(jí)別。多層次復(fù)雜的行政結(jié)構(gòu)在革命和建設(shè)的早期起到很重要的作用，主要是政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)多方面的控制和動(dòng)員。第3頁，共22頁。毛澤東本人對(duì)縣政就非常重視，和縣委書記溝通是毛澤東的一項(xiàng)重要議程。在制度層面，縣委書記甚至可以成為中央委員。同樣重要的是，中央實(shí)行“下管兩級(jí)”的干部管理制度，就是說，縣和中央之間還是有直接的溝通管道。 第4頁，共22頁。改革開放以來就不再是這樣了。首先是干部管理從“下管兩級(jí)”的制度改革成“下管一級(jí)”的制度。中央政府

3、只管到省級(jí)干部。而縣級(jí)干部完全在省級(jí)管轄之下。這個(gè)制度變化實(shí)際上使得中央地方關(guān)系呈現(xiàn)出歐洲傳統(tǒng)上稱之為“封建”的制度特征，就是“我的主人的主人不是我的主人”。 縣政成了各省的省內(nèi)事務(wù)，再由省級(jí)政權(quán)往下分權(quán)。就是說，分權(quán)是一層一層地往下放。每一層級(jí)政府只和上下兩級(jí)政府發(fā)生關(guān)系。無論是往下還是往上，越級(jí)的關(guān)系很難發(fā)生。這就形成了一些外國學(xué)者所說的“蜂窩狀”政府。從政策的決定和執(zhí)行來說，這種政治結(jié)構(gòu)無時(shí)無刻不呈現(xiàn)出其脆弱性來。在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過程中，縣的功能自覺或不被削弱了。第5頁，共22頁。二、我國縣級(jí)行政體制變革的必要性1、我國縣級(jí)治理存在重大危機(jī) （1）縣級(jí)政權(quán)進(jìn)入無政府狀態(tài) （2

4、）官員貪污腐化嚴(yán)重：縣級(jí)是腐敗的重災(zāi)區(qū)（3）縣級(jí)政治體制的實(shí)際情況和存在的問題看，特別明顯。 第6頁，共22頁。2、現(xiàn)有的治理體制經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力不足 突出問題是“四沒有”（1）即沒錢、（2）沒權(quán)、（3）沒人、（4）沒地。第7頁，共22頁。三、縣級(jí)行政體制變革的思路1、中央思路A、縣級(jí)干部直訓(xùn)B、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣（直管縣）第8頁，共22頁。2、學(xué)者設(shè)想A、民主之路（縣政自治）B、法制路徑第9頁，共22頁。中央和學(xué)說界對(duì)縣政改革沒有形成共識(shí)第10頁，共22頁。四、未來縣政體制改革的構(gòu)想和建議1、原則：國家性和地方性 2、目標(biāo)：建構(gòu)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新的縣級(jí)治理體系和服務(wù)體系（“轉(zhuǎn)變政府職能，整合

5、事業(yè)站所，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人員，提高社會(huì)管理和公共服務(wù)水平，加快建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的縣級(jí)行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制”）第11頁，共22頁。之一：功能定位首先必須明確縣的功能與地位,解決縣鄉(xiāng)政府究竟“應(yīng)該干什么事”的問題.縣政府主要功能定位為：執(zhí)行公共政策、實(shí)行公共管理、維護(hù)公共秩序、提供公共服務(wù)、培育公共精神，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。第12頁，共22頁。之二:職能分解進(jìn)一步明確“事由誰來做”, 對(duì)現(xiàn)存的地方和基層政府職能根據(jù)行政職能、公益職能和經(jīng)營(yíng)職能進(jìn)行分類，根據(jù)公平、公正和效率的原則分別由政府、社會(huì)或市場(chǎng)組織來承擔(dān)、或合作承擔(dān)。同時(shí)理順縣職能部門權(quán)責(zé)關(guān)系第13頁，共22頁。之三:轉(zhuǎn)變方式

6、必須重新認(rèn)識(shí)并處理“事情如何做”的問題, 尤其是分清政府服務(wù)與政府生產(chǎn)的關(guān)系。其中包括政府直接辦理的公共服務(wù)；政府委托辦理的公共服務(wù)；政府合作辦理的公共服務(wù)；政府購買的公共服務(wù)等。政府公共服務(wù)也應(yīng)講求成本和效益。第14頁，共22頁。之四:成本分?jǐn)偨鉀Q“錢從哪里來”的問題：切實(shí)解決縣級(jí)體制改革的財(cái)政投入和改革成本問題。目前，單純的縣鄉(xiāng)自身難以承擔(dān)改革所需的財(cái)政投入，必須由中央、省、市及縣鄉(xiāng)各級(jí)共同承擔(dān)和分?jǐn)偢母锏某杀?，尤其是進(jìn)一步加大中央對(duì)縣鄉(xiāng)改革財(cái)政的支持力度 第15頁，共22頁。3、方法：漸進(jìn)路徑（把握節(jié)奏 穩(wěn)步推進(jìn)）第16頁，共22頁。A、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣/直管縣減少管理層級(jí)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，打造服務(wù)型政府關(guān)鍵點(diǎn)：權(quán)利的下放和權(quán)利的監(jiān)督必須有機(jī)結(jié)合第17頁，共22頁。B、法制推進(jìn)美國開國元?jiǎng)捉莒尺d曾說：“在權(quán)力問題上，不要再奢談對(duì)人的信任，而是要用憲法的鎖鏈來約束他們不做壞事?！?第18頁，共22頁。確保公民司法救濟(jì)權(quán)，嚴(yán)禁同級(jí)黨政部門直接干預(yù)個(gè)案，實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立，保障社會(huì)底限正義。確保公民結(jié)社自由權(quán)，在一定范圍內(nèi)結(jié)束權(quán)利管制，實(shí)現(xiàn)法治化管理。第19頁，共22頁。C、民主嘗試1、縣級(jí)人大：人大代表的職業(yè)化與專業(yè)化2、縣級(jí)行政主