論反壟斷法對行政壟斷的規(guī)制(一)

1、論反壟斷法對行政壟斷的規(guī)制（一）本文論述了行政壟斷的內(nèi)容、形態(tài)和產(chǎn)生的背景，比較了行政壟斷與經(jīng)濟(jì)壟斷的異同，指出 了規(guī)制行政壟斷對反壟斷立法的特殊需求，并闡釋了反壟斷法規(guī)制行政壟斷的價值理念。作 者認(rèn)為，發(fā)展中國家和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌國家也亟需制定反壟斷法；反壟斷法與規(guī)模經(jīng)營沒有矛 盾，規(guī)模經(jīng)營和效率只能在有效的競爭中才能實現(xiàn)。一、引言經(jīng)濟(jì)體制改革的過程，從其本 質(zhì)意義而言，就是從計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過程。在這一過程中，已經(jīng)出現(xiàn)了許多 在計劃經(jīng)濟(jì)體制下所沒有的新事物，表現(xiàn)為與計劃經(jīng)濟(jì)體制的對立，具有強(qiáng)大的生命力。同 時，也出現(xiàn)了兩種經(jīng)濟(jì)體制的某些弊病的結(jié)合，即計劃經(jīng)濟(jì)體制的弊病和市場經(jīng)濟(jì)體制

2、的弊 病的結(jié)合，表現(xiàn)為與社會主義市場經(jīng)濟(jì)的對立。這種弊病，雖具有經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的特征，但 具有很大的頑固性，極需以法律形式加以規(guī)制。本文所論及的行政壟斷，即屬于此類。在我 國現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)生活中，雖然作為壟斷的基本類別-經(jīng)濟(jì)壟斷和行政壟斷都已存在，但行政 壟斷由于是濫用行政權(quán)力的結(jié)果，和建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、充分發(fā)揮市場機(jī)制作用的 要求是根本沖突的，因而構(gòu)成了對自由、公平競爭秩序的主要危險。完全可以斷言，不 削除行政壟斷，沒有充分的競爭，不可能建立起完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。這一點，已 成為人們的一種共識。并且，這種共識既存在于法學(xué)學(xué)者之中，也存在于立法機(jī)關(guān)和公平交 易執(zhí)法機(jī)關(guān)之中。在此認(rèn)識下

3、，人們已等不及在制定反壟斷法中規(guī)制行政壟斷行為，而不得 不在反不正當(dāng)競爭法中率先對其作出禁止性規(guī)定。然而，我們對行政壟斷的認(rèn)識還只是初步 的，對其所進(jìn)行的立法也顯薄弱。前者，表現(xiàn)為對行政壟斷的本質(zhì)及范圍的認(rèn)識尚待深化； 后者，表現(xiàn)為規(guī)制行政壟斷的規(guī)范還沒有形成一個可供操作的完善的結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致反不正當(dāng)競 爭法對行政壟斷的規(guī)定不能實施。依照反不正當(dāng)競爭法第30條規(guī)定，遇有第7條規(guī)定 的行政壟斷行為發(fā)生，應(yīng)由上級機(jī)關(guān)責(zé)令其改正”。但是，該法實施四年以來，還沒有一個 行政壟斷行為被實施者的上級機(jī)關(guān)認(rèn)真嚴(yán)肅地處理過。理論和實踐都表明，以反壟斷法規(guī)制 行政壟斷，仍應(yīng)作為一個攻關(guān)性課題，以便集中精力使其有所突

4、破。本文所作的探討，就是 力圖在這些方面作些努力。二、行政壟斷及其形態(tài)（一）行政壟斷的概念和構(gòu)成要件何為行 政壟斷？仁者見仁，智者見智。其主要見解有：一曰：行政壟斷是通過行政手段和具有嚴(yán)格 等級制的行政組織維持的壟斷。二曰：行政壟斷是憑借行政權(quán)力而形成的壟斷。三曰： 行政壟斷是指國家經(jīng)濟(jì)主管部門和地方政府濫用行政權(quán)，排除、限制或妨礙企業(yè)之間的合法 競爭。四曰：行政壟斷是行政權(quán)力加市場力量而形成的特殊壟斷。五曰：行政壟斷是 指政府及其所屬部門濫用行政權(quán)力限制正當(dāng)競爭。無疑，上述見解是各從不同的角度觀 察行政壟斷的。第一種見解著眼于維持壟斷的主體和手段；第二種見解著眼于行政壟斷的依 據(jù)是行政權(quán)力；

5、第三種見解著眼于濫用行政權(quán)力和限制合法競爭；第四種見解著眼于行政壟 斷的形成依據(jù)是行政權(quán)力加市場力量;第五種見解著眼于行政壟斷的實施主體和限制競爭的 原因。這些，都在一定意義上表現(xiàn)出了某些合理性。但是，第一、二、四種見解忽視了行政 壟斷形成中的行政權(quán)力濫用；第二、四種見解忽視了行政壟斷的實施主體。相比之下，第三、 五種見解比較準(zhǔn)確。因而可以作這樣的概括：行政壟斷是指政府和政府部門濫用行政權(quán)力限 制競爭。如果這樣表述是正確的，行政壟斷應(yīng)由如下要件構(gòu)成：1.主體要件。所謂行政壟斷 的主體要件，即指行政壟斷行為的實施者?；蛟粦?yīng)為行政壟斷行為的后果承擔(dān)責(zé)任者。在我 國，行政壟斷的實施主體是政府和政府部

6、門。前者，指地方政府；后者，指中央政府部門和 地方政府部門。從這一意義而言，我國反不正當(dāng)競爭法（1993年9月2日）第7條 將行政壟斷實施主體表述為“政府及其所屬部門”，是不準(zhǔn)確的。因為，如將“政府”理解為“地 方政府”，其所屬部門只能是地方政府部門。實際上，中央政府部門實施行政壟斷行為者也 不為人們少見。不僅如此，將行政壟斷實施主體表述為“政府及政府部門”也欠準(zhǔn)確。因為， 依中國語言習(xí)慣，“及”作為連詞所連接的成份多是具有主次關(guān)系的。由此，當(dāng)人們將政府理 解為地方政府時，“政府及政府部門”同樣只能理解為地方政府和地方政府部門。無疑，這是 不符合立法本義的。也有人籠統(tǒng)地將國家”稱為行政壟斷的主

7、體，這顯然也是含混的。如從 國家機(jī)關(guān)的構(gòu)成而言，它在行政機(jī)關(guān)之外還有審判機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)。地方審判機(jī)關(guān)在地方政 府的干預(yù)下可以作出維護(hù)地方政府所實施的行政壟斷行為的判決。但是，糾正審判機(jī)關(guān)的上 述行為不屬于反壟斷法的規(guī)制任務(wù)，而屬于其他法應(yīng)解決的問題。譬如，由訴訟法上的監(jiān)督 程序解決。地方人民代表大會也存在以制定地方性法規(guī)維護(hù)地方政府行政壟斷的可能性，但 這應(yīng)通過地方性法規(guī)備案制度解決，也不屬于反壟斷法的規(guī)制任務(wù)。所以，審判機(jī)關(guān)和地方 權(quán)力機(jī)關(guān)均不應(yīng)作為行政壟斷的主體，因而不應(yīng)將“國家”表述為行政壟斷的主體。2.主觀要 件。行政壟斷的主觀要件是行政權(quán)力的濫用。無疑，行政權(quán)力由各級行政機(jī)關(guān)行使，這

8、是為 憲法所肯定的。但是，政府依法行政，這也是社會主義法治的根本要求之一。換言之，政府 和政府部門對經(jīng)濟(jì)生活的適度干預(yù)必須依據(jù)法定的權(quán)限和法定的程序。政府和政府部門 干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活的行為違反法定權(quán)限和法定程序，則構(gòu)成了行政權(quán)力濫用。顯然，行政權(quán)力濫 用有多種表現(xiàn)。但構(gòu)成行政壟斷要件的行政權(quán)力濫用，僅發(fā)生在政府和政府部門對市場活動 的干預(yù)中，主要表現(xiàn)為三個方面：（1）排除，即在一定交易領(lǐng)域里，使某些商事主體的經(jīng)營 活動難以繼續(xù)進(jìn)行，包括現(xiàn)實的排除和有發(fā)生排除后果的可能。（2）支配，指對商事主體加 以制約，直接或間接地剝奪該商事主體在經(jīng)營活動中自主作出決定的權(quán)利。（3）妨礙，即公 平競爭的妨礙性，指

9、存在著給公平競爭秩序帶來不良影響的危險性，而不必是已經(jīng)發(fā)生了結(jié) 果。行政壟斷的主觀要件向人們表明，依法行政”和行政壟斷”的界限是清楚的。政府和 政府部門依法維護(hù)公平競爭的市場秩序和實施宏觀調(diào)控措施，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必 須的，不構(gòu)成行政壟斷的主觀要件，因而是不能加以反對的。3.客觀要件。行政壟斷的客觀 要件是競爭的實質(zhì)限制。行政壟斷中競爭的實質(zhì)限制，應(yīng)與經(jīng)濟(jì)壟斷中的競爭的實質(zhì)限制作 相同理解，即一定交易領(lǐng)域內(nèi)實質(zhì)性地限制競爭。所謂一定交易領(lǐng)域”，即成立了競爭關(guān) 系的市場。（11）所謂實質(zhì)地限制競爭，是指幾乎不可能期待有效競爭的狀態(tài)“（12）。競爭的阻礙 性，應(yīng)是認(rèn)定實質(zhì)限制競爭的標(biāo)準(zhǔn)。上

10、述三個要件，是判斷行政壟斷的根本標(biāo)準(zhǔn)，缺一不可。 壟斷必須是政府和政府部門實施的，非此不能成為行政壟斷。濫用行政權(quán)力是行政壟斷的主 觀特征，當(dāng)它表現(xiàn)于對市場活動的干預(yù)時，必然導(dǎo)致對競爭的實質(zhì)限制，這表明它們之間存 在著必然聯(lián)系。（二）行政壟斷的形態(tài)我國雖然實行市場經(jīng)濟(jì)體制不久，行政壟斷卻已廣泛 存在，其主要表現(xiàn)形式是：1.地方貿(mào)易壁壘。又稱地方保護(hù)主義、地區(qū)封鎖（13），即地方政府 及其所屬政府部門濫用行政權(quán)力，限制外地商品進(jìn)入本地市場，或者本地商品流向外地市場。 （14）地方貿(mào)易壁壘的特點，是地方政府及政府部門濫用行政權(quán)力，將統(tǒng)一的市場分割為區(qū)域市 場。因此，應(yīng)對地方貿(mào)易壁壘作廣義理解，即不

11、僅包括對商品流通的地域性限制，也應(yīng)包括 對資金、技術(shù)、人員流動和企業(yè)跨地區(qū)聯(lián)合的限制等。2.部門貿(mào)易壁壘。又稱部門分割（15）、 部門壟斷（16），即政府部門借助經(jīng)營者和自己存在或曾經(jīng)存在的隸屬關(guān)系，濫用行政權(quán)力，限 制本部門經(jīng)營者與他部門經(jīng)營者的交易。部門貿(mào)易壁壘的特點，是政府部門（包括中央政府 經(jīng)濟(jì)主管部門和地方政府經(jīng)濟(jì)主管部門）濫用行政權(quán)力，將統(tǒng)一的市場作縱向分割。無疑， 對于部門貿(mào)易壁壘，也應(yīng)象對于地方貿(mào)易壁壘一樣，作廣義的理解。以往，人們常將“部門 貿(mào)易壁壘”和“行業(yè)貿(mào)易壁壘”混同使用或平行使用。并且，實踐中也常有借助“部門”表述“行 業(yè)”，而“部門”和“行業(yè)”在不同場合又有不同的意

12、義。但是，嚴(yán)格加以考察則可發(fā)現(xiàn)，反壟 斷法上的“部門貿(mào)易壁壘”和“行業(yè)貿(mào)易壁壘”，其含義是不同的，屬于不同的壟斷類型?！安?門貿(mào)易壁壘”的實施主體是政府部門，屬于行政壟斷之列；而“行業(yè)貿(mào)易壁壘”的實施主體則 是經(jīng)濟(jì)組織，包括大企業(yè)、企業(yè)的聯(lián)合組織和企業(yè)自主組織的行業(yè)協(xié)會等，屬于經(jīng)濟(jì)壟斷之 列。無疑，在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變時期，“部門貿(mào)易壁壘”有時也表現(xiàn)為“行業(yè)貿(mào)易壁壘”，但這種“行 業(yè)貿(mào)易壁壘”是政府部門濫用行政權(quán)力所致，應(yīng)還其“行業(yè)貿(mào)易壁壘”的本來面目，仍應(yīng)作為 “部門貿(mào)易壁壘”對待。同樣，在這一時期，有些行業(yè)組織并非如其他市場經(jīng)濟(jì)國家的行業(yè)自 律組織那樣，而是變相的行政組織，其行業(yè)貿(mào)易壁壘”也往往

13、帶有濃厚的行政色彩，實際是 “部門貿(mào)易壁壘”。所以，在判斷是“部門貿(mào)易壁壘”還是“行業(yè)貿(mào)易壁壘”時，應(yīng)以其行為實施 主體和主觀要件為標(biāo)準(zhǔn)。只要貿(mào)易壁壘的實施主體是政府部門或變相的政府部門，并濫用行 政權(quán)力或濫用授予的行政權(quán)力，就應(yīng)視為部門貿(mào)易壁壘”，列入行政壟斷的范疇。而只有大 企業(yè)、企業(yè)聯(lián)合組織和企業(yè)建立的自律性的行業(yè)組織實施的貿(mào)易壁壘”行為，才能視為行 業(yè)貿(mào)易壁壘”。這種貿(mào)易壁壘不屬于行政壟斷，而應(yīng)列入經(jīng)濟(jì)壟斷的范疇。可見，“部門貿(mào)易 壁壘”和行業(yè)貿(mào)易壁壘”是不應(yīng)混同使用的。3.政府限定交易。即政府和政府部門濫用行政權(quán) 力，限定他人購買（使用）其指定的經(jīng)營者的商品（服務(wù)、勞務(wù)），限制其他經(jīng)

14、營者正當(dāng)?shù)?經(jīng)營活動。政府限定交易包括直接的限定交易和間接的限定交易。前者，指政府及政府部門 以文件的形式或其他公開形式要求他人購買（使用）其指定的經(jīng)營者的商品（服務(wù)、勞務(wù)）； 后者，指政府及政府部門濫用行政權(quán)力，限制經(jīng)營者作出購買（使用）商品（服務(wù)、勞務(wù)） 的選擇決定權(quán)，從而達(dá)到限定他人購買（使用）其指定的經(jīng)營者的商品（服務(wù)、勞務(wù)）的目 的。政府限定交易的特點，是政府支配經(jīng)營者交易的意思表示，使經(jīng)營者喪失了經(jīng)營自由和 競爭的自由。實踐中存在的限定出租汽車公司擇車、指定建筑項目的承包者等，都鮮明地反 映了這一特點。4.設(shè)立行政公司。即政府和政府部門濫用行政權(quán)力，設(shè)立在一定行業(yè)具有統(tǒng) 制功能公司

15、。行政公司的特點是：（1）兼具經(jīng)營和管理職能，既具有商事公司所沒有的行政 管理權(quán)，也具有行政機(jī)關(guān)所沒有的經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)了金錢和行政權(quán)力的結(jié)合;（2）兼具企業(yè)法 人和行政管理者的雙重地位，具有行政權(quán)力和經(jīng)濟(jì)力結(jié)合的優(yōu)勢，以特殊功能支配其他經(jīng)營 者。行政公司成立的具體情況各異，但有一個共同背景，即在經(jīng)濟(jì)體制改革中，某些政府部 門不愿意丟掉直接管理企業(yè)的權(quán)力，并企圖借助公司的外衣，以求其合法化”。這種公司的 優(yōu)勢不是在競爭中形成的，其實質(zhì)也不是經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，而是濫用行政權(quán)力的結(jié)果。能否將計 就計”，將行政公司交由公司法規(guī)范，并通過此途徑糾正其限制競爭的后果呢？否。毫無疑 問，公司法和反壟斷法各有不同的任務(wù)

16、。前者，規(guī)范公司的設(shè)立、變更、終止及其他對內(nèi)對 外關(guān)系，為投資者組建公司以及公司的存續(xù)、經(jīng)營和發(fā)展提供一般性規(guī)則；后者，規(guī)范經(jīng)營 者的競爭行為，為建立和維護(hù)市場上的自由公平競爭秩序提供一般性規(guī)則。顯然，即使是商 事公司，不帶任何行政色彩，其間的競爭行為也不能依賴公司法加以規(guī)范。更何況，行政公 司并不是公司法上的公司，而是一種具有上述特征的組織。如需使它接受公司法的管轄，首 先應(yīng)使它達(dá)到公司法規(guī)定的條件，丟掉其行政性。即使是這樣，公司法對其規(guī)范的目的也不 是禁止其濫用行政權(quán)力和經(jīng)濟(jì)力結(jié)合的優(yōu)勢，不是為了實現(xiàn)公平競爭的要求。因此，行政公 司及其所產(chǎn)生的限制競爭，只能由反壟斷法加以規(guī)制。三、行政壟斷

17、產(chǎn)生和存在的背景上述 行政壟斷的產(chǎn)生和存在不是偶然的，它有著深刻的歷史背景和現(xiàn)實的原因。（一）從全局性 的國家壟斷到局部性行政壟斷全局性的國家壟斷產(chǎn)生于高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制，在高度集 中的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家行政權(quán)力和經(jīng)濟(jì)力量緊密結(jié)合，成為嚴(yán)格制約企業(yè)的力量。因此， 政企不分，國家對企業(yè)管的過死，加之單一的所有制結(jié)構(gòu)，使國家壟斷在經(jīng)濟(jì)生活中居于統(tǒng) 治地位。在此體制下，無論是經(jīng)營生產(chǎn)資料的企業(yè)，還是經(jīng)營生活資料的企業(yè)，不僅絕大部 分歸國家所有，也在實際上歸國家統(tǒng)一經(jīng)營。并且，除日用消費(fèi)品的供應(yīng)采用商品交換形式 外，生產(chǎn)資料幾乎全部由國家調(diào)撥。可以說，國家既是最大的買者，也是最大的賣者，整個 社

18、會生產(chǎn)處于封閉的狀態(tài)。這種全局性的國家壟斷是和高度集中的計劃體制緊密聯(lián)的，它借 助行政組織、行政區(qū)域和行政隸屬關(guān)系，以擁有的人力、物力、財力為后盾，以行政指令為 運(yùn)行手段。1979年開始的經(jīng)濟(jì)體制改革是全局性的國家壟斷被動搖的根本原因。經(jīng)濟(jì)體制 改革的不斷的深入，使中國的經(jīng)濟(jì)生活發(fā)生了根本性的變化。首先，國家行政權(quán)力和國家所 有權(quán)從合并行使走向分別行使，公權(quán)力的國家和私權(quán)利的國家被區(qū)別對待。國家不再直接經(jīng) 營企業(yè)，而企業(yè)則依照民法通則和企業(yè)法、公司法的規(guī)定成為以營利為目的的商事主體；其 次，單一公有制的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不再存在，而是代之以公有制為主體、多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展， 并逐步取消所有制結(jié)構(gòu)不合理

19、對生產(chǎn)力的羈絆。在現(xiàn)存企業(yè)中，除了國有企業(yè)、集體企業(yè)外， 還有大量的私營企業(yè)、外商投資企業(yè)以及多種經(jīng)濟(jì)成分組成的股份有限公司、有限責(zé)任公司 的存在。再次，政府對經(jīng)濟(jì)的管理，已經(jīng)和正在從高度計劃經(jīng)濟(jì)體制下的無所不包的干預(yù)向 適度干預(yù)過渡，指令性的直接管理已經(jīng)壓縮到了很小的程度，并正在由間接管理為主的宏觀 調(diào)控所代替。最后，最為重要的，是改革中確認(rèn)了在中國實行市場經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)體制模式，市 場機(jī)制被作為資源配置的主要手段?；诖?，市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是競爭，市場只能是統(tǒng)一的大 市場，均已成為人們的共識，并已成為指導(dǎo)人們行動的理念。在此情況下，行政權(quán)力和經(jīng)濟(jì) 力結(jié)合的全局性的國家壟斷不再存在。但是，經(jīng)濟(jì)體制改

20、革只是打破了全局性的國家壟斷。 換言之，它只是使依靠行政權(quán)力實施的壟斷不再具有全局性，它還沒有使依靠行政權(quán)力實施 的壟斷全部絕跡。由于經(jīng)濟(jì)體制改革是一種經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，社會主義計劃經(jīng)濟(jì)還沒有最終 轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟(jì)，舊的經(jīng)濟(jì)體制所崇拜的單純依靠行政權(quán)力管理經(jīng)濟(jì)生活的殘余還 存在，它只是伴隨著市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的采用而改變了作用的方式，即從對經(jīng)濟(jì)生活的全面的直 接控制變成了局部的對市場準(zhǔn)入的限制，這就是行政壟斷。應(yīng)該指出，全局性的國家壟斷和 行政壟斷在本質(zhì)上是一致的，它們對市場競爭的危害只有大小之分，而沒有有心無”之別。 所以，在經(jīng)濟(jì)體制改革轉(zhuǎn)變沒有最終完成之前，全局性的國家壟斷轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓艛啵?/p>

21、很自 然的事情。(二)從行政利益的一元到行政利益的多元從其根本意義而言，全局性的國家壟 斷是計劃經(jīng)濟(jì)體制下的一種制度安排，它同政府對經(jīng)濟(jì)管理的無限性是緊密相聯(lián)系的。但這 種無限制性管理又僅是被一元行政利益驅(qū)動的。換言之，在高度集中的經(jīng)濟(jì)體制下，政府無 所不包的經(jīng)濟(jì)管理并不以中央政府與地方政府之間、地方政府之間的多元利益為條件。相反， 它們之間只存在著一元利益。經(jīng)濟(jì)體制改革使政府對經(jīng)濟(jì)管理的無限性不存在了，并且使多 元利益的格局出現(xiàn)于經(jīng)濟(jì)生活之中。無疑，政府和政府部門不僅在其多元的利益結(jié)構(gòu)中占有 一席，而且，中央政府與地方政府之間、地方政府之間的行政利益也呈現(xiàn)多元的狀態(tài)。在此 情況下，由于缺少反

22、壟斷法的規(guī)制，地方政府和政府部門的行政利益不可避免地成為行政壟 斷的動力源。然而，地方政府的行政利益和部門的行政利益在經(jīng)濟(jì)生活中的表現(xiàn)不同。就地 方政府的行政利益而言，它在經(jīng)濟(jì)體制改革的不同階段也有不同的表現(xiàn)。在劃分收支，分 級包干”的財政體制下，財政上交的任務(wù)是固定的，收入越多，地方留成越多。而地方留成 越多，則表示地方政府及負(fù)責(zé)官員的成績越大，這就是所謂的行政利益。在稅制進(jìn)行改革后， 利稅分流。地方利益表現(xiàn)在地方稅和地方國有企業(yè)上交政府的利益上。顯然，本區(qū)域內(nèi)的企 業(yè)收入越多，地方政府得到的地方稅和企業(yè)上交的利潤就越多。同樣，也表示地方政府及其 負(fù)責(zé)官員的成績越大。而為了使本轄區(qū)的企業(yè)收入

23、增加，地方政府或政府部門則設(shè)法限制其 他區(qū)域內(nèi)的企業(yè)進(jìn)入本區(qū)域進(jìn)行經(jīng)營，直至濫用憲法和法律賦予的行政權(quán)力。所以，行政壟 斷的產(chǎn)生不同于計劃經(jīng)濟(jì)體制下利益無差別的情況，而是受地方政府和政府部門行政利益的 驅(qū)動。行政利益為什么會成為行政壟斷的動力源？無疑，這需要考察行政利益的特殊性以及 它和行政權(quán)力行使的關(guān)系。利益是各種各樣的，但據(jù)有的學(xué)者在其研究中所作的分析，利益 可以區(qū)分為直接利益、間接利益和改革利益。直接利益又區(qū)別為積極的直接利益和間接的直 接利益，前者表現(xiàn)為某種負(fù)擔(dān)和損失，后者表現(xiàn)為某種收益。直接利益主要是經(jīng)濟(jì)的，但有 些直接利益不都是經(jīng)濟(jì)性的。譬如，“個人和集團(tuán)會喜歡能增加其權(quán)力，威望或幸福感的措 施，這些是制度性，官僚政治或集團(tuán)地位的利益”(17)。直接利益的吸引力較間接利益和改革 利益的吸引力都大，它刺激人們對相關(guān)事物采取積極的支持或積極的反對的態(tài)度。顯然，行 政利益是直接利益的一種，它屬于政府和政府部門。政府和政府部門所為之一切，無不為了 實現(xiàn)積極的直接利益，避免消極的直接利益。然而，它們依法所為，則無可非議。相反，由 于直接的行政利益的吸引，政府或政府部門不顧法定權(quán)限和法定程序的約束，直至濫用行政 權(quán)力限制競爭。由此，行政利益便驅(qū)使政府和政府部門實施行政壟斷行為。就地方上而言， 這種壟斷表面上表現(xiàn)為追求地方收