論農民平等權的法律保障問題

1、.：.；論農民平等權的法律保證問題提要：我國農民應享有與其他社會主體平等的權益，但從整體上看，他們的政治平等權、經濟平等權和社會平等權均缺乏法律保證。正視農民在以上三個方面蒙受的種種不平等際遇，進一步采取真實措施促進和保證農民的平等權益，使他們在新的歷史條件下同其他社會階層一同更好地開展，這是建立法治國家和法治社會的應有之義。保證公民權益是法治建立的中心要求，隨著依法治國的方略載入莊嚴的之中，標志著我國公民權益正邁向新的時代。而在我們這個鄉(xiāng)村人口占多數(shù)的國度內，農民權益的充分實現(xiàn)無疑是法治建立不可逃避的問題。鄧小平同志在分析鄉(xiāng)村改革的閱歷時指出：“我們鄉(xiāng)村改革之所以見效，就是由于給農民更多的自

2、主權，調動了農民的積極性。這里的自主權主要有兩個方面：一是經過建立以家庭承包運營為根底、統(tǒng)分結合的雙層運營體制，使農民有了消費運營自主權，農民成為了市場經濟的主體;二是隨著人民公社的解體，在鄉(xiāng)村實行村民自治制度，農民的民主權益得到落實和保證，農民成為了政治生活的主體。經過擴展農民的自主權，大大激發(fā)了他們的積極性和發(fā)明性，推進了鄉(xiāng)村和農民生活容顏的歷史性轉變，開創(chuàng)了我國改革開放的新局面。但是，從整體上來看，當前農民的權益仍是欠缺的不完好的，與其他社會主體相比，農民更缺乏的是平等權益。農民平等權益的欠缺，已成為鄉(xiāng)村和農民邁入市場經濟的艱苦妨礙。因此，用法律保證農民的平等權益不僅能表達現(xiàn)代民主社會對

3、農民的關愛，更是建立社會主義法治國家的根本要求。一、農民政治平等權的法律保證問題在我國長期的封建歷史中，農民被排斥在國家政治生活之外，沒有任何權益，只能是絕對君主意志支配的政治客體，農民沒有也不能夠經過制度化的途徑表達其志愿。鄉(xiāng)村的矛盾在農民的逆來順受中不斷積累和激化，以致引起整個社會的大動蕩，這正是我國歷史上農民起義風起云涌的深化緣由。新中國成立之后，長期處于社會最底層的農民獲得了政治上的解放，他們與工人階級一同結成政治上的聯(lián)盟，共同執(zhí)掌人民民主的國家政權。但是，我國農民在實踐政治權益的占有和利益表達機制方面與城市居民仍有很大的差別。 這種差別也反映到了法律上。 如1953年的對鄉(xiāng)村與城市每

4、一代表所代表的人口數(shù)作了不同規(guī)定，即自治州、縣為41;省、自治區(qū)為51;全國為81.這個比例不斷延續(xù)到1995年，新才一致把各級人民代表選舉中的鄉(xiāng)村與城市每一代表所代表的人數(shù)改為41;在直轄市、市、市轄區(qū)，規(guī)定鄉(xiāng)村每一位代表所代表的人口數(shù)，應多于市區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)。從歷屆全國人大的構成來看，第一屆有農民代表63人，占5.14%;第二屆67人，占5.46%;第三屆209人，占6.87%;第四屆662人，占22.9%;第五屆720人，占20.59%;第六屆348人，占11.7%; 第七屆與工人代表合占23%;第八屆280人，占9.4%;第九屆240人，占8%。由此可見， 在歷屆全國人大代表

5、名額中，農民所占的份額與其有80%多數(shù)人口的現(xiàn)實極不相稱。而且即使按鄉(xiāng)村與城市的每一代表所代表的人口數(shù)為81的實際模型設計，假設鄉(xiāng)村人口占80%，城市人口占20%，那么鄉(xiāng)村選出的代表也應占到33.3%，這與實踐出入也很大。假設思索到非農民代表也能代表農民的利益，那似乎能了解這一景象，但這樣一來，對鄉(xiāng)村與城市每一位代表所代表的人口數(shù)作出不同的規(guī)定就沒有意義了。對照少數(shù)民族的政治平等權，國家那么給予充分的尊重。少數(shù)民族人口占我國人口約8%左右， 在歷屆全國人大中所占的份額最低是四屆人大的9.4%， 最高是七屆人大的15%，九屆人大為14.4%，這對于實現(xiàn)各民族的大團結發(fā)揚了積極的作用。在另一個社會

6、各階層參與國家生活的重要場所-人民政協(xié)中，農民委員就更少了，在七屆全國政協(xié)的一千多名委員中僅有2名是農民。與其他社會成員相比，農民也缺乏一致的群眾組織。工人有工會，婦女有婦聯(lián)，青年有共青團，私營企業(yè)主都有個協(xié)會，這些群眾組織能在一定程度上維護該社會成員的利益。由于政治參與渠道的殘缺，各自承包運營、分散的農民很難抗衡現(xiàn)代政治國家中不法權益的損害，以致各種坑農、傷農、卡農的事件不斷發(fā)生，各種攤派、集資名目繁多，雖經中央三令五申，農民負擔問題卻難以得到有效處理。在市場經濟條件下，該當逐漸取消對農民政治權益不平等的法律規(guī)定，雖然農民能夠由于行為才干等緣由不能充分行使民主權益，但法律卻不能因此作出不平等

7、的規(guī)定。作為農民政治權益最重要表現(xiàn)方式的選舉權，實際界有兩種觀念：由于工人數(shù)量遠遠小于農民數(shù)量，假設農民代表的比例過大，便不能使工人階級在國家政權的指點位置得到應有的表達;假設城鄉(xiāng)都按同等比例選代表，那么人民代表大會就會變?yōu)檗r民代表大會了。筆者以為這兩種觀念都是偏頗的。前已述及在人民民主專政的國家里，工人階級雖居于指點位置，但工人和農民的法律位置仍應是平等的。人民民主很重要的一個方面就是農民的利益可以得到有效的反映和代表。比如在50年代國家工業(yè)化之初，工業(yè)化是符合農民的長久利益的，實踐上我國寬廣翻身農民也懂得這個道理，他們積極為工業(yè)化提供了大量的原始資金積累，即使是在50年代末到60年代初，由

8、于“左傾錯誤和自然災禍的影響，鄉(xiāng)村出現(xiàn)了大批農民餓死的情況，他們依然交“愛國糧，沒有出現(xiàn)歷史上農民因饑寒交迫群起反叛的行為。但在國家曾經或初步實現(xiàn)工業(yè)化后，就該當反哺農民，而由于代表農民利益的代表比例被過分壓低，就很難實現(xiàn)農民當年支持工業(yè)化期望的那部分長久利益。這就是政治權益的潛在影響，政治權益的不平等待遇也容易使“指點的性質發(fā)生改動。而那種怕把人民代表大會變成農民代表大會的思想前提無非有二：一以為農民是二等公民，這顯然不對;二以為農民素質低、參政才干差，這恐怕是最主要的顧慮。但這里假設弄清代表鄉(xiāng)村人口的代表和農民代表的區(qū)別后，就不應該有這種顧慮了。代表鄉(xiāng)村人口的代表不一定必是農民，也可以是素

9、質高、參政才干強的專家，只需他能代表農民的利益，又何嘗不可以做代表。實際中，北京人去做天津市的全國人大代表甚至湖北省的全國人大代表已不是什么新聞。因此，對選舉權作出不平等的規(guī)定客觀上只會使農民的利益得不到充分的保證，使本已存在的城鄉(xiāng)之間的差別進一步擴展，與社會主義減少進而消滅城鄉(xiāng)差別的目的相沖突。二、農民經濟平等權的法律保證問題從方案經濟走向市場經濟，是中國社會開展不可逆轉的潮流，鄉(xiāng)村和農民也不例外。然而實行市場經濟體制以來，城鄉(xiāng)收入差距呈不斷擴展趨勢。7收入差別固然有多方面的緣由，但農民經濟平等權益的缺乏無疑是其中的重要方面。先看農民的資源分配權益。從實際上講，國有資產屬于全體國民，但實踐上

10、，國有資產帶來的收益幾乎為城市階層所壟斷。從我國工業(yè)化的過程來看，幾十年來農民提供了大量的原始資金積累，是我國國有企業(yè)的原始股東。據統(tǒng)計，農民經過工農業(yè)產品“剪刀差向國家提供的積累，從1952年到1986年是5823.74億元，加上收繳的農業(yè)稅1044.38億元，兩項合計6868.12億元，約占農民所發(fā)明價值的18.5%。 以后每年繼續(xù)添加，到1994年工農業(yè)產品“剪刀差為670億元， 加上農業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上交的稅收，每年直接或間接為國家提供1000億元的積累資金。國家對農業(yè)的投資卻逐年下降，在“六五期間占投資總額的10%，“七五期間占5%，到1993、1994年分別下降為2.2%和1.9%，

11、僅及同期國有企業(yè)用于房地產投資的13%左右。農業(yè)投資用于水利方面的很大一部分還是處理城市和工業(yè)用水的。8值得指出的是，農民為國家提供的積累相當一部分直接轉化成了城市居民的生活福利，“一旦成為城市人口，每年便可從國家獲得120元的糧油補助， 國家財政每年為城市人口提供食物補貼500多億元，占國家財政總支出的近1/4. 9國家資源分配的不平等，使農業(yè)在為工業(yè)化進程承當積累重負的同時失去了本身的開展時機，即從傳統(tǒng)農業(yè)轉變?yōu)楝F(xiàn)代農業(yè)的時機。在興隆國家，當工業(yè)產值曾經超越或接近農業(yè)產值時，政府便開場對農業(yè)實行愈來愈強的扶助政策，將國民經濟其他部門的積累用于農業(yè)的開展。 如日本，財政收入中農業(yè)普通只占1%

12、，但農業(yè)投入卻占總預算的10%。90年代，日本對農業(yè)投資額的年遞增率達13.4%。美國政府那么把農業(yè)作為一項公共事業(yè)，對農業(yè)消費給予大量的投資和補貼。10因此，在實行社會主義市場經濟體制的今天，國家理應在資源宏觀分配上向鄉(xiāng)村和農民傾斜，報答為社會主義建立作出宏大奉獻的農民，扶助先天缺乏的農民參與市場競爭。再看農民的市場買賣權。平等買賣是農民參與市場經濟的必要條件，但目前從整體上來看，農民在市場買賣中是處于優(yōu)勢的，受非經濟要素的影響較多。首先，我國農業(yè)尚處在由傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)轉化的時期，處在用黃牛耕地的消費力開展階段，把這種情況的農業(yè)完全推向市場，其優(yōu)勝劣汰的結果是可想而知的;其次，農業(yè)產品出

13、賣時，不但沒有得到有效的維護，還要遭到人為的控制，如低價定購、制止自在買賣(由糧食部門獨家購買、制止跨地域銷售等)，或者出現(xiàn)過度的競爭，使農產品的預期利潤難以實現(xiàn);再次，農民在購買農用消費資料(如化肥、農藥等)時，面對的卻是賣方壟斷市場，分散的農民沒有才干去參與談判，影響市場價錢，他們進展的是不平等的買賣。據國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，僅1995年國產尿素價錢即比上年上漲50%，農藥上漲18%，農膜上漲31%。11所以在當前龐大的傳統(tǒng)農業(yè)與比較興隆的現(xiàn)代工業(yè)并存的情況下，國家對農業(yè)實施維護，使農民獲得平等買賣的權益，是國家為建立社會主義市場經濟所必需支付的社會費用和開展本錢。三、農民社會平等權的法律保證問

14、題“人類社會產生以后，任何人都不由自主地被卷入社會生活之中。他們必然要為社會作出特定的奉獻，也必然要從社會享用一定的利益和待遇。12城市和鄉(xiāng)村是構成社會兩個親密不分的組成部分， 城市居民和鄉(xiāng)村居民同是歷史的發(fā)明者，但由于城鄉(xiāng)的二元構造，使得農民在社會生活的根本權益方面往往處于不平等的位置，其主要表如今以下三個方面。1.勞動權益不平等我國第3條規(guī)定勞動者有平等就業(yè)的權益，第12 條卻限制解釋為：“勞動者就業(yè)，不因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受歧視。因此，勞動者就業(yè)，因出身而受歧視屢見不鮮。其中最主要的是對農民身分的歧視。農民除本身很難變換職業(yè)外，其子子孫孫也只能做農民，除非經過高考進國家正規(guī)

15、院校或參軍提干變卦其身分。雖然實際界人士反復呼吁平等就業(yè)、公平競爭、勞動力自在流動，以推進市場經濟所必需的勞動力市場的盡快構成，但限制農民的部門規(guī)章和地方性法規(guī)卻紛紛出現(xiàn)。如1994年11月，勞動部公布的第5條規(guī)定：“當本地勞動力無法滿足需求， 并符合以下條件之一的，用人單位可跨省招用鄉(xiāng)村勞動力。(一)經勞動就業(yè)效力機構核準，確屬因本地勞動力普遍短缺，需跨省招收人員;(二)用人單位需招收人員的行業(yè)、工種，屬于勞動就業(yè)效力機構核準的，在本地無法招足所需人員的行業(yè)、工種;(三)不屬于上述情況，但用人單位在規(guī)定的范圍和期限內，無法招到或招足所需人員。在青島，該市將對外來勞動力的招用數(shù)量控制在市屬企業(yè)

16、職工總數(shù)的14%以內，并規(guī)定每運用外來勞務一人需交納50元費用， 而每吸收一個本地待崗6個月以上且女在35歲或男在40歲以上的人員那么可獲得3000元補貼。上海市那么對本市勞動者一致實行制度，并以“先城鎮(zhèn)、后鄉(xiāng)村，先本市、后外地的用工原那么，公布了一系列政策、法規(guī)。它們規(guī)定，凡能安排下崗和待工人員的工種崗位，企業(yè)不能運用外來勞動力;依法可以運用外地勞動力的用人單位或個體工商戶必需懇求，交納務工管理費，接受勞動監(jiān)察，或在運用外地勞動力時按一定比例招收本市城鎮(zhèn)勞動力，不準擅自運用、聘用或未到指定的勞動力市場進展招收，或招用自行來滬尋覓任務的外地勞動力;合法招收外地勞動力時須經過市勞動效力公司職業(yè)引

17、見中心或指定的職業(yè)引見效力機構登報公開招聘，招聘缺乏后方可按一定程序聘用外來勞動力。在武漢，(1999年1月22日)一方面在第5條規(guī)定勞動者有平等就業(yè)的權益;一方面在第7 條規(guī)定外來勞動者求職須辦理答應手續(xù)，第13條規(guī)定用人單位招用本市失業(yè)、下崗職工的，按規(guī)定享用有關待遇，在第14條規(guī)定用人單位招用外來勞動力的，應符合本市外來勞動力方案和行業(yè)工種目錄要求，實行職業(yè)?？刂贫?。雖然各地就業(yè)政策向本地城鎮(zhèn)偏斜，但“貴族化的城市就業(yè)者似乎并不領情，不少人寧愿坐在家中領社會保證金也不愿去干“臟、累、差、重的任務。據報載，南京市環(huán)衛(wèi)部門共用了2000多農民工，為處理下崗職工再就業(yè)問題，方案“騰籠換鳥，卻僅

18、有50名下崗職工報名，真正上班的只需10人。13顯然，一些地方對勞動就業(yè)的不平等規(guī)定，使農民成了城市里的“二等公民。平等就業(yè)權是國家對公民生存權平等維護在勞動權上的反映，歧視農民工的政策，人為地強化了城里人與鄉(xiāng)里人的身分等級顏色。2.教育方面權益的不平等教育是一種特殊權益，保證農民與城市居民一樣享有平等受教育的權益，是社會主義市場經濟公平競爭的根底。然而長期以來辦學政策對農民的歧視，使農民沒有享用平等的受教育權。從教育經費上看，國家每年幾百億的教育經費幾乎全部用于城市，而寬廣鄉(xiāng)村那么依托農民本人的力量辦教育。從1985年起，國家財政還取消了對鄉(xiāng)村每個中學生31.5元、小學生22.5元的教育撥款

19、，改為農民在“三提五統(tǒng)中支出，鄉(xiāng)村學校只能依托農民本人出錢集資建立和改造。從師資力量上看，那些經過正規(guī)培訓、具有較高教學才干的教師被優(yōu)先安排在城市，而鄉(xiāng)村地域，尤其是落后山區(qū)，師資奇缺，民辦教師仍被委以重擔。此外還有戶籍制度限制農民子弟對教育資源的選擇，以及在升學中城鄉(xiāng)不同分數(shù)線的設定，使得農民子弟在教學質量更低的情況下還要去跨越更高的升學門檻。據統(tǒng)計，1998年我國小學適齡兒童入學率為98.9%，初中入學率為87.3%，小學學生和初中學生的停學率分別為0.93%和3.23%。14從實踐情況來看， 不能入學和中途停學的根本上都是貧窮的農民子弟，且數(shù)字有能夠更大。在某大城市郊區(qū)，還出現(xiàn)過本有百余

20、名學生的村辦小學，因大多交不起學費，只需10多人上學的景象，15更不用說那些進城打工的農民的子女是如何背著書包找學堂的。16農民的文化素質低是鄉(xiāng)村社會的主要問題之一，而教育跟不上那么是直接緣由。它使許多農民難以接受科技知識，農業(yè)消費率難以提高。維護農民教育權益的平等對處理我國鄉(xiāng)村與農民問題具有不可估量的意義。3.社會保證權益的不平等長期以來，城市居民享用了“高就業(yè)、高福利、高補貼，國家每年為城市居民提供幾百至上千億元的各類社會保證，城市職工可享用退療養(yǎng)老保險、最低生活保證等多項社會福利，鄉(xiāng)村只需少量貧困人口享用一點微薄的社會救援。我國第44條關于公民退休權的規(guī)定也只限于企事業(yè)單位職工和國家任務

21、人員，農民不得不養(yǎng)兒防老，使鄉(xiāng)村的方案生育政策推行困難，更加深了鄉(xiāng)村的貧困。據統(tǒng)計，1990年全國社會保證支出1103億元，其中城市保證支出977億元，占88.6%， 鄉(xiāng)村僅126億元，城市人均413元，鄉(xiāng)村人均14元(包括特困救援、優(yōu)扶軍烈屬等)，相差29.5倍。17即使是進城任務的農民，也不能夠與城市職工享用同等社會保證待遇，他們位置低微，經常被叫做“打工仔或“打工崽。根據1999年1 月國務院頒發(fā)的，失業(yè)主體僅限城鎮(zhèn)企事業(yè)單位職工，農民工延續(xù)任務滿一年后失去任務的，只由社會保險經辦機構支付一次性生活補助，不能享用城鎮(zhèn)職工的失業(yè)保險待遇。因此，我國農民幾乎處在社會保證體系之外，正如一位社會

22、保證專家指出：“至今為止，中國社會保證制度的研討和建立，都是面向城鎮(zhèn)居民的，對于占人口70%的鄉(xiāng)村，根本上沒有思索。18在公共根底設備建立方面， 國家每年拿出幾百億元用于城鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村幾乎享用不到分文，一些鄉(xiāng)村為了興辦公益事業(yè)，不得不在農民頭上攤派、集資、收費。長期國家政策偏斜導致的城鄉(xiāng)差別，使得一些人在戶口問題上大做文章、“發(fā)掘潛力，到1992年上半年，全國幾乎每一個省份都出現(xiàn)了“買戶口的景象。據公安部對全國17個省區(qū)950個市(縣)的不完全統(tǒng)計，共辦理收費農轉非戶口248萬人，每個戶口收費2千元到2萬元不等，僅1992年各地賣戶口所得金額超越 100億元，有能夠到達200億元之巨。 19這是對

23、農民赤裸裸的剝奪。4.缺乏受社會尊重的權益在我國有悠久的重農傳統(tǒng)，“鋤禾日當午是農民生活的真實寫照，內陸型的地理條件使農耕成為華夏文明萌生和延續(xù)的根底。因此，農民首先是一種職業(yè)，專指從事農業(yè)消費活動的人口，和其他勞動者一樣，都理應得到全社會的尊重，不勞而獲才是羞恥的。但在當代卻有一種奇特的景象，人們看不起農業(yè)勞動，更輕視農民，農民進城被稱為“鄉(xiāng)里人、“土巴子甚至“打工崽，其中不乏侮辱性的歧視。社會普遍的“賤農認識使得農民千方百計“跳農門，并構成浩浩蕩蕩的“民工潮，此時，才讓一些人驚慌失措，一些地方縣一級還常設“遣返站，采取各種措施甚至非法堵截和遣返進城農民工。有的“專家還建議，“應想方法讓農民呆在家里不出來。農民在我國日益成為一個身分概念，而不是一個職業(yè)概念，它與“非農嚴厲對應。無論是在鄉(xiāng)務農