走出立法多、秩序少的困境

1、PAGE 15走出“立法多、秩序少”的困境從拆遷類行政案件的立法與法律適用現(xiàn)狀出發(fā) 田 勇自1990年行政訴訟法實(shí)施以來，我國行政立法體制日趨完善，頒布了大量的法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平得到大幅度提高，執(zhí)法人員的法制意識(shí)也不斷增強(qiáng)。但與之相隨的是，行政矛盾糾紛的數(shù)量以及激烈程度卻呈日益增長之勢(shì)。就上海法院系統(tǒng)而言，2009年行政案件數(shù)量僅占到收案總數(shù)的1%，但是引起的上訪案件卻占近一半。如果說，行政矛盾糾紛數(shù)量的增多是因?yàn)榻陙硇姓?quán)的擴(kuò)張而必然發(fā)生的話，那么行政矛盾糾紛的激烈程度則應(yīng)當(dāng)隨著立法的增多以及行政機(jī)關(guān)執(zhí)法水平的提高而有所緩和。事實(shí)上，行政糾紛矛盾的激烈程度非

2、但沒有隨著這些“有利”因素的增加而緩和，相反卻表現(xiàn)出上升的勢(shì)頭。同時(shí)，由行政矛盾糾紛引發(fā)的群體性糾紛、違法暴力事件層出不窮，行政矛盾糾紛的不良影響開始不斷擴(kuò)大和延伸，危害了社會(huì)秩序的穩(wěn)定。本文以上海市浦東新區(qū)人民法院2005年-2009年期間審結(jié)的拆遷類行政案件為分析對(duì)象，試圖從拆遷類案件的行政立法和法律適用問題出發(fā)，來分析行政領(lǐng)域中“立法多、秩序少”困境的形成原因以及解決路徑。一、人類學(xué)視角下的現(xiàn)狀：似乎誰都不喜歡的拆遷雖然人類學(xué)家馬爾庫斯和費(fèi)徹爾認(rèn)為，“人類學(xué)者將精力集中于一種不同于過去的整體觀（holism），他們不再提出放之四海而皆準(zhǔn)的大理論，而是把注意力轉(zhuǎn)向某一具體的生活方式的充分表

3、述”， 喬治E. 馬爾庫斯、米開爾M.J. 費(fèi)徹爾：作為文化批評(píng)的人類學(xué)：一個(gè)人文學(xué)科的實(shí)驗(yàn)時(shí)代，王銘銘、藍(lán)達(dá)居譯，三聯(lián)書店1998年版，第45頁。但是筆者依然不滿足于僅僅表述“某一具體的生活方式”抑或是格爾茨所言的“地方性知識(shí)”，而是期望從一些微觀描述中發(fā)現(xiàn)一些具有普遍性的問題并提出具有指導(dǎo)性的意見，即使無法形成一種理論。在具有同質(zhì)性的中國文化體中，這種期望也絕非只是奢望。這也是筆者為何選擇浦東作為觀察對(duì)象，又為何選擇拆遷作為研究主題的原因。（一）為何是浦東？為何是拆遷？浦東作為中國改革開放的橋頭堡，可以說是各種政策的大試驗(yàn)場(chǎng)。這里既有繁華的陸家嘴金融區(qū)域，也有落后但不閉塞的農(nóng)村區(qū)域。飛速的

4、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程，使得人們?cè)趥鹘y(tǒng)與現(xiàn)代相互交織和博弈的歷史進(jìn)程中，習(xí)得關(guān)于權(quán)利、立法和秩序的基本觀念，這點(diǎn)從政府對(duì)依法行政的追求和老百姓權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)可以窺見。而這種從經(jīng)濟(jì)發(fā)展到制度推進(jìn)，再到觀念演化的循序漸進(jìn)式的發(fā)展路徑并非是浦東獨(dú)有，而是中國改革開放三十多年來摸索出來的具有一定普遍性的發(fā)展路徑，只是浦東走在了前頭。因此，從對(duì)浦東這個(gè)相對(duì)于整個(gè)中國算是微觀的社會(huì)出發(fā)，其在發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題具有一定的普遍性，由而對(duì)問題的解決意見也具有普遍的指導(dǎo)性。就本文的主旨分析行政領(lǐng)域中“立法多、秩序少”困境的形成原因及解決路徑而言，選擇拆遷作為研究主題有兩個(gè)方面的原因：一方面，從目前行政訴訟的案件來

5、看，除了治安類 即使在治安類案件中，也有一些系因越級(jí)違法信訪而引起。、勞動(dòng)保障類行政案件外，大部分行政案件都與房屋拆遷有關(guān)。拆遷行政許可和拆遷行政裁決案件等典型的拆遷行政案件自不必說，房屋登記類案件、信息公開類案件也大多系因房屋拆遷引起，如在房屋登記類案件中，多系因家庭內(nèi)部在分割拆遷安置房屋過程中發(fā)生矛盾而形成對(duì)安置房屋登記的訴訟，信息公開類案件則多系因?qū)Σ疬w本身的不滿，希望通過信息公開來尋找拆遷違法的依據(jù)；另一方面，拆遷對(duì)于大部分被拆遷人來說都是一次性的“終生大事”，有人希望借此改善甚至解決自己、子女乃至尚未出生的孫子女的居住問題，也有人希望借此為拆遷后的生活尋找新的方式， 這個(gè)問題在農(nóng)村的

6、拆遷中尤為顯著，對(duì)于農(nóng)民來說，拆遷不僅意味著身份上的轉(zhuǎn)變，即從農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民，更多的是生活方式的轉(zhuǎn)變，原以農(nóng)業(yè)為主要生活方式的農(nóng)民在拆遷后不得不尋找新的生活方式，若能多安置幾套房子，其可以出租，也可以賣掉做其他事情，比如買輛車做出租車司機(jī)等。當(dāng)然也有人希望借此大發(fā)一筆橫財(cái)總而言之，拆遷不單純只是開發(fā)商或政府與老百姓之間普通的民事拆遷補(bǔ)償合同關(guān)系，城市化進(jìn)程賦予其更為重要的社會(huì)角色，即各種社會(huì)問題的“清算器”，清算著“大病問題”、“特困家庭問題”、“獨(dú)生子女問題”、“知青返鄉(xiāng)問題”等等。 在幾乎所有的拆遷基地的政策口徑中，大病、特困家庭、獨(dú)生子女、知青返鄉(xiāng)等都作為考慮因素，給予額外的補(bǔ)償。因此，拆

7、遷案件中反映出來的糾紛和矛盾往往是最為激烈的，也最易破壞社會(huì)秩序的穩(wěn)定。這點(diǎn)從目前浦東法院行政案件的當(dāng)事人向最高院提起行政申訴上訪的案件中拆遷類行政案件比例高達(dá)77.1%可見一斑。因此，選擇拆遷作為研究主題可以更好地揭示行政領(lǐng)域中“立法多、秩序少”困境的形成原因。（二）誰都不喜歡拆遷嗎？各種關(guān)于拆遷的極端暴力事件的出現(xiàn) 影響力最大的莫過于2009年11月13日發(fā)生的唐福珍自焚事件。引發(fā)了社會(huì)對(duì)現(xiàn)行拆遷的普遍不滿，似乎除了開發(fā)商以外沒有人喜歡拆遷。但對(duì)現(xiàn)象的宏大式解讀往往容易忽視事物本身的邏輯，迷失在形而上的一廂情愿之中。因此，要了解拆遷本身的邏輯，我們還是要從拆遷糾紛產(chǎn)生的原因出發(fā)。圖表1關(guān)于

8、拆遷的整個(gè)過程及對(duì)應(yīng)產(chǎn)生的糾紛可見圖表1。在經(jīng)過訴訟后，糾紛依然無法得到解決的，大部分當(dāng)事人則開始選擇申訴、上訪的方式來解決糾紛。在這里，有兩個(gè)事實(shí)需要我們注意：一是在圖表1的第二階段中，由于每個(gè)拆遷基地對(duì)進(jìn)入到第三階段進(jìn)行拆遷行政裁決的拆遷戶數(shù)有所限定，一般是較小的比例范圍，因此，任何拆遷基地內(nèi)簽訂拆遷補(bǔ)償合同的被拆遷戶數(shù)量是絕對(duì)占優(yōu)的；二是，任何拆遷基地內(nèi)提起民事訴訟或者行政訴訟的當(dāng)事人占被拆遷人總數(shù)都只是很小的一部分。雖然簽訂拆遷補(bǔ)償合同或未提起訴訟并不意味著對(duì)拆遷本身就是滿意的，有可能只是一種無奈之下的“滿意”，但其對(duì)拆遷的不滿意尚未上升到形成糾紛的程度，即使向法院提起訴訟的當(dāng)事人大多

9、數(shù)也并非是對(duì)是否應(yīng)該被拆遷提出異議，而是對(duì)拆遷補(bǔ)償安置的具體內(nèi)容提出異議。因此，總體上來說，并非誰都不喜歡拆遷，而是大部分被拆遷人對(duì)拆遷處于一種起碼是“尚可以接受”的狀態(tài)。那么為何一小部分被拆遷人對(duì)拆遷的“不喜歡”足以導(dǎo)致秩序的減少，危害社會(huì)的穩(wěn)定呢？原因即在于這一小部分人對(duì)拆遷的各種“不喜歡”體現(xiàn)的正是大部分人對(duì)拆遷行政立法和司法現(xiàn)狀的“不喜歡”。二、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的拆遷行政立法和司法現(xiàn)狀：“立法多、秩序少”風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是德國著名社會(huì)學(xué)家烏爾里希貝克提出的用以詮釋后現(xiàn)代社會(huì)的概念，貝克認(rèn)為“人們從工業(yè)時(shí)代的確定性和生活模式中解放了出來正如他們?cè)谧诮谈母锲陂g從教會(huì)的束縛中解放而進(jìn)入社會(huì)一樣。由此產(chǎn)生的

10、震動(dòng)構(gòu)成了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的另一面。把生活和思考緊緊地束縛于工業(yè)現(xiàn)代性之上的坐標(biāo)體系性別之軸、家庭之軸和職業(yè)之軸，對(duì)科學(xué)和進(jìn)步的信念開始動(dòng)搖，同時(shí)機(jī)會(huì)和危險(xiǎn)的新的黎明正在形成之中這就是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的輪廓”。 【德】烏爾里希貝克著：風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，何博聞譯，鳳凰出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)、譯林出版社2003年版，第9頁。有學(xué)者會(huì)認(rèn)為中國社會(huì)無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是制度建設(shè)都尚未實(shí)現(xiàn)“現(xiàn)代化”，因此根本就談不上“后現(xiàn)代”的問題。 參見張頤武：面對(duì)全球化的挑戰(zhàn)，載二十一世紀(jì)總第38期，香港中文大學(xué)紅過文化研究所1996年12月。這種觀點(diǎn)無疑是不準(zhǔn)確的，中國無論是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還是制度的建設(shè)均同時(shí)受到了“現(xiàn)代”和“后現(xiàn)代”的交織影響，是在對(duì)西

11、方的現(xiàn)代化發(fā)展過程以及后現(xiàn)代反思的批判和繼承中逐步成長的，事實(shí)上也沒有時(shí)間和空間允許中國簡單地沿著西方的發(fā)展道路逐步推進(jìn)。歸而言之，后現(xiàn)代主義只是一種批判性的理論和思想方法 參見許紀(jì)霖、羅崗等著：啟蒙的自我瓦解1990年代以來中國思想文化界重大論證研究，吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司2007年版，第105頁。，貝克所謂的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)所要描述的就是從各種束縛中解放之后出現(xiàn)的各種不確定性。而中國的改革開放就是一種對(duì)思想、制度以及經(jīng)濟(jì)的解放，在面對(duì)解放之后的各種不確定性時(shí)，建設(shè)社會(huì)主義法治國家的方略應(yīng)聲而出。因此，我們看到自上個(gè)世紀(jì)九十年代以來，中國的立法數(shù)量呈現(xiàn)出爆炸式的增長，無論是思想解放、制度建設(shè)還是經(jīng)

12、濟(jì)發(fā)展，人們首先想到的是通過立法推進(jìn)。不可否認(rèn)的是，這些年來無論是公民的權(quán)利意識(shí)還是政府的依法行政水平都得到了穩(wěn)步提高，但是同樣不可否認(rèn)的是，社會(huì)秩序并未呈現(xiàn)出與立法呈正相關(guān)比例的增長趨勢(shì)。（一）拆遷行政立法現(xiàn)狀分析浪漫的立法關(guān)于拆遷的立法，可以說是囊括了各種效力位階的法律，上至憲法，下至部門規(guī)范性文件，形成比較完整的拆遷法律規(guī)范體系（見圖表2）。金字塔形結(jié)構(gòu)圖反映的不僅是各種效力位階法律的數(shù)量，也反映的是可操作程度的高低，這可從格式化的拆遷行政裁決書的適用法律部分看出：“根據(jù)國務(wù)院2001年城市房屋拆遷管理?xiàng)l例第十六條、若干規(guī)定第四條、第五條、第六條、第八條、第十四條、第十五條、拆遷細(xì)則第二

13、十四條、第二十七條、第五十三條、第五十四條、第五十六條、滬價(jià)商（2002）024號(hào)、浦府（2005）123號(hào)、浦建房（2005）190號(hào)、滬房地資拆（2004）286號(hào)文等有關(guān)規(guī)定，作出如下裁決” 引自浦建委房裁2009524號(hào)房屋拆遷裁決書。圖表2從中不難看出，行政機(jī)關(guān)在作出行政拆遷裁決時(shí)，適用的大部分法律是地方立法，尤其以各種部門規(guī)范性文件為主?；蛟S這種現(xiàn)象是由于各個(gè)地方的拆遷實(shí)施狀況的不同，需要地方對(duì)中央立法作出不同的調(diào)適。但是這種調(diào)適也必須在得到相關(guān)法律授權(quán)且符合上位法的立法理念和內(nèi)容的情況下才可作出。但現(xiàn)實(shí)狀況卻是，由于不同位階的法律頒布的時(shí)間不同，立法理念上和立法內(nèi)容都存在較大差異

14、，甚至存在一定的沖突。這種差異及沖突讓本就是出產(chǎn)確定性的法律本身產(chǎn)生了不確定性。這從原告顧某對(duì)上述裁決提起訴訟的理由中可以看出，原告顧某訴稱：“被告作出的裁決依據(jù)是拆遷條例和拆遷細(xì)則，分別是行政法規(guī)和地方規(guī)章，而原告的房屋和宅基地使用權(quán)是受中華人民共和國憲法、中華人民共和國物權(quán)法等法律所保護(hù)的，因此被告作出的裁決沒有法律上的依據(jù)，無權(quán)對(duì)原告受法律保護(hù)的私有財(cái)產(chǎn)作出拆遷裁決” 引自（2009）浦行初字第214號(hào)判決書，其中拆遷條例是指國務(wù)院城市房屋拆遷管理?xiàng)l例，拆遷細(xì)則是指上海市城市房屋拆遷管理實(shí)施細(xì)則?？梢?，關(guān)于拆遷立法的體系化和完整性僅僅停留在數(shù)量和效率上，而在內(nèi)容上尚未達(dá)到法治所要求的一致

15、性和確定性。這體現(xiàn)了當(dāng)代中國立法普遍存在的浪漫性，即在建設(shè)社會(huì)主義法治國家的過程中，將過多的精力投入到立法上，認(rèn)為遇到問題通過立法來解決體現(xiàn)的就是法治精神，而對(duì)難度更大的保證立法的一致性、穩(wěn)定性以及公正實(shí)施卻未得到足夠的關(guān)注。立法的這種浪漫性體現(xiàn)了法治的內(nèi)在邏輯并未真正被理解和引入，法治的活力因此無法被激發(fā)，現(xiàn)實(shí)的問題也就無法得到法治有意義的關(guān)照和處理，到最后只能留下龐大的法律體系外殼。正如黃宗智先生所言，“無論是從西方移植還是從本土繼承，關(guān)鍵都在實(shí)際的運(yùn)作。從移植的觀點(diǎn)來看，當(dāng)前的大問題是引進(jìn)的理論和原則都不容易付諸實(shí)踐從西方引進(jìn)的以維護(hù)權(quán)利為主導(dǎo)思想的法律原則，很容易被吸納到中國現(xiàn)存的官僚

16、制度中去，權(quán)利的維護(hù)很容易變質(zhì)成為權(quán)力和關(guān)系的運(yùn)作，以及不同利益集團(tuán)之間的擺平”。 黃宗智著：經(jīng)驗(yàn)與理論中國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與法律的實(shí)踐歷史研究，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第392頁。（二）拆遷行政訴訟現(xiàn)狀分析尷尬的司法如果立法的上述浪漫性能夠在司法階段得到解決，即法院能夠?qū)π姓C(jī)關(guān)制定的各種規(guī)范性文件的合法性及合理性進(jìn)行審查，則前述的原告顧某的疑問也會(huì)得到回答。但現(xiàn)行的司法體制并未賦予法院在行政訴訟中對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的抽象行政行為進(jìn)行審查的權(quán)力，這就使得法院在面對(duì)顧某的疑問時(shí)處于較為尷尬的境地，其無法也無權(quán)對(duì)顧某的疑問作出回應(yīng)。在此種情況下，法院更多地是選擇適用更具操作性且實(shí)際有效的地方立法作

17、出判決。當(dāng)顧某的合理疑慮無法得到司法的有效回應(yīng)時(shí)，矛盾當(dāng)然無法得到解決，且顧某也有理由懷疑法院的獨(dú)立性，認(rèn)為法院對(duì)行政機(jī)關(guān)不是監(jiān)督關(guān)系，而是合作關(guān)系，選擇通過信訪途徑解決糾紛則自然而然成為更優(yōu)的方式。從對(duì)上海市浦東新區(qū)人民法院從2005年-2009年審結(jié)的拆遷行政案件（包括拆遷行政裁決案件和拆遷行政許可案件）的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)中可以發(fā)現(xiàn)（見圖表3）：首先，原告的撤訴率較低，只有23.9%,遠(yuǎn)低于行政訴訟將近35%的撤訴率，矛盾化解難度較大；其次，被告敗訴率較低，僅有2%；第三，在原告敗訴的案件中，包括駁回訴訟請(qǐng)求、維持以及駁回起訴的案件，原告上訴的案件有98件，上訴率高達(dá)73.7%，向最高院申訴信訪的

18、案件則有24件，申訴信訪率也高達(dá)17.5%，原告對(duì)法院的判決多有不滿。圖表3從上述三點(diǎn)不難看出，縱然拆遷方面有如此多的立法，但并未達(dá)致其所追求的和諧的法律秩序。三、“秩序少”的原因分析一個(gè)“互利合作”的視角（一）人們?yōu)楹卧敢庾袷胤?？從?shí)用主義哲學(xué)出發(fā)，人們對(duì)法律的自覺遵守在于此種遵守符合其自身的某種需求。在這里，筆者從一種“互利合作”的視角出發(fā)，去探尋政府和民眾自覺遵守法律的原因。對(duì)于政府來說，其運(yùn)作并非是在空中單獨(dú)作業(yè)，其需要民眾，至少是大部分民眾的合作。 這里的群體其實(shí)就是法律所認(rèn)可的公民，而世界法治的發(fā)展史就是公民身份不斷擴(kuò)張的歷史，如從男人到女人，從白人到有色人種等。而為了尋求這種合

19、作，政府需要使其自身的行為具有可預(yù)見性。因此，政府傾向于表現(xiàn)出受法律的“約束”，而非隨意地將法律作為規(guī)制民眾的手段。伴隨著這種合作的必然結(jié)果就是，制定出來的法律必須是尊重和保護(hù)大部分民眾利益的法律。這兩點(diǎn)也是良法的形式和實(shí)質(zhì)要求。而民眾遵守法律的原因，除了法律本身尊重和保護(hù)其利益以外，也在追求著“互利合作”。在現(xiàn)代社會(huì)中，任何一個(gè)人都是社會(huì)性的，總是屬于某個(gè)社會(huì)圈子、組織或者團(tuán)體，其行事就需要其所交往的社會(huì)圈子或者是社會(huì)團(tuán)體其他成員的合作。因此，由于違反法律而失去信用會(huì)削弱人們?cè)谏鐣?huì)圈子、組織或團(tuán)體中的地位，因此也削弱了其他成員與其發(fā)生新的自愿合作關(guān)系的愿望。這也是為何人們通常在國家強(qiáng)制力缺失

20、的情形下也會(huì)遵守法律的原因。（二）“秩序少”的原因?qū)Α盎ダ献鳌毙枨蟮囊种圃诂F(xiàn)行的拆遷行政法律體系中，不同位階的立法之間存在著諸多差異甚至是沖突，尤其是地方立法與效力更高的中央立法之間存在的差異。但是由于地方立法的可操作性較強(qiáng)，使得政府在實(shí)施拆遷行政行為時(shí)多系依據(jù)地方規(guī)章以及規(guī)范性文件，而目前法院對(duì)政府這些抽象行政行為審理權(quán)力的缺失，使得在拆遷類行政案件審理時(shí)對(duì)政府行政行為的審查也多以這些規(guī)章和文件作為參考依據(jù)。這樣，地方政府相當(dāng)于可以為自己的行為制定法律依據(jù)，且此種法律依據(jù)在與上位法相沖突時(shí)得不到有效及時(shí)的救濟(jì)，這就抑制了地方政府在拆遷時(shí)其爭(zhēng)取公民合作需求的產(chǎn)生。 雖然在拆遷的整個(gè)過程中，拆

21、遷工作人員付出很多精力和時(shí)間，甚至是財(cái)力，去協(xié)調(diào)化解糾紛，但這種協(xié)調(diào)化解多系從維穩(wěn)的角度出發(fā)，并非是真正的合作需求。另外，法律實(shí)施層面上存在的不公平執(zhí)行現(xiàn)象也抑制了公民“互利合作”需求的產(chǎn)生。這種不公平主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是在初次拆遷安置過程中產(chǎn)生的不公平，主要體現(xiàn)在時(shí)間和空間上的不公平。時(shí)間上的不公平主要體現(xiàn)在不同時(shí)期的安置政策的不同以及在同一次拆遷過程中前后的安置“松緊”程度不同 一般而言，對(duì)于被拆遷人來說，安置政策是越來越優(yōu)惠，實(shí)踐中存在很多是十幾年前被拆遷的當(dāng)事人起訴要求確認(rèn)安置補(bǔ)償合同無效的案件。另外在同一次拆遷過程中，拆遷人到拆遷的后期，為了加快拆遷力度，往往對(duì)政策的把握較松?？?/p>

22、間上的不公平則主要體現(xiàn)在不同基地的安置政策不同、同一基地內(nèi)部的具體安置的不同。比如浦東不同的鎮(zhèn)在拆遷過程中認(rèn)定的人均可建房面積不同、違章建筑材料的補(bǔ)償方案也不同等等。二是救濟(jì)過程中的變相“不公平”。一些被拆遷人對(duì)拆遷安置或者裁決不服，提起行政訴訟或者進(jìn)行申訴上訪。法院從化解矛盾出發(fā)，往往進(jìn)行調(diào)解；地方政府從維穩(wěn)出發(fā)，對(duì)于上訪戶一般進(jìn)行化解。這種調(diào)解和化解的安置方案大部分較普通的安置方案更為優(yōu)惠，其實(shí)質(zhì)上是變相的“不公平”，影響了法律的公正實(shí)施。而法律實(shí)施層面的不公平實(shí)質(zhì)上使得人們違反法律不但不會(huì)失去信用而削弱其在社會(huì)圈子、組織或團(tuán)體中的地位，反而由此獲益得到民眾的認(rèn)可，從而抑制了公民“互利合作

23、”需求的產(chǎn)生。當(dāng)政府和民眾失去了遵守法律的內(nèi)在動(dòng)因，“立法多、秩序少”的困境自然就會(huì)形成。四、出路：從行政立法、社會(huì)控制到和諧秩序的基本條件（一）“征詢制拆遷模式”的啟示在浦東新區(qū)塘橋舊改地塊試點(diǎn)的“征詢制”拆遷模式取得了較好的效果。所謂“征詢制”，主要就在于該基地簽訂的所有的拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議必須達(dá)到被拆遷戶數(shù)的75%以上才生效，且所有簽訂的拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議都是向被拆遷人公開的。簽約率的規(guī)定使得拆遷人在拆遷過程中產(chǎn)生了爭(zhēng)取被拆遷人合作的內(nèi)在需求，而不是僅僅從維穩(wěn)考慮產(chǎn)生的合作需求，這就保證了雙方的博弈條件更平等、博弈過程更充分，達(dá)成的結(jié)果自然也就更加公平，令被拆遷人滿意。另外，所有拆遷安置協(xié)議

24、的公開，保證了整個(gè)拆遷過程的公開透明，避免了暗箱操作的可能性，從而促進(jìn)了拆遷基地內(nèi)拆遷安置的公平。因此，在立法時(shí)，應(yīng)當(dāng)從政府和民眾遵守法律的內(nèi)在需求出發(fā)，制定出能夠滿足其內(nèi)在需求的法律，只有這樣的法律才能得到政府和民眾的自覺遵守。（二）從行政立法、社會(huì)控制到和諧秩序的基本條件行政立法、社會(huì)控制與和諧秩序這三者是呈遞進(jìn)實(shí)現(xiàn)關(guān)系，反映了國家社會(huì)管理的模式，即通過行政立法來建構(gòu)公民與國家行事的行為規(guī)范體系；通過司法、行政等國家部門來執(zhí)行法律，以實(shí)現(xiàn)一定程度的社會(huì)控制；當(dāng)行為規(guī)范體系符合法治的形式和實(shí)質(zhì)要件，且能夠得到公正有效地執(zhí)行，那么政府以及民眾才會(huì)按照行為規(guī)范體系設(shè)定的行為模式行事，才能達(dá)致和諧秩序的狀態(tài)，否則立法再多，社會(huì)控制再緊，和諧秩序也無法實(shí)現(xiàn)。因此，國家雖可通過行政立法較容易地實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制，但要達(dá)致并維持和諧秩序則要困難得多。從本文對(duì)拆遷行政立法和法律適用的現(xiàn)狀的分析，要實(shí)現(xiàn)從