低收入群體社會保護的政策含義及其框架

1、低收入群體社會保護的政策含義及其框架內(nèi)容摘要：社會保護干預(yù)政策可以更好地施行對低收入群體的援助和保護，近年來已成為國際開展研究議題的主流，但是目前社會保護政策的含義難以統(tǒng)一。本文在界定低收入群體的根底上，闡述了社會保護的四種含義及政策框架，并對其進展理解讀。關(guān)鍵詞：低收入群體社會保護政策干預(yù)低收入群體的界定低收入群體是一個相對的、動態(tài)的概念，其普遍存在于任何國家、地區(qū)的任何時期。無論一個國家或地區(qū)的興旺、富裕程度如何，總有一局部群體處于收入較低或相對較低的狀態(tài)。一般而言，低收入群體可以分為兩局部：一局部是個人或家庭的收入程度無法滿足根本的生活需要；另一局部是收入程度可以滿足根本的生活需要，但是

2、收入增加幅度明顯低于當?shù)仄鋭e人的收入增長幅度，是一種相對的低收入。于是，低收入群體的界定就有絕對標準和相對標準兩種。絕對標準指個體收入程度低于一定的標準，如低于國家規(guī)定的絕對貧困線、最低生活保障線等，即為低收入群體；同時也可以采用相對標準，先將居民的收入程度從低到高分為假設(shè)干等級進展排列，再將其中最低收入的某一個比例確定為低收入群體。興旺國家一般采用相對標準，通常將20%的最低收入人口確定為低收入人群，而不考慮經(jīng)濟開展狀況程度；而開展中國家由于經(jīng)濟開展程度和救助資源的制約，目前尚難以將這么高比例的低收入人口界定為低收入群體，通常只選擇其中的一局部。為了保障這局部低收入群體的根本生活需要，往往更

3、傾向于選擇絕對標準。低收入群體社會保護政策含義及其解讀20世紀90年代開場，社會保護SialPrtetin，SP及其政策框架在世界銀行、亞洲開發(fā)銀行AsianDevelpentBank，ADB、國際開展研究所verseasDevelpentInstitute，DI、國際勞工組織InternatinalLaburrganizatin，IL和經(jīng)濟合作與開展組織rganizatinfEnirpratinandDevelpent，ED等國際機構(gòu)的推動下，逐漸被越來越多的國家和政府以及學(xué)術(shù)機構(gòu)所認同，認為社會保護干預(yù)政策可以更好地施行對低收入群體的援助和保護，近年來已成為國際開展研究議題的主流。但是，至

4、目前為止，社會保護政策的含義仍難以統(tǒng)一。不管是學(xué)術(shù)界的國際社會開展研究文獻，還是理論中的社會保護政策方案制定者，對于社會保護含義及其政策框架持有不同的理解?！吧鐣Ｗo的核心內(nèi)容和邊界還遠未達成共識。國際上，有影響力的定義主要可以歸結(jié)為以下4種：第一，從狹義上看，社會保護就其本質(zhì)而言是給“值得救助的貧困者提供舊式社會福利貼上一種新的標簽。第二，將社會保護等同于平安網(wǎng)，用以減輕消費和消費危機對貧困者造成的沖擊。第三，從廣義上看，社會保護除了平安網(wǎng)之外，還包括教育、醫(yī)療補助、就業(yè)時機的創(chuàng)造以及小額信貸方案。第四，基于更為廣泛的視角，社會保護不僅局限于目的性的收入轉(zhuǎn)移，還應(yīng)包括政治、社會和文化等方面的

5、權(quán)利。一將社會保護等同于社會救助第一種理解是將社會保護等同于社會救助，它僅限于對極端貧困人口的救助，將收入轉(zhuǎn)移政策視為一種“不可持續(xù)的消費。這種含義理解與社會福利制度改革背景有很大的關(guān)系。20世紀70年代末以來，經(jīng)濟自由主義以及全球化極大地改變了世界很多國家的經(jīng)濟和社會政策。經(jīng)濟制度的市場化在國際上已成定局，社會福利制度的改革也是大勢所趨。減緩國家福利支出的增長速度既是意識形態(tài)的選擇，又是預(yù)算約束的應(yīng)對措施，或者說是基于經(jīng)濟壓力不得已而為之的策略選擇。在這樣的背景下，極為狹窄的社會保護政策含義理解與社會開展史上的“補救型的社會政策有異曲同工之處，它可以大大地削減國家的福利支出，同時強調(diào)非政府組

6、織在社會保護網(wǎng)絡(luò)中的作用。這種狹義的政策理解被批評者們認為是社會福利政策的倒退或回歸。二將社會保護視為根本的平安網(wǎng)持第二種解釋的研究者和政策制定者仍是從一個較為狹義的角度對待社會保護政策僅僅將社會保護視為根本的平安網(wǎng)，視為短期貧困和臨時生活沖擊提供收入支持的一項政策工具。在國際上，平安網(wǎng)作為一種具有特殊含義和意識形態(tài)背景的概念，于20世紀80年代末開場被廣泛使用，90年代末這一概念引入中國，引起關(guān)注。唐鈞等在社會救助意義上使用平安網(wǎng)概念。尚曉援將平安網(wǎng)概念歸結(jié)為二：一是指政府通過社會救助或收入支持的方式對社會上最困難的群體提供最低生活程度保障的政策；二是指在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型階段，對由于轉(zhuǎn)型而受到負面沖

7、擊的最困難群眾提供補償性的臨時救濟。因此，平安網(wǎng)作為應(yīng)對收入減少和平滑消費的一種機制，作為對于消費危機和生活沖擊的一種回應(yīng)，其作用是對目的個人群體提供“經(jīng)濟保護，但還不能稱之為“社會保護。三社會保護是平安網(wǎng)及人力資本投資的“跳板第三種解釋進一步從人力資本投資和風(fēng)險管理的視角來理解社會保護政策含義。除了平安網(wǎng)以外，保護低收入者免于遭受收入的減少或波動，可以通過增加人力資本投資和積累，從而作為其擺脫長期貧困的重要途徑。1990年，世界銀行開展報告把開展勞動密集的外向型經(jīng)濟、人力資本投資與平安網(wǎng)一起構(gòu)成開展中國家開展戰(zhàn)略的“三條腿。世界銀行的SP定義從政策行動出發(fā)，認為僅在風(fēng)險沖擊后向低收入者提供臨

8、時救濟和補助是遠遠不夠的，主張對人力資本投資如教育和醫(yī)療衛(wèi)生投入進展公共干預(yù)，幫助個人、家庭和社區(qū)更好地管理風(fēng)險，對被剝奪的低收入者提供支持，創(chuàng)造更多的就業(yè)時機。從風(fēng)險和社會風(fēng)險管理的角度，將社會保護定義為既是“平安網(wǎng)Safety-net，又是人力資本投資的“跳板Trapline。其政策含義的本質(zhì)是對目的個人群體提供“經(jīng)濟保護，賦予“時機pprtunity教育的時機、保健的時機以及就業(yè)的時機。ADB和IL對社會保險的定義實際上也持同樣的觀點。四社會保護是目的性的收入轉(zhuǎn)移及政治、社會等方面的權(quán)利第四種解釋那么基于更廣泛的視角，在SP政策含義中注入了“社會和“轉(zhuǎn)變Transfrative等要素。在

9、政策開展過程中，SP對于幫助低收入者擺脫臨時貧困是一項有效的保護措施已逐漸達成共識。然而，對于持續(xù)性和周期性貧困，其作用仍較為有限。這是因為，當?shù)褪杖胝呙鎸﹂L期的危機、風(fēng)險和壓力時，通常會采用更加平安、更低回報的消費方式風(fēng)險最小化策略，或盡可能減少人力資本投資，從而陷入貧困陷阱。約束貧困者的行為包括經(jīng)濟、社會、政治、文化等因素。因此，廣義的SP政策目的是對貧困者提供“經(jīng)濟的和“社會的支持，消除偏見和歧視，鼓勵他們改變行為方式，促使他們可以抓住時機，防止陷入貧困陷阱。詳細來說，包括對低收入者提供經(jīng)濟支持、保護弱勢群體免于遭受生活風(fēng)險、增強邊緣化群體的社會地位和權(quán)利等三層含義。DI和世界銀行的SP政策含義與框架都基于“社會權(quán)利和“社會公平。DI認為“社會保護是指為了應(yīng)對脆弱、風(fēng)險以及社會無法容忍的剝奪而采取的一種公共行為。2000年世界銀行提出了新“三條腿，即平安、時機和賦權(quán)，就是全面的社會保護政策框架。本文傾向于第四種觀點。在對低收入群體的貧困問題研究中，采用社會保護政策具有針對性，它專門針對一個國家或社會的貧困群體、弱勢群體和邊緣化群體，涉及生活、教育、醫(yī)療和社會公平等領(lǐng)域，使得低收入群體可以預(yù)防、減少和處理他們所面臨的各種經(jīng)濟和社會風(fēng)險。因此，社會保護主要是指政府通過收入支持，對社會上最低收入群體提供最低生活保障，賦予其教育、醫(yī)療和就業(yè)等時機，促進社會