關(guān)于城鄉(xiāng)社保統(tǒng)籌的思考-基于城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)

1、至于城鄉(xiāng)一芫制結(jié)構(gòu)關(guān)于城鄉(xiāng)社保統(tǒng)籌的思考城鄉(xiāng)社保統(tǒng)籌的思摘要：隨著我國經(jīng)濟(jì)不不斷發(fā)展，國家財政實(shí)力和人民生活水平不斷增強(qiáng)，客觀上要求我國應(yīng)該實(shí)行與之相適應(yīng)的較為健全覆蓋面較廣的社會保障制度.但是由于我國土地遼闊，人口多，地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)水平差異較大，因此社會保障的矛盾比較突出，其中矛盾最為明顯的就是城鄉(xiāng)長期存在的二元制結(jié)構(gòu)下城鄉(xiāng)社保的統(tǒng)籌問題。農(nóng)民是我國占人口比例最多的社會階層，解決好農(nóng)民的社保問題才能夠從整體上改善我國的人民生活水平，才能夠?yàn)槲覈鴮砀玫匕l(fā)展奠定基礎(chǔ)。本文旨在回顧和探討國內(nèi)外社保的情況以及中國社保統(tǒng)籌的現(xiàn)狀和問題，試圖給出合理化的建議。ABSTRACT：AsChinasecon

2、omycontinuestogrow,Thestatesfinancialstrengthandpeopleslivingstandardscontinuetoincrease,whichcallsforourcountryshouldimplementthecorrespondingcoverageismorewidersoundsocialsecuritysystem.butbecauseofChinasvastterritory,largepopulation,thelevelofregionaleconomicdifferences,sothemoreprominentcontradi

3、ctionsofsocialsecurity,whichisthemostobviouscontradictionsinurbanandrurallong-termpresenceofthedualstructureofurbanandruralsocialsecuritysystemofco-ordinationproblems.Farmersisthelargestproportionofourpopulationsocialclass,solvetheproblemoffarmerssocialsecuritycanimprovetheoveralllivingstandardsofou

4、rpeople,ourcountrywillbeabletolaythefoundationforbetterdevelopment.ThisarticleaimstoreviewandexplorethedomesticandinternationalsituationandChinassocialsecurityco-ordinationofsocialsecuritystatusandissues,tryingtogiverecommendationsfortherationalization.關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；城鄉(xiāng)社會保障；國內(nèi)外比較。一：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，社會保障，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的闡述。城鄉(xiāng)二

5、元結(jié)構(gòu)，主要是指在城市和農(nóng)村存并著兩種差異較大的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，其中城市以現(xiàn)代化的大工業(yè)生產(chǎn)為主要特點(diǎn)的城市經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村是以典型的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主要特點(diǎn)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)這兩種經(jīng)濟(jì)的差異造成了中國的城鄉(xiāng)差異的現(xiàn)狀，主要表現(xiàn)為：城市的道路、通信、衛(wèi)生和教育等基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達(dá)，而農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施落后。特別要指出的是，由于國家長期以來實(shí)行的這種犧牲農(nóng)業(yè)發(fā)展工業(yè)的政策，致使我國從建國以來城鄉(xiāng)差異在不斷拉大。農(nóng)村的生活水平和社會保障水平嚴(yán)重落后于城市。社會保障，是指國家和社會在通過立法對國民收入進(jìn)行分配和再分配，對社會成員特別是生活有特殊困難的人們的基本生活權(quán)利給予保障的社會安全制度。社會保障的本質(zhì)是維護(hù)社會公平進(jìn)而促進(jìn)社會穩(wěn)定

6、發(fā)展。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，是指推動城市和農(nóng)村互動發(fā)展，以實(shí)行“城”、“鄉(xiāng)”發(fā)展雙贏為目的發(fā)展格局。充分發(fā)揮工業(yè)對農(nóng)業(yè)的支持和反哺作用、城市對農(nóng)村的輻射和帶動作用，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。由于我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀以及國家的不合理政策導(dǎo)致了我國長期以來農(nóng)村的社會保障水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市的平均水平，從某種意義上講這種政策有違憲法中公民應(yīng)該平等享受國家提供權(quán)利的原則。這種現(xiàn)狀的存在不利于我國社會的公平以及社會的穩(wěn)定發(fā)展，因此我國實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以城帶鄉(xiāng)，以工帶農(nóng)的政策是十分必要的。特別是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障這一關(guān)乎國計民生的政策更是應(yīng)該通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌這一契機(jī)得到推廣，以維護(hù)社會公平促進(jìn)社會穩(wěn)定和

7、諧發(fā)展。二：對我國建國以來城鄉(xiāng)社保政策的回顧（縱向比較）和外國社會保障制度對城鄉(xiāng)關(guān)系處理的方式與經(jīng)驗(yàn)的介紹（橫向比較）國內(nèi)：建國六十年以來，我國的社會保障制度經(jīng)歷了從無的有，從小到大的過程，但是在發(fā)展的過程中城鄉(xiāng)的差距始終存在而且一直在擴(kuò)大。首先分階段來看，第一階段：建國以后改革開放以前這段時期，是我國社保制度的建立期和初步發(fā)展階段，黨和國家在著手建立社會保障制度是立足于城鄉(xiāng)分割的社會結(jié)構(gòu)的，因此中國在社會保障制度的建設(shè)上從此就埋下了城鄉(xiāng)二元化的種子。在城鎮(zhèn)，根據(jù)保障對象的不同，傳統(tǒng)社保分成面向企業(yè)職工的勞動社保和面向機(jī)關(guān)事業(yè)單位的社保制度，二者的是當(dāng)時比較規(guī)范的保障制度，但是也存在著保險待遇

8、上的差異。在農(nóng)村，耕地則是最為主要的保障方式，社會保障非常的有限，其中主要有農(nóng)村合作醫(yī)療制度，五保戶制度，以及少量的救濟(jì)救災(zāi)項(xiàng)目。此階段城市和農(nóng)村的社保開始建立并形成基本的分化。第二階段：改革開放以后到九二年，這個階段城鎮(zhèn)方面，養(yǎng)老保險制度和醫(yī)療保險制度在文革中遭到的破壞又得以修復(fù)并從減輕政府負(fù)擔(dān)的角度出發(fā)對社保制度進(jìn)行了新的探索，從國家的大包大攬開始向國家，企業(yè)，個人三方共擔(dān)開始轉(zhuǎn)變。并且建立了改革開放之前新中國沒有的失業(yè)保險制度。而在農(nóng)村方面，由于集體經(jīng)濟(jì)的削弱，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的逐步實(shí)施，削減了五保制度，五保制度出現(xiàn)了極大的漏洞，有鑒于此國務(wù)院頒布了條例，把五保戶的經(jīng)費(fèi)保障從村提留改為

9、了有鄉(xiāng)政府的鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)支付。從而使五保制度得到了有序地發(fā)展。而20世紀(jì)80年代初由于我國政府對農(nóng)村投入的大幅度降低，在我國農(nóng)村實(shí)行的被世界衛(wèi)生組織譽(yù)為“發(fā)展中國家解決衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)的唯一范例”的農(nóng)村合作醫(yī)療制度逐步衰落，大部分農(nóng)民基本到了無病可保的境地。此階段城市和農(nóng)村的社保進(jìn)一步拉大。第三階段：九十年代初期到九十年代末，這個時期我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本背景是國企經(jīng)營的困難和通貨膨脹嚴(yán)重，因此在城市我國的社保制度的發(fā)展也是以此為背景進(jìn)行了改革，這段時期我國開始在國有企業(yè)中實(shí)行統(tǒng)帳結(jié)合的養(yǎng)老保險制度和醫(yī)療保險制度，國營企業(yè)的待業(yè)保險制度也初步建立，工傷保險也取得了長足的發(fā)展。但是由于這一系列的制度是以當(dāng)時的國

10、企改革大背景為依托的，所以其他所有制企業(yè)部沒有進(jìn)行大規(guī)模推廣，所以此制度在城鎮(zhèn)也由一定的局限性。而在農(nóng)村，情況比較混亂，此時期農(nóng)村的社會保障和醫(yī)療保障基本處于停滯狀態(tài)，甚至有倒退跡象，農(nóng)村社會保障參加人數(shù)僅占總?cè)藬?shù)的十分之一，農(nóng)村醫(yī)療保險參加率也僅有9.7%。因此可見本階段城鄉(xiāng)社保更加的擴(kuò)大。第四階段，二十世紀(jì)初到現(xiàn)在，政府開始意識到了社保城鄉(xiāng)差距的問題，開始了包括統(tǒng)籌養(yǎng)老保險，醫(yī)療保險，最低生活保障等方面的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社保的初步改革，但是由于我國國情復(fù)雜，仍然處在探索中國外：發(fā)達(dá)國家方面：英國，英國也是世界上最早建立社會保障制度的國家之一，更是福利國家的開創(chuàng)國。，英國建立了一套“從搖籃到墳?zāi)埂钡?/p>

11、社會保障制度。英國是實(shí)行全民福利計劃的國家，因此，英國農(nóng)業(yè)人口的社會保障與城市人口的社會保障沒有差別。德國，德國實(shí)施社會保障的最早國家之一，1881年德國開始實(shí)施社會保險，1951年，德國頒布農(nóng)民養(yǎng)老保障法，它標(biāo)志著德國農(nóng)村社會保障制度的建立，目前，德國農(nóng)村社會保障制度主要由養(yǎng)老、醫(yī)療、事故、護(hù)理、生育五個部分組成，在農(nóng)民生病、喪失勞動力、年老、死亡時提供較為全面的保護(hù)。德國農(nóng)村社會保障具有項(xiàng)目齊全、覆蓋面廣、津貼多等特點(diǎn)，值得注意的是，德國政府只為農(nóng)業(yè)人口提供社會保障津貼，這使農(nóng)民在繳納保險金比城市雇員少的情況下仍然可以享受與城市雇員同等待遇的保障。發(fā)展中國家：印度，印度的社會保障制度尚處于

12、起步階段，除了對占全國勞動力7的組織化就業(yè)人員各邦搞了程度不一的社會保障項(xiàng)目外，93的非組織化就業(yè)人員的社會保障制度于2008年4月才開始建立。另外由于印度有超過20%的人口生活在貧困線以下，因此，政府采取扶貧政策，對于城市和農(nóng)村所有低收入、無人供養(yǎng)的老人每月提供5美元補(bǔ)貼。由于農(nóng)村收入水平低、城鄉(xiāng)醫(yī)療資源配置失衡等諸多因素的影響，印度農(nóng)村的醫(yī)療保障水平較低。泰國，近年來，泰國政府在保障制度上不斷革新，從特定人群的健康著手，不斷擴(kuò)大醫(yī)療保障的范圍。2001年在健康卡醫(yī)療保障制度基礎(chǔ)上開展全國健康保險計劃，2002年泰國頒布的國民健康保險法，在已推行的健康卡制度基礎(chǔ)上開展全民健康保險計劃“30株

13、計劃”，即參與本計劃的農(nóng)民到定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)就診無論是門診還是住院，每診次只需支付30銖的掛號費(fèi)（約6元人民幣，對收入低于280銖的農(nóng)民可予免繳），就可得到預(yù)防保健、門診和住院服務(wù)、不多于2次的分娩、正常住院食宿、口腔疾病治療等醫(yī)療服務(wù)。在籌資機(jī)制上，貫徹政府購買服務(wù)的指導(dǎo)思路，政府出資（人均不低于1202銖）為該計劃的主要運(yùn)行基金。這一制度的實(shí)施，最終實(shí)現(xiàn)了醫(yī)療保障覆蓋達(dá)95%以上人口的目標(biāo)，使廣大農(nóng)民得到強(qiáng)有力的醫(yī)療保障。巴西，巴西是拉美國家中較早建立社保制度的國家之一。巴西的農(nóng)村社會保障制度特別體現(xiàn)在其醫(yī)療保障方面。巴西的醫(yī)療保險制度始建于20世紀(jì)20年代，并逐步發(fā)展成為覆蓋全國城鄉(xiāng)居民的全

14、民醫(yī)療保險制度，其醫(yī)療保險覆蓋面廣，待遇水平較高，處于發(fā)展中國家的前列。巴西的醫(yī)療保險工作由社會福利部管理，其下設(shè)置了國家醫(yī)療保險協(xié)會，由該協(xié)會自辦保險醫(yī)療機(jī)構(gòu)。巴西農(nóng)民醫(yī)療保險費(fèi)用是以稅收附加的形式交納保險金，外加國家財政適當(dāng)補(bǔ)貼。1994年，巴西聯(lián)邦政府專門設(shè)立了一種針對農(nóng)村家庭和社區(qū)的初級衛(wèi)生保健制度“家庭健康計劃”，計劃所需資金源于聯(lián)邦及各州的專項(xiàng)資金。政府重視農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，注重對醫(yī)療服務(wù)者的激勵，為確保該計劃的順利實(shí)施，對從事農(nóng)村衛(wèi)生保健服務(wù)者設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)為其提供啟動資金及生活補(bǔ)助的同時，還根據(jù)服務(wù)量對其進(jìn)行獎勵，確保農(nóng)村醫(yī)療工作者可獲得不低于城市同類人員2倍的工資，這些措施

15、極大地激發(fā)了他們在農(nóng)村開展醫(yī)療服務(wù)的積極性。“家庭健康計劃”實(shí)施后，巴西農(nóng)民在醫(yī)療服務(wù)方面的可及性明顯提高，幾乎達(dá)到90以上。外國社會保障制度在處理城鄉(xiāng)關(guān)系方面的經(jīng)驗(yàn)與啟示發(fā)達(dá)國家：農(nóng)村社會保障制度都已具規(guī)模并較為完善，土地是傳統(tǒng)上保障農(nóng)民生活安全的基本物質(zhì)條件。在發(fā)達(dá)國家，農(nóng)民擁有土地所有權(quán)，自我經(jīng)營生產(chǎn)，由國家統(tǒng)購包銷，農(nóng)民的基本收入較為穩(wěn)定，也就有能力支付養(yǎng)老保障費(fèi)用。農(nóng)民還可以通過出租、外包、出賣土地的方式來保障他們年老時的基本生活。在土地私有制國家農(nóng)村社會保障體系建設(shè)中，政府可以承擔(dān)較輕的負(fù)擔(dān)，通過向農(nóng)民提供一定的養(yǎng)老補(bǔ)貼就足以使農(nóng)民享受并維持與一般城市市民相當(dāng)?shù)纳钏?。發(fā)展中國家

16、：土地非私有化的的農(nóng)民基本上都自產(chǎn)自銷，農(nóng)民收入時好時壞，倘若遭遇產(chǎn)銷風(fēng)險，農(nóng)民連基本的生活需要都不能被滿足，更何談交納養(yǎng)老保險等各種費(fèi)用。因此，在土地非私有制國家，農(nóng)村社會保障的推進(jìn)必須強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任，如果過度的強(qiáng)調(diào)農(nóng)民個人責(zé)任，農(nóng)村社會保障體系建設(shè)和運(yùn)行都不可能達(dá)到理想的狀態(tài)。我們還可以從國外的經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)出大致四點(diǎn)思路；1：范圍的逐步擴(kuò)充，世界上其他國家的社保也并不是一開始就全面覆蓋的，而是隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，先從政府機(jī)關(guān)雇員到工人再到農(nóng)民，從大城市到小城市再到農(nóng)村。我國的情況大體跟國外是相同的，農(nóng)村社保的低水平并不是我國的特有現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)正確對待。但也應(yīng)該看到隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)

17、展不平衡日益突出，二元制結(jié)構(gòu)不斷惡化，我國社保的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌刻不容緩。2：被動性，各國都是在農(nóng)村面臨著嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)、社會問題的這種背景下建立起農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的。從國外來看，各國建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險時的人均GDP都比較高，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的一個重要組成部分，因?yàn)樗o農(nóng)村居民提供了一種社會福利保障，有利于整個社會的穩(wěn)定發(fā)展。從中國目前的情況來看，由于經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，農(nóng)村的社會矛盾已經(jīng)充分的暴露出來，進(jìn)行社會保障制度改革已經(jīng)刻不容緩。我國政府應(yīng)當(dāng)抓住時機(jī)，積極應(yīng)對，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村社會保障制度建設(shè)。3：法制性，縱觀世界各國農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展歷程，法律先行是一個不爭的事實(shí)，各國都

18、是通過立法來保障制度的實(shí)施。社會保障制度涉及到不同社會群體間的利益再分配，這就需要法律的強(qiáng)制性來保障該制度的實(shí)施，因此我國在實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是也應(yīng)該法律先行，通過法律把改革的規(guī)則確定下來，以保證改革的事實(shí)能夠按照既定的軌道穩(wěn)步發(fā)展，免去不必要的混亂。三：對于我國當(dāng)前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社?，F(xiàn)狀的分析一：資金方面我國政府財政支出用于社會保障的比例乃世界最低。中央財政總支出中，用于社會保障支出的部分，加拿大占39%，日本占37%，而我國只有10%左右，而這10%的投入絕大部分又給了城鎮(zhèn)職工。社會保障的特點(diǎn)之一就是具有普遍性，而我國在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，社會保障資金投入重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)、重城鎮(zhèn)輕農(nóng)村現(xiàn)象比較嚴(yán)重。從國家

19、的投資看，對農(nóng)村社會保障的投入只有城市的1/8，農(nóng)村人均對國家社會保障的投資分享僅為城市1/30。民政部在1992年印發(fā)的縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案中明文規(guī)定，在保險基金的籌集上，“堅持以個人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家給予政策扶持的原則”，這一規(guī)定極大程度地降低了國家和集體的社會責(zé)任，過分強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的個人責(zé)任，但是由于農(nóng)民社會保障意識淡薄，收入水平低下，農(nóng)民參加養(yǎng)老、醫(yī)療等保障項(xiàng)目的積極性被打擊，涌現(xiàn)出拒繳或欠繳保險費(fèi)的現(xiàn)象，農(nóng)村社保資金無法到位，加大了農(nóng)村社會保障工作的難度。二：覆蓋水平和范圍問題從全國范圍來看，農(nóng)村社會保障的覆蓋范圍仍然太窄。2003年，我國城鄉(xiāng)居民的人口比例是2.92：

20、7.08,而城鄉(xiāng)社會保障的覆蓋比例是22：1。據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)村社會保障的覆蓋率只有3%。部分農(nóng)村的貧困問題仍未得到解決。國家福利政策重城鎮(zhèn)輕農(nóng)村，農(nóng)村集體組織渙散無力，原有的福利項(xiàng)目和福利設(shè)施難以為繼。從養(yǎng)老保險的覆蓋范圍來看，截止到2008年底，全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)為21890萬人，其中在職人員16597萬人，離退休人員5293萬人。截止2006年底，全國有31個省、直轄市、自治區(qū)的1905個縣（市、區(qū)、旗）不同程地開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作，積累保險基金354億元，5374萬農(nóng)民參保，由此可見農(nóng)村養(yǎng)老保險參保率是非常低得。從醫(yī)療保險，截止2003年11月底，醫(yī)療保險制度已經(jīng)推進(jìn)全國

21、絕大多數(shù)城市，參保人員達(dá)到10647萬人。其中在職職工占73%，退休人員占27%；49%的國有困難企業(yè)職工參加了醫(yī)療保險。2007年7月10日，國務(wù)院發(fā)布關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見，對象是城鎮(zhèn)非就業(yè)居民，包括老人、少年兒童和中、小學(xué)生（一些地區(qū)已經(jīng)擴(kuò)大到大學(xué)生），籌資方式采取政府投入與家庭繳費(fèi)相結(jié)合，主要針對大病進(jìn)行保障。由此，城鎮(zhèn)醫(yī)療保險的覆蓋對象進(jìn)一步擴(kuò)大。2008年，我國全年城市醫(yī)療累計救助1086.2萬人次，其中：民政部門自主參保642.6萬人次，城市民政部門醫(yī)療救助443.5萬人次。農(nóng)村方面，2002年10月，我國政府在關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定中明確提出逐步在

22、全國建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，要求各地先行試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步推廣，2007年新農(nóng)合制度建設(shè)由試點(diǎn)階段轉(zhuǎn)入全面推進(jìn)階段，截至2007年6月30日，全國開展新農(nóng)合的縣（市、區(qū)）已達(dá)2429個，占全國總縣（市、區(qū)）的8487。2007年上半年全國新農(nóng)合累計受益16719.84萬人次。其中，住院補(bǔ)償1440.91萬人次，門診補(bǔ)償13664.51萬人次，其他補(bǔ)償215.24萬人次，體檢1399.18萬人次。2008年底新農(nóng)合基本覆蓋全國所有縣（市、區(qū)），參合農(nóng)民達(dá)8.15億人，參合率為91.5%，全國累計15億人次享受到補(bǔ)償，補(bǔ)償基金支出1253億元。其中有1.1億人次享受到住院補(bǔ)償、11.9億人次享

23、受到門診補(bǔ)償，對2億人次進(jìn)行了健康體檢。參合農(nóng)民人均住院補(bǔ)償金額從試點(diǎn)初期的690元提高到1066元，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度全面建立。在最低生活保障方面，2008年底，全國共有1110.5萬戶、2334.8萬城市居民得到了最低生活保障。得到最低生活保障人員中：在職人員82.2萬人，占總?cè)藬?shù)的3.5%；截止2010年2月，城市居民最低生活保障人數(shù)為2333.1萬人，城市居民最低生活保障戶數(shù)為1141.6萬戶。截止2007年2月，全國農(nóng)村最低生活保障覆蓋人數(shù)為1728.8萬。農(nóng)村最低生活保障制度在全國范圍內(nèi)普遍建立。截至2008年底，已有1982.2萬戶、4305.5萬人得到了農(nóng)村最低生活保障，比上

24、年同期增加739.2萬人，增長了20.7，農(nóng)村低保正向應(yīng)保盡保的目標(biāo)邁進(jìn)。截止2010年2月，全國農(nóng)村最低生活保障覆蓋人數(shù)為4840.4萬人，覆蓋戶數(shù)為2328.0萬戶。農(nóng)村最低生活保障制度基本建立。新中國成立以來，國家高度重視城鎮(zhèn)社會保障制度建設(shè)，基本保障了城市居民的基本社會需求。而農(nóng)村的社會保障主要是由農(nóng)村基層組織自己來解決，保障水平差異很大在20世紀(jì)80年代，中國80%左右的農(nóng)民的社會保障支出僅占全國社會保障支出的11%，到了20世紀(jì)90年代，這一差距進(jìn)一步加大，在19901998年間，農(nóng)村人均社會保障支出從5.1元增加到11.2元，而同期城市的人均社會保障支出從554元增加到1462元

25、。農(nóng)村社會保障支出占GDP的比重每年保持在0.1%的水平上，而城市的社會保障支出卻一直穩(wěn)定在7.3%的水平上。城鄉(xiāng)人均社會保障費(fèi)用相差100倍左右，其差距之大遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過世界上任何一個國家。2003至2007年期間，我國先后5次提高了企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金水平，全國人均養(yǎng)老金水平由2003年的7728元增加到2007年的11500元左右。我國現(xiàn)行的新農(nóng)保正在試點(diǎn)階段，養(yǎng)老金支付終身，計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)與城鎮(zhèn)職工相同。中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元。地方政府可以根據(jù)實(shí)際情況提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，對于長期繳費(fèi)的農(nóng)村居民，可適當(dāng)加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，提高和加發(fā)部分的資金由地方政府支出。在醫(yī)療待遇方面，2008

26、年城市醫(yī)療救助支出29.7億元，農(nóng)村醫(yī)療救助支出38.3億元，城鎮(zhèn)人均醫(yī)療救助水平483.5元而農(nóng)村僅為人均救助水平360.3元。在最低生活保障方面，2010年第一季度，我國城市最低生活保障月人平均231.51元，平均支出水平為162元；農(nóng)村則是103.72元，平均支出水平為30.1元。三：管理機(jī)制、管理觀念以及法律制度建設(shè)現(xiàn)狀就管理機(jī)制方面：我國城鄉(xiāng)社會保障管理體制差異巨大，城鎮(zhèn)社會保障由人力資源與社會保障部統(tǒng)一管理，城鎮(zhèn)社會保障管理機(jī)構(gòu)、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)比較齊全，管理體制比較健全，其工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)較高，社會保障服務(wù)水平整體較高，服務(wù)管理制度較為成熟，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老、醫(yī)療等社保服務(wù)工作也因

27、此進(jìn)行得比較順利。我國農(nóng)村地區(qū)服務(wù)水平相對低下，受諸多因素制約，農(nóng)村基層社會保障管理機(jī)構(gòu)不健全、工作力量薄弱、設(shè)施條件簡陋等問題比較突出。譬如，全國平均每名縣級新農(nóng)合經(jīng)辦人員要負(fù)責(zé)大約3萬名農(nóng)民的參合經(jīng)辦工作，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至未設(shè)立專門的社會保障機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)多項(xiàng)社會保障工作的民政崗位僅僅配備1名助理員，甚至有的還是兼職。由于管理水平較低，制度不完善，農(nóng)村社會保障在資格審核、資金發(fā)放等諸多方面存在不規(guī)范、隨意性較大等問題。以新農(nóng)合為例，經(jīng)調(diào)查了解，不少鄉(xiāng)村干部及群眾對新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策了解較少，對報銷手續(xù)，報銷比例，報銷范圍及報銷程序都不是十分清楚；經(jīng)辦機(jī)構(gòu)自身組織建設(shè)有待提高，某些部門缺乏人手，經(jīng)

28、辦人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力普遍較低；鄉(xiāng)村兩級定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)條件較差，醫(yī)療設(shè)施和服務(wù)水平還需進(jìn)一步改善和提高；上級財政補(bǔ)助不能足額及時到位，影響資金的運(yùn)行；農(nóng)村合作醫(yī)療信息化建設(shè)滯后、管理手段落后、管理成本過高，總的來說社會保障制度的管理體制中最重要的是社會保障基金的管理，現(xiàn)階段，城鎮(zhèn)社會保障基金由中央政府通過人力資源和社會保障部來統(tǒng)一管理和監(jiān)督，而農(nóng)村社會保障基金由地方政府的下屬機(jī)構(gòu)來管理，農(nóng)村社會保障基金被挪用和揮霍的情況也非常嚴(yán)重。管理觀念方面：傳統(tǒng)觀念與傳統(tǒng)意識影響覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系建設(shè)。一些人（包括在一些決策機(jī)構(gòu)、政策制定者、立法者）的觀念與意識里,城鄉(xiāng)二元分割不是一種可以逐漸改變

29、的現(xiàn)象,而是一種已經(jīng)固化的歷史,在考慮政策措施、進(jìn)行制度設(shè)計甚至立法過程中,總是自覺不自覺地將農(nóng)村居民與農(nóng)民工視為另類,一些貌似公正的觀點(diǎn)與主張（包括主張為農(nóng)民工維權(quán)單獨(dú)立法等）透出來的其實(shí)依然是二元分割分治的舊思維與價值取向。在社會保障制度建設(shè)中,這種危險客觀存在,如只考慮農(nóng)村現(xiàn)階段的特殊性,將失土農(nóng)民視為農(nóng)民、將農(nóng)民工視為特殊農(nóng)民,單獨(dú)為失地農(nóng)民、農(nóng)民工等群體建立一套制度,不考慮如何與現(xiàn)行基本的社會保障制度接軌,不考慮這一制度將來必然走向統(tǒng)一,不考慮為農(nóng)民工建立長久的養(yǎng)老保險制度安排而是允許農(nóng)民工流動時自由退保,等等,其實(shí)這一切都不符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則,不符合建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的統(tǒng)一社會保障體

30、系的目標(biāo)指向。因此,如果不能從根本上改變傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元分割分治的觀念、意識與思維定勢,社會保障體系的建設(shè)仍將付出巨大的代價,并會直接損害城鄉(xiāng)居民的切身利益。法律建設(shè)方面：我國憲法對公民的社會保障權(quán)益做出了原則性規(guī)定。憲法第十四條第四款規(guī)定：“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”、第四十四條規(guī)定：“國家依照法律規(guī)定實(shí)行企業(yè)事業(yè)組織的職工和國家機(jī)關(guān)工作人員的退休制度，退休人員的生活受到國家和社會的保障”、第四十五條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救助和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國家和社

31、會保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育?！蹦壳埃覈r(nóng)村社會保障工作，只有農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例這一部專門法規(guī)，其余工作幾乎都停留在政策層面上，尚未上升到法律法規(guī)高度，因此，缺乏必要的法律依據(jù)及保證，致使現(xiàn)階段農(nóng)村社會保障工作的法制化、規(guī)范化水平不高。四：對社保的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的建議。在資金方面，完善我國農(nóng)村社會保障籌資制度，首先應(yīng)當(dāng)加大政府財政投入，建立穩(wěn)定的農(nóng)村社會保障籌資機(jī)制，建設(shè)農(nóng)村社會保障制度的關(guān)鍵在于資金，而資金又主要源于政府財政投入。因此，要加大政府財政投入資金的引導(dǎo)作用，同時鼓勵社會力量參與籌資。采取切實(shí)可行之

32、辦法，吸引更多的農(nóng)民參加農(nóng)村社會保障，逐步擴(kuò)大農(nóng)村社會保障覆蓋面，盡快實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋的終極目標(biāo)。鑒于我國中西部地區(qū)財力較弱，中央對其農(nóng)村社會保障制度建設(shè)應(yīng)予以重點(diǎn)扶持，有針對性地實(shí)行傾斜；對東部地區(qū)的貧困縣、經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢的革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)等也應(yīng)相應(yīng)地加大支持力度。逐步減少或取消貧困地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的配套資金。其次，要建立起多渠道的籌資方式。在政府財政支持的同時，利用稅收手段，征收社會保障稅，將發(fā)行社會保險彩票或者社會保障長期債券等作為擴(kuò)大籌資渠道的輔助性補(bǔ)充措施，彩票籌資有利于將社會零散資金充分調(diào)動起來，集少成多，統(tǒng)一配置，造福于社會。同時應(yīng)加強(qiáng)社會捐助的力度，吸收國內(nèi)外各界的社會保障捐

33、款，在國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限的情況下，引導(dǎo)和鼓勵國內(nèi)外社會力量自愿為我國社會保障事業(yè)捐款，緩解政府財政壓力。在中央、各省逐步提高社保資金補(bǔ)助金額的基礎(chǔ)上，市縣區(qū)應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平相應(yīng)增加農(nóng)村社會保障資金投入，確保各級財政補(bǔ)助資金按時完全到位；逐步提高農(nóng)村最低生活保障待遇標(biāo)準(zhǔn)新農(nóng)合補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)民養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)。認(rèn)真研究新農(nóng)合等制度的財力匹配情況、個人交費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和基金的統(tǒng)籌運(yùn)作問題，并在此基礎(chǔ)上較大幅度提高相關(guān)制度中的報銷比例與報銷封頂線。加快農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)，逐步提高農(nóng)村居民最低生活保障、新農(nóng)合、五保戶等的保障待遇標(biāo)準(zhǔn)。建立農(nóng)村社會保障補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，增加保障投入。加強(qiáng)管理

34、機(jī)制，完善法律建設(shè)，農(nóng)村社會保障體系是一項(xiàng)錯綜復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要系統(tǒng)設(shè)計、各方參與、形成合力。這就需要人保、民政、衛(wèi)生、財政等各部門之間加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，提高社會保障的工作效率與服務(wù)水平。應(yīng)整合基層新農(nóng)合、最低生活保障和社會救助等方面的社會保障工作力量，加強(qiáng)農(nóng)村社會保障經(jīng)辦能力建設(shè)，形成工作合力，提高農(nóng)村社會保障整體服務(wù)水平。鼓勵地方結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行改革創(chuàng)新，加強(qiáng)基層社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)建設(shè)，充分發(fā)揮村委會、社會組織、社會工作人才隊(duì)伍在農(nóng)村社會保障工作中的作用。改善基層工作條件，盡快建立和完善農(nóng)村社會保障服務(wù)信息化建設(shè)，整合現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)平臺，逐步實(shí)現(xiàn)資源共享。擴(kuò)大信息化服務(wù)范圍

35、，方便農(nóng)民參保和各項(xiàng)社會保障資金的發(fā)放。提高工作效率，強(qiáng)化服務(wù)功能，嚴(yán)格規(guī)范申請、核查、審批、公示和備案等各個環(huán)節(jié)，完善公開透明機(jī)制，確保農(nóng)村社會保障政策在基層得到全面落實(shí)。完善我國農(nóng)村社會保障管理制度，要堅持事權(quán)財權(quán)統(tǒng)一，更加科學(xué)地劃分事權(quán)財權(quán)，合理確定中央和地方的保障責(zé)任。明確農(nóng)村社會保障的決策、管理、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職權(quán)范圍，農(nóng)村社會保障基金的運(yùn)營機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職權(quán)范圍，加強(qiáng)對農(nóng)村社會保障經(jīng)費(fèi)管理與監(jiān)督，確保?？顚Ｓ谩＾r(nóng)村社會保障基金管理方面，主要應(yīng)包括基金的籌集、預(yù)算、運(yùn)營、支付和結(jié)余等內(nèi)容，要切實(shí)保障農(nóng)村社?；疬\(yùn)行安全。隨著農(nóng)村社會保障體系的不斷完善，基金規(guī)模不斷增大，要制定嚴(yán)

36、格的管理制度，規(guī)范基金籌資、預(yù)算、劃撥、發(fā)放，嚴(yán)格審計和監(jiān)管，加強(qiáng)管理，確?；鸢踩?。要積極探索新農(nóng)?；鸨Ｖ翟鲋档霓k法。在法律方面，應(yīng)當(dāng)制定一部統(tǒng)一的社會保障法作為母法，然后在其基礎(chǔ)上再制定相關(guān)單行法規(guī)等作為子法。為體現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本理念，社會保障法應(yīng)當(dāng)將城市和農(nóng)村作為一個整體進(jìn)行規(guī)定，但同時應(yīng)針對農(nóng)村的特點(diǎn)做一些特別的規(guī)定。在相關(guān)子法制定方面，可以區(qū)分不同的情況，在現(xiàn)階段就其統(tǒng)一立法還是區(qū)分立法作出選擇。我們認(rèn)為，在生育保險、工傷保險、最低生活保障、優(yōu)撫保障、社會保障管理等方面，城市與農(nóng)村不應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。因此，在這些方面，應(yīng)當(dāng)實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一立法。在其他方面，如養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等方

37、面，農(nóng)村村民和城市市民所面臨的生活壓力不同，且這種狀況在短期內(nèi)不可能發(fā)生根本的變化，因此，對這些領(lǐng)域，至少在現(xiàn)階段，仍應(yīng)堅持分別立法的模式，可針對農(nóng)村分別制定專門的農(nóng)村養(yǎng)老保障法、農(nóng)村醫(yī)療保障法、農(nóng)村職業(yè)勞動者失業(yè)救濟(jì)法等。為體現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本精神，即便是這些專門立法也應(yīng)當(dāng)參照城市的相關(guān)制度，做好城鄉(xiāng)社會保障協(xié)調(diào)和銜接方面的安排，特別在社會保障待遇和社會保障服務(wù)方面，應(yīng)當(dāng)盡量縮小城鄉(xiāng)之間的差別。分層次提高農(nóng)村社保水平，擴(kuò)大覆蓋面，建立我國農(nóng)村社會保障制度，應(yīng)該立足于本國的實(shí)際情況，不能因?yàn)榻?jīng)濟(jì)水平不是很高而不去建立?，F(xiàn)階段，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，一方面要堅持總體部署，統(tǒng)一規(guī)劃的基本方針，另一方面，也要考慮我國的實(shí)際情況，在必要的情況下，在具體的制度設(shè)計和安排上，實(shí)行城鄉(xiāng)合理的差別，甚至區(qū)別對待。合理差別原則是指提供保障的水平，應(yīng)根據(jù)城鎮(zhèn)與農(nóng)村、農(nóng)村不同地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和消費(fèi)水平而定，經(jīng)濟(jì)水平高、消費(fèi)水平高的地區(qū)，設(shè)立的保障水平就應(yīng)該相對較高；經(jīng)濟(jì)水平低、消費(fèi)水平低的地區(qū)，設(shè)立的保障水平就可以相對低些，我國東部、西部、中部地區(qū)發(fā)展不平衡。1985年1995年十年間，東部地區(qū)農(nóng)村居民收入快于中西部地區(qū)，地區(qū)間農(nóng)民收入的比