環(huán)境法的公共利益的屬性和界定條件及范圍

1、一、公共利益公共利益，簡稱公益，與私益相對，公共利益由“公共”和“利益”兩部分組成。 漢語大詞典對公共一詞的解釋有三種涵義：（1）公有的、公用的；（2）猶公眾；（3） 猶共同。1辭海對利益的解釋是好處。2美國的社會學(xué)法學(xué)家龐德在通過法律 的社會控制一書中認(rèn)為，公共利益是從政治組織社會生活角度出發(fā)，以政治組織社會名義 提出的主張、需要和愿望。3而邊沁認(rèn)為，公共利益是“組成共同體的若干成員的利益的 總和，不理解什么是個(gè)人利益，談共同體的利益便毫無意義?！?4邊沁認(rèn)為公共利益是個(gè) 人利益的總和，顯然沒有分清公共利益和個(gè)人利益的界限。據(jù)此，筆者認(rèn)為，公共利益是一 定范圍內(nèi)全體成員或多數(shù)人的共同利益，體

2、現(xiàn)他們的共同意志，是一種公眾利益，但又不能 等同于公眾利益，因?yàn)槠涑藦?qiáng)調(diào)數(shù)量之外還強(qiáng)調(diào)整體利益的不可分割性。公共利益具有非 排他性，受益主體具有普遍性或不特定性的特點(diǎn)。公共利益必須是人人都有機(jī)會享受得到的。 例如：享受清潔優(yōu)美的環(huán)境，任何人的享有都不會排除其他人也有機(jī)會享有。二、環(huán)境法的公共利益的屬性筆者認(rèn)為，環(huán)境法的公共利益的屬性，是指環(huán)境法的公共性（公益性）和正當(dāng)性（合 理性），這也是環(huán)境法的特點(diǎn)之一。分述如下：（一）公共性環(huán)境法是以社會公共利益為本位，而不是以個(gè)人利益為本位。環(huán)境法的公共利益之 所以具有公共性是由環(huán)境問題的特性所決定的，環(huán)境問題的特性又是由環(huán)境的特性所決定的。 一般而言

3、，公共性具有兩種屬性：即普惠性和共享性（無競爭性、無排他性）。筆者認(rèn)為， 要弄清環(huán)境法的公共利益的公共性，需從以下三個(gè)方面來著手，分述如下：1、環(huán)境的特點(diǎn)環(huán)境并不為某個(gè)人或某一群體所有，一向被視為公共物品，并非私人物品，如流動 的大氣、公海及海底資源、南極等。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩謬爾森認(rèn)為，公共物品和私人物品的區(qū) 別在于：公共物品具有非排他性，為全體社會成員共同享有和消費(fèi)，同時(shí)具有無償性和不可 分割性等特征。而私人物品則可以分割然后分別提供給不同的個(gè)人，并且對其他人產(chǎn)生外在 成本或利益。所以環(huán)境屬于典型的公共物品，“公地的悲劇”之所以發(fā)生，正是因?yàn)榄h(huán)境資 源的公共屬性的存在。從行為的結(jié)果來看，公地悲

4、劇發(fā)生后又必然影響公共利益，所以以環(huán) 境為保護(hù)對象的環(huán)境法也就打上了公共利益的烙印。2、環(huán)境問題的特點(diǎn)環(huán)境問題一般包括環(huán)境污染和環(huán)境破壞，即人類過度地將物質(zhì)或能量引入環(huán)境，或 過度地向環(huán)境索取物質(zhì)或能量而帶來的危害后果。環(huán)境問題的產(chǎn)生原因是部分人為了追求自 己的私益而對環(huán)境造成的損害或政府公共決策不當(dāng)，前者是“市場失靈”造成的，后者是 “政府失靈”造成的。從行為方式和行為過程來看，前者不帶有公共性，是個(gè)人行為對集體 的危害;后者則具有公共性，是集體行為對集體造成的危害。由于某些污染因素具有流動性， 環(huán)境污染一旦發(fā)生，就會向更大范圍擴(kuò)散，影響范圍不會局限于污染源地區(qū)，勢必影響公眾 利益，產(chǎn)生對公

5、益的侵害，成為公害。所以從損害結(jié)果來看，無論是何種原因?qū)е碌沫h(huán)境問 題，都會造成對集體的損害，即損害了公益，明顯帶有公共性質(zhì)。而基于解決環(huán)境問題的現(xiàn) 實(shí)需要而產(chǎn)生的環(huán)境法自然無法避免對公共利益的保護(hù)，具有公益性。3、環(huán)境保護(hù)的特點(diǎn)當(dāng)今環(huán)境問題的復(fù)雜與不確定程度是歷史上任何時(shí)期、任何社會都從未經(jīng)歷過的， 它不但分布廣，而且污染源和破壞源多，既來自人類的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動，也來自于人類的日常 生活活動，既來自發(fā)達(dá)國家，也來自發(fā)展中國家。5環(huán)境問題已經(jīng)成為全球性問題，關(guān)系 到各個(gè)國家和人民的生存和發(fā)展。從環(huán)境保護(hù)的行為要求和行為方式來看，保護(hù)環(huán)境資源成 為全人類的共同要求，符合人類的共同利益，同時(shí)解決全球

6、性的環(huán)境問題需要全人類的共同 合作和共同努力，只靠某個(gè)或某幾個(gè)國家的努力已經(jīng)難以奏效。從環(huán)境保護(hù)的結(jié)果來看，保 護(hù)好環(huán)境，既有利于發(fā)達(dá)國家，也有利于發(fā)展中國家；既對當(dāng)代人有利，也對后代人有利。 環(huán)境保護(hù)本身就是一種公益事業(yè)，具有公益性的表現(xiàn)形式和必然后果。公益性也就自然而然 地成為環(huán)境法的一個(gè)特點(diǎn)。（二）正當(dāng)性由于環(huán)境是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，關(guān)系到人的生存，人人都享有生活在清潔、優(yōu) 美、舒適、良好環(huán)境中的權(quán)利，環(huán)境權(quán)是人類生存所必須具有的權(quán)利。如果其賴以生存和發(fā) 展的環(huán)境受到損害，則其生存和發(fā)展將受到妨礙。同時(shí)，環(huán)境是公共物品，一旦遭受損害， 不管是個(gè)人還是公共決策失誤造成的損害，都是使公益受

7、到損害，而不是個(gè)人私益受損。從 行為方式和行為結(jié)果來看，無論是用公益還是私益對受損的環(huán)境公共利益進(jìn)行補(bǔ)償，其正當(dāng) 性都不容否認(rèn)，即使減損了私人利益來增進(jìn)或補(bǔ)償公共利益。（三）確定性和不確定性的結(jié)合1、內(nèi)容上具有確定性。因?yàn)槔鎯?nèi)容是不確定的，公共利益的內(nèi)容具有不確定性。 個(gè)人平等、自由、環(huán)境權(quán)等都屬于利益的內(nèi)容，但無法一一列出利益的全部內(nèi)容。因此公共 利益的內(nèi)容并非恒定不變，而是特定歷史語境中的話語。但由于環(huán)境法中的公共利益是公共 利益中的一種，實(shí)際上已經(jīng)有了限定范圍或條件，即指人們在環(huán)境方面的共同利益。所以內(nèi) 容上具有一定的確定性。2、受益對象的不確定性。公共利益一般被定義為是不特定人所享有

8、的利益，但是 “特定”和“不特定”、“公共”還是“個(gè)別”是相對一個(gè)特定的群體而言的，這個(gè)“圈子”實(shí)際上是可大可小的。因此，對一個(gè)圈子來說，相對于圈子內(nèi)的少數(shù)人，圈子外的多數(shù)人就 是“公共的”，而相對于外層的一個(gè)更大的圈子而言，這個(gè)圈子又可能構(gòu)成少數(shù)，成為“個(gè) 別的”。6環(huán)境法的公共利益是指不特定人的環(huán)境公共利益，環(huán)境的整體性決定了其不 可分割，一旦某地環(huán)境受損則該范圍內(nèi)所有人的環(huán)境利益受損，但環(huán)境問題的復(fù)雜性決定了 受損的區(qū)域范圍的不確定性，故其受益對象也具有不確定性。三、環(huán)境法的公共利益的界定條件環(huán)境公共利益也是一種公眾利益，受益主體具有普遍性或不特定性的特點(diǎn)，既然如 此，環(huán)境公共利益怎樣才

9、能形成呢？環(huán)境公共利益應(yīng)該通過什么樣的方式來表達(dá)呢？環(huán)境公 共利益應(yīng)該由誰來表達(dá)，誰能真實(shí)完整地代表環(huán)境公共利益？也就是說環(huán)境公共利益需要具 備什么條件，這就需要通過一定的方式來界定。1、主體條件環(huán)境公共利益同其他公共利益一樣，實(shí)際上主要依賴以政府為代表的公共選擇機(jī)制 來實(shí)現(xiàn)，但政府不是環(huán)境公共利益的惟一代表。但除政府外，誰還能作為環(huán)境公共利益的代 表呢？是某個(gè)人或某些個(gè)人代表，還是某個(gè)組織或團(tuán)體呢？筆者認(rèn)為，關(guān)鍵在于公眾將其利 益自愿交予誰，只有當(dāng)其主體資格的獲得得到多數(shù)人同意時(shí)才能成為公共利益的代表，其行 為才是符合公共利益的。可以將環(huán)保團(tuán)體視為環(huán)境公共利益的代表，一方面因?yàn)榄h(huán)保團(tuán)體的 宗

10、旨是保護(hù)環(huán)境，如將其作為環(huán)境公共利益的代表符合公共利益的屬性；另一方面因?yàn)榄h(huán)保 團(tuán)體本身也是一個(gè)組織，是公眾中的一些代表，能夠在一定程度上代表多數(shù)人的環(huán)境利益和 要求。而人是自私的，追求私益的個(gè)人不能成為環(huán)境公共利益的主體。2、客觀標(biāo)準(zhǔn)界定環(huán)境公共利益時(shí)，需要堅(jiān)持兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，既要有合法性，又要有合理性。首先， 環(huán)境公共利益的形成應(yīng)該遵循法定的程序，即形式標(biāo)準(zhǔn)。公共利益的界定事關(guān)廣泛的公眾利 益，所以應(yīng)當(dāng)廣泛聽取、充分尊重公眾意見，保證公共利益界定基于廣泛的民意之上，公眾 意見在決策中得到體現(xiàn)。其次，要符合正當(dāng)性原則，即實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。公共利益的實(shí)現(xiàn)通常是以 其他公共利益和私人利益的減損作為代價(jià)，因此在

11、界定公共利益時(shí)要對局部公共利益與整體 公共利益、短期公共利益與長期公共利益加以權(quán)衡，對可能減損的私人利益與可能增長的公 共利益加以權(quán)衡，對實(shí)現(xiàn)公共利益的不同方式加以權(quán)衡。如果以減損私人利益卻又不給予必 要補(bǔ)償?shù)姆绞絹碓鲞M(jìn)公共利益，就會有違正義和公平。7四、環(huán)境法的公共利益的界定范圍根據(jù)前文所述，環(huán)境公共利益是我國法律規(guī)定的公共利益范圍內(nèi)的一種。環(huán)境公共 利益以共同利益為基礎(chǔ)，是抽象的，在很多情況下，要明確知道所有人或絕大多數(shù)人都共享 的利益幾乎是不可能的。所以有時(shí)難以判斷，導(dǎo)致其對實(shí)踐的指導(dǎo)意義也經(jīng)常受到質(zhì)疑，尤 其在沒有一個(gè)公正、有效地界定公共利益的決策機(jī)制時(shí)更是如此。故界定環(huán)境法的公共利益

12、 的范圍顯得尤為重要。筆者認(rèn)為，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面來界定：（一）區(qū)域范圍環(huán)境法的公共利益，是指符合一定區(qū)域范圍內(nèi)的所有成員或多數(shù)成員的利益，是相 對私益而言的，具有相對普遍性和不可分割性。那么在多大范圍內(nèi)的利益屬于公共利益呢？ 是在全球范圍內(nèi)還是在一個(gè)國家范圍內(nèi)、是在一個(gè)地區(qū)還是在幾個(gè)地區(qū)范圍內(nèi)的多數(shù)人的利 益屬公共利益？應(yīng)如何分清公益和私益的界限呢？也就是說，在界定該區(qū)域范圍時(shí)應(yīng)該堅(jiān)持 個(gè)什么標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，界定區(qū)域范圍不應(yīng)該有固定或具體的標(biāo)準(zhǔn)，想要給出具體的標(biāo)準(zhǔn)也 是徒勞的，而應(yīng)該根據(jù)具體情況來界定。只要受到影響或損害的環(huán)境是一個(gè)小范圍地區(qū)的環(huán) 境，例如一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或一個(gè)社區(qū)，那么該范圍內(nèi)的公

13、眾利益就符合公共利益的范圍要求。依此 推之，如果受損的范圍為幾個(gè)地區(qū)或一個(gè)國家甚至全球，就更加沒有疑問了。（二）、主體范圍環(huán)境法的公共利益是一種公眾利益，即體現(xiàn)的是多數(shù)人或全體成員的利益，那么這 個(gè)多數(shù)到底是多少呢？就是說應(yīng)該是達(dá)到多大比例才算多數(shù)，又通過什么方式來確定呢？是 半數(shù)以上還是三分之二甚至更多，這需要予以明確界定。除了涉及公共利益由誰表達(dá)之外， 還涉及公共利益如何形成的問題。由于環(huán)境是一個(gè)整體，具有不可分割性，而且環(huán)境是公共 物品，所以一旦某個(gè)地區(qū)的環(huán)境遭受損害或出現(xiàn)不良后果，都意味著整體環(huán)境受損，該范圍 內(nèi)的所有成員的環(huán)境利益都受到了損害。故環(huán)境法的公共利益的主體應(yīng)該是一定范圍內(nèi)的所 有成員，而不是簡單的多數(shù)。（二）時(shí)間范圍環(huán)境問題的發(fā)生是基于利益的選擇和選擇利益的方式而發(fā)生的，環(huán)境法的公共利益 同樣也是基于人們的利益選擇而形成，那么該公共利益會不會因