可持續(xù)發(fā)展立法初探(一)

1、精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上專心-專注-專業(yè)專心-專注-專業(yè)精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上專心-專注-專業(yè)可持續(xù)發(fā)展立法初探(一)在即將邁入21世紀的今天，可持續(xù)發(fā)展作為一種新的發(fā)展觀、發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展模式，已被世界各國所肯定和接受。為實施聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會的21世紀議程（1992年），我國制定了世界上首部國家級可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略-中國21世紀議程（1994年）。其第一批優(yōu)先項目計劃中的首位項目，就是中國可持續(xù)發(fā)展的法律制定和實施。為此，本文就我國可持續(xù)發(fā)展立法這一法學(xué)研究的新課題，試作探討。一、可持續(xù)發(fā)展的特征和條件可持續(xù)發(fā)展是一個使用范圍相當廣泛并且具有自然、經(jīng)濟、社會等多

2、方面屬性的概念。截至1997年，其定義據(jù)說多達近百種。1987年，聯(lián)合國世界環(huán)境與發(fā)展委員會在我們共同的未來中，將可持續(xù)發(fā)展定義為：“既滿足當代人的需求，又不對后代人滿足其自身需求的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”。1991年，國際生態(tài)學(xué)聯(lián)合會和國際生物科學(xué)聯(lián)合會共同舉行的可持續(xù)發(fā)展專題研討會上，將可持續(xù)發(fā)展定義為：“保護和加強環(huán)境系統(tǒng)的生產(chǎn)和更新能力”。同年，由世界自然保護同盟、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署和世界野生生物基金會共同發(fā)表的保護地球：可持續(xù)生存戰(zhàn)略將可持續(xù)發(fā)展定義為：“在生存于不超出維持生態(tài)系統(tǒng)承載能力之情況下，改善人類的生活品質(zhì)?！卑凑諊H通行的解釋，可持續(xù)發(fā)展作為一種發(fā)展模式，應(yīng)當具有下述特征：（注

3、：其中有的觀點參考了王軍：可持續(xù)發(fā)展（中國發(fā)展出版社1997年版）中的有關(guān)論述。）（1）跨世代性。即從時間上看，可持續(xù)發(fā)展是世世代代的持續(xù)發(fā)展，也就是前代、當代和后代相互銜接、繼往開來的發(fā)展。就當代人而言，對前代的發(fā)展無法選擇而只能被動接受，對當代和后代的發(fā)展則可能支配或制約。這就要求當代人按照有利于或至少不危害后代發(fā)展的原則，處理當代發(fā)展與后代發(fā)展的關(guān)系。（2）整體性。即從空間上看，可持續(xù)發(fā)展是各地區(qū)、全國乃至全球作為一個整體的發(fā)展，是全社會范圍內(nèi)各階層、各集團、各單位都增進利益的共同發(fā)展。只是某個地區(qū)或某部分人的發(fā)展，就不可能具有持續(xù)性。（3）綜合性。即從內(nèi)容上看，可持續(xù)發(fā)展是生態(tài)、經(jīng)濟、

4、社會三個系統(tǒng)的綜合發(fā)展，也就是生態(tài)持續(xù)、經(jīng)濟持續(xù)和社會持續(xù)的統(tǒng)一而不可分割。其中，生態(tài)持續(xù)是基礎(chǔ)，經(jīng)濟持續(xù)是條件，社會持續(xù)是目的。因而，孤立追求經(jīng)濟增長，只可能是“無發(fā)展的增長”。（4）協(xié)調(diào)性。即從結(jié)構(gòu)上看，可持續(xù)發(fā)展是各個發(fā)展單元、階段、環(huán)節(jié)之間相互協(xié)調(diào)的發(fā)展，也就是不同地區(qū)之間、不同國家之間、不同利益階層（集團）之間、人與自然之間、經(jīng)濟與社會之間，在發(fā)展中協(xié)調(diào)、和諧，以實現(xiàn)共同進化和繁榮。（5）反波動性（又稱反周期性）。即從過程上看，可持續(xù)發(fā)展是盡可能減少或避免波動的發(fā)展，各個時期都能在前期發(fā)展的基礎(chǔ)上穩(wěn)步發(fā)展。這并不是說可持續(xù)發(fā)展過程中不應(yīng)當有波動和周期，而是應(yīng)當盡可能降低波動幅度和延長

5、周期時間，尤其是避免大起大落和周期頻繁。中外發(fā)展的歷史和現(xiàn)實表明，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，需要多方面的條件。其中主要是：（1）經(jīng)濟資源條件。經(jīng)濟資源是發(fā)展的基礎(chǔ)和要素，可持續(xù)發(fā)展是由經(jīng)濟資源可持續(xù)供給所支撐的發(fā)展。只有當經(jīng)濟資源持續(xù)供給在總量、結(jié)構(gòu)、時間和空間上能夠滿足可持續(xù)發(fā)展的需求的條件下，才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。這里的經(jīng)濟資源供給，應(yīng)當包括人造資源、自然資源和人力資源的供給，不僅要求三大資源各自都能持續(xù)供給，而且要求三大資源供給之間能相互配合、補充和促進。（2）經(jīng)濟體制條件。不同的經(jīng)濟體制，在一定意義上也是不同的發(fā)展模式和發(fā)展道路。實踐已告訴我們，古典的市場經(jīng)濟體制和傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制都不適于可持續(xù)

6、發(fā)展。這是因為，無論是完全由市場配置資源還是完全由計劃配置資源，都未能實現(xiàn)資源開發(fā)和配置的持續(xù)高效率。比較言之，以市場調(diào)節(jié)與國家干預(yù)相結(jié)合為特征的現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制，相對有利于資源開發(fā)和配置上的宏微觀均衡和遠近期協(xié)調(diào)，更有可能滿足持續(xù)高效率地開發(fā)和配置資源的條件。（3）社會環(huán)境條件?？沙掷m(xù)發(fā)展需要有一個安定、和平的社會環(huán)境。中外歷史上，因動亂、劇變、戰(zhàn)爭等而中斷發(fā)展甚至倒退的事例，并不鮮見。所以，緩解社會矛盾和沖突，縮小貧富差別、城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別，健全社會保障機制，加強國際合作，以實現(xiàn)和保持社會公平和穩(wěn)定，對可持續(xù)發(fā)展有重要意義。（4）法制條件。實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，需要將人類社會中一切有利于可持續(xù)

7、發(fā)展的觀念、行為普及化和永續(xù)化，需要將可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟資源條件、經(jīng)濟體制條件和社會環(huán)境條件長期保持和不斷完善。這些都有賴于法制的保障。只有通過法律手段，可持續(xù)發(fā)展的技術(shù)規(guī)則才能夠轉(zhuǎn)化為全體社會成員自覺或被迫遵循的規(guī)范，可持續(xù)發(fā)展的機制和秩序才能夠廣泛和長期存在。正因為如此，中國21世紀議程中設(shè)置有與可持續(xù)發(fā)展有關(guān)的立法與實施專章，并且在其第一批優(yōu)先項目計劃中將中國可持續(xù)發(fā)展的法律制定和實施列為62個項目中的首位項目。二、可持續(xù)發(fā)展立法中的“人”任何法律都以人作為規(guī)范的對象，即規(guī)范人的行為和關(guān)系。因而，立法者在立法前必然對所要規(guī)范的人作出假設(shè)，再基于假設(shè)的人設(shè)計制度和制定法律規(guī)范。假設(shè)的人一旦為

8、制度和法律規(guī)范所確認和肯定，就轉(zhuǎn)化人的法定模式，要求現(xiàn)實的人依此模式實施行為和發(fā)生關(guān)系。所以，按照可持續(xù)發(fā)展的要求對人作出假設(shè)，是可持續(xù)發(fā)展立法的深層理論和哲學(xué)基礎(chǔ)。立法史昭示，傳統(tǒng)民商法是以經(jīng)濟人為規(guī)范對象的法律。所謂經(jīng)濟人，通俗地說，就是會計算、有創(chuàng)造性、追求自身利益（或者說利潤）最大化的人。其中暗含了自私自利為人的理性中應(yīng)有之義的假設(shè)。自1876年亞當？斯密的國富論面世以來，經(jīng)濟學(xué)理論雖幾經(jīng)變遷，但迄今為止，經(jīng)濟人的假設(shè)仍然是現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)中不可動搖的“公設(shè)”。民商法正因為以此假設(shè)為基礎(chǔ)而屬于私法。按照經(jīng)濟人假設(shè)，每個人都能通過成本-收益比較或依趨利避害原則，對其面臨的一切機會和目標以及實現(xiàn)

9、目標之手段進行優(yōu)化選擇。這樣，在經(jīng)濟活動中，經(jīng)濟人所追求的唯一目標是自身經(jīng)濟利益最大化。換言之，經(jīng)濟人主觀上既不考慮社會利益，也不考慮自身非經(jīng)濟利益。既然經(jīng)濟人連同一代人組成的社會的利益都不考慮，（注：章錚先生1995年的觀點，參見王軍：可持續(xù)發(fā)展，中國發(fā)展出版社1997年版，第5152頁。）就更談不上考慮子孫后代的利益。可見，經(jīng)濟人不能滿足可持續(xù)發(fā)展的要求。歷史進入現(xiàn)代，社會法和經(jīng)濟法作為對民商法的超越和彌補而誕生于市場經(jīng)濟國家，這是以社會人假設(shè)為哲學(xué)基礎(chǔ)的法律，亦即強調(diào)社會本位的法律。所謂社會人，簡言之，就是負有社會責任的人，即以追求社會公平、社會安全、社會穩(wěn)定、社會公益、社會保障目標的實

10、現(xiàn)為責任的人。法律由承認經(jīng)濟人轉(zhuǎn)變?yōu)橐笊鐣耍菄以谏鐣栴}日趨嚴重的背景下所必然作出的立法選擇。因為單純的經(jīng)濟人只追求自身經(jīng)濟利益最大化而不顧及甚至損害社會利益，導(dǎo)致經(jīng)濟危機、社會動蕩、道德淪喪等諸多社會公害。為診治“社會病”，實現(xiàn)社會目標，社會法和經(jīng)濟法以社會人作為法定模式來規(guī)范現(xiàn)實的人，要求現(xiàn)實的人追求社會整體利益和社會協(xié)調(diào)平衡。但是，從可持續(xù)發(fā)展的要求來看，社會人假設(shè)也存在不足。因為這里的社會整體利益和社會本位觀念只涵蓋當代人利益，而未涵蓋后代人利益。由于自然資源在可持續(xù)發(fā)展中占有特殊重要的地位，經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域在可持續(xù)發(fā)展觀念的作用下，于20世紀60年代以來興起了一門新學(xué)科，即以研究自

11、然資源代際配置為特色的資源經(jīng)濟學(xué)。它認為，后代人擁有獨立于、不同于當代人的利益，并且后代人利益重于、至少不低于當代人利益，因而人類對后代人福利負有道義責任，自然資源應(yīng)當依此準則進行代際配置。于是，當代經(jīng)濟哲學(xué)理論提出了生態(tài)人假設(shè)。所謂生態(tài)人，就是順應(yīng)生態(tài)發(fā)展規(guī)律，與自然環(huán)境和諧共存的人。人類生態(tài)有自然生態(tài)、社會生態(tài)和生命生態(tài)三種存在形式，所以，生態(tài)人假設(shè)中具有人與人之間關(guān)系、人與自然之間關(guān)系、當代與后代之間關(guān)系的豐富內(nèi)涵。在當代立法中，尤其是在環(huán)境保護法、自然資源法、能源法、農(nóng)業(yè)法等立法中，開始接受生態(tài)人假設(shè)。上述可見，從經(jīng)濟人到社會人再到生態(tài)人，反映了人類的進步，其本身就是一個可持續(xù)發(fā)展過程

12、。關(guān)于人的三種假設(shè)，對于可持續(xù)發(fā)展都分別在不同程度上有其合理性。經(jīng)濟人引導(dǎo)人們追求自身經(jīng)濟利益，有利于社會財富增加，為可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造物質(zhì)基礎(chǔ)；社會人引導(dǎo)人們追求社會目標，有利于提高社會安全、社會福利、社會公平的程度和水平，以及增加人力資源的供給，為可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造社會環(huán)境；生態(tài)人引導(dǎo)人們珍惜生態(tài)、愛護自然，有利于自然資源的節(jié)約、有效和合理使用，為可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造自然資源供給條件。同時還應(yīng)當看到，社會人、生態(tài)人較之經(jīng)濟人，與可持續(xù)發(fā)展的要求更吻合。因此，可持續(xù)發(fā)展立法中的人，應(yīng)當是經(jīng)濟人、社會人、生態(tài)人相結(jié)合的人，其中，社會人和生態(tài)人的地位應(yīng)當優(yōu)于經(jīng)濟人，但經(jīng)濟人在發(fā)展中國家的地位應(yīng)當比在發(fā)達國家的

13、地位更重要。三、可持續(xù)發(fā)展立法中的政府政府最初作為階級統(tǒng)治的工具而面世，在人類社會的發(fā)展過程中，政府又先后成為經(jīng)濟調(diào)節(jié)中心和社會協(xié)調(diào)中心，從而具有政治、經(jīng)濟和社會三重職能。無論哪個國家或地區(qū)的發(fā)展，還是整個世界的發(fā)展，都離不開政府的直接作用和間接作用、積極作用和消極作用。近現(xiàn)代各國的政府，在一定意義上可劃分為三種類型，即夜警式政府、干預(yù)式政府和統(tǒng)管式政府。這三種類型的政府對發(fā)展都有其積極作用，在一定時期甚至還起過巨大的積極作用。但對于可持續(xù)發(fā)展而言，夜警式政府和統(tǒng)管式政府的局限性大于干預(yù)式政府。夜警式政府，即資本主義自由競爭階段的不干預(yù)私人經(jīng)濟活動的政府。它對市場主體的行為持放任態(tài)度，完全讓市

14、場機制這只“看不見的手”調(diào)節(jié)經(jīng)濟。這雖然有利于充分調(diào)動市場主體對發(fā)展的積極性、主動性和創(chuàng)造性，但不利于發(fā)展的整體性、綜合性、協(xié)調(diào)性和長遠性，無法實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。換言之，它只能給經(jīng)濟人發(fā)揮其能量提供條件，但無法使市場主體擔當社會人、生態(tài)人的角色。這是因為，經(jīng)濟人與市場主體有天然的同質(zhì)性，市場主體能自發(fā)地成為經(jīng)濟人，也就是說，經(jīng)濟人是市場主體固有的、內(nèi)生的品格；而社會人和生態(tài)人與市場主體具有“異體排斥性”（借用生物學(xué)、醫(yī)學(xué)上的概念），對于市場主體來說，社會人和生態(tài)人是外加的身份，有的是由于外部強制而被迫接受的，有的是由于內(nèi)在理性升華而自覺接受的。政府對市場主體完全自由放任，市場主體既不可能自發(fā)地成

15、為社會人和生態(tài)人，也少有被迫或自覺接受社會人和生態(tài)人身份的機會。所以，對可持續(xù)發(fā)展來說，夜警式政府并非理想的政府。統(tǒng)管式政府，即社會主義計劃經(jīng)濟體制中的對整個國民經(jīng)濟實行高度集權(quán)的指令性計劃管理的政府。它能夠統(tǒng)一組織整個國家的發(fā)展，能夠動員和集中全社會力量投入某一時期或局部的發(fā)展，能夠在一定條件下直接控制宏觀發(fā)展的方向、目標和速度。但是，它抑制甚至窒息了微觀經(jīng)濟主體對自身發(fā)展的欲望和能動性，使微觀經(jīng)濟主體無法具備經(jīng)濟人的活力和功能。于是，宏觀發(fā)展由于沒有微觀發(fā)展原動力的支撐而難以持續(xù)。并且，任何政府都難免有非理性的一面，如果發(fā)展中的一切都取決于政府，使整個國家的發(fā)展面臨巨大的風險。政府決策一旦

16、失誤，發(fā)展所遭受的損害就難以估量。實踐表明，統(tǒng)管式政府也不是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的理想政府。干預(yù)式政府，即在市場調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)上對經(jīng)濟進行適度干預(yù)的政府。相對而言，它是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的一種理想的政府。這是因為：（1）它是在市場調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)上對經(jīng)濟進行干預(yù)，給固有經(jīng)濟人品格的市場主體保留了廣闊的舞臺，這就使宏觀發(fā)展有微觀發(fā)展的原動力作支撐。（2）它可以對市場主體的利益和行為進行干預(yù)，給市場主體外加社會人和生態(tài)人的身份，這樣，實現(xiàn)經(jīng)濟人與社會人和生態(tài)人的有機結(jié)合就具備了現(xiàn)實可能性。（3）它能夠運用宏觀調(diào)控手段，駕馭一個國家的整體發(fā)展、綜合發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展和長遠發(fā)展，盡可能減少和避免發(fā)展中的結(jié)構(gòu)失衡、短期行為和波

17、動現(xiàn)象，并且還能夠運用投資、財政等手段，動員和集中經(jīng)濟資源來實現(xiàn)必要的突擊性或趕超性發(fā)展目標。所以，可持續(xù)發(fā)展立法中應(yīng)當以干預(yù)式政府作為首選模式，即在立法中按照干預(yù)式政府的模式，來設(shè)計政府在可持續(xù)發(fā)展中的地位。當然也應(yīng)當承認，并非干預(yù)式政府就一定能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。實踐中，干預(yù)式政府也會實施不利于可持續(xù)發(fā)展的政府行為。這里的關(guān)鍵是政府對經(jīng)濟的干預(yù)要適當，即干預(yù)的目標、范圍、重點、力度和方法要適當。所以，在立法中還應(yīng)當按照可持續(xù)發(fā)展的要求來設(shè)計政府行為。為了使政府行為能夠按照可持續(xù)發(fā)展的要求實現(xiàn)規(guī)范化，立法中應(yīng)當注重下述問題：第一、政府目標。實踐中，政府一貫重視政治目標和經(jīng)濟目標，而社會目標和生態(tài)

18、目標總處于從屬地位，總難免被忽視、排擠和沖擊。在經(jīng)濟目標中，備受垂青的總是反映經(jīng)濟增長數(shù)量和速度的目標，與經(jīng)濟增長質(zhì)量相關(guān)的目標則往往受冷落。在各種目標中，近期目標一般有人關(guān)心，而遠期目標大多無人問津。為此，凡是對可持續(xù)發(fā)展意義重大、聯(lián)系緊密的目標，其法律地位和法律效力在立法中應(yīng)當受到特別重視。例如，社會目標、生態(tài)目標比經(jīng)濟目標，經(jīng)濟增長質(zhì)量目標比經(jīng)濟增長數(shù)量和速度目標，遠期目標比近期目標，地位應(yīng)當更重要。當前者與后者沖突時，應(yīng)當后者優(yōu)先，對前者應(yīng)當同后者一樣實行政府目標責任制。第二、政府決策科學(xué)化。為防止和減少政府決策失誤給可持續(xù)發(fā)展造成損害，我們應(yīng)當以立法形式建立民主決策制、專家決策制、決

19、策失誤責任制等一系列能保障政府決策科學(xué)化的制度。其中，專家決策制是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展決策科學(xué)化的關(guān)鍵性措施，它要求政府吸收專家參與決策，重視專家意見在決策中的份量，把專家論證作為形成決策的一個必經(jīng)環(huán)節(jié)。值得注意的是，專家是一種職業(yè)而不是一種身份，有專家身份者離開專家崗位而進入領(lǐng)導(dǎo)崗位后，在其原專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)只可說不是外行而不宜再說是專家，由其決策仍有必要吸收專家參與。因而，選拔專家進入領(lǐng)導(dǎo)崗位并不能等同和取代專家參與決策。第三、政府廉政建設(shè)。政府廉政與否，同可持續(xù)發(fā)展既有直接關(guān)系也有間接關(guān)系。廉政和腐敗，事關(guān)政府決策能否科學(xué)和能否有效實施，腐敗會導(dǎo)致政府決策錯誤和降低政府決策效力。腐敗還會帶來法制遭破壞、社會不公平、政局不穩(wěn)、社會動亂、道德淪喪等社會后果。這些都有害于可持續(xù)發(fā)展。所以加強廉政建設(shè)，消除和防止腐敗，可以為政府充分發(fā)揮其對可持續(xù)發(fā)展的積極作用創(chuàng)造條件。四、可持續(xù)發(fā)展立法中的公平和效率公平和效率一直是立法的兩大價值取向，各國立法無一不以追求公平和效率并協(xié)調(diào)二者關(guān)系為宗旨，但一般都只限于當代的時空范圍內(nèi)?？沙掷m(xù)發(fā)展立法則要求突破當代時空范圍，在代際時空范圍內(nèi)追求公平和效率并