三峽庫區(qū)土地利用現(xiàn)狀和改進(jìn)途徑

1、三峽庫區(qū)土地利用現(xiàn)狀分析及改進(jìn)途徑摘要：土地利用是一個多目標(biāo)、多層次的系統(tǒng)工程，既受自然因素的制約，又受社會、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件和土地空間因素的制約，因此研究三峽庫區(qū)的土地利用 對庫區(qū)的發(fā)展有很重要的意義。本文通過對三峽庫區(qū)土地利用現(xiàn)狀及其存在問題 的分析，根據(jù)社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地的需求和可能提供的情況，提出了土地可持 續(xù)利用的改進(jìn)途徑，力求提高土地利用的綜合效益，實現(xiàn)土地資源永續(xù)利用和國 民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。關(guān)鍵詞：土地利用，三峽庫區(qū)，現(xiàn)狀分析，可持續(xù)發(fā)展目前，我國正開展新一輪土地利用規(guī)劃修編（2006-2010 ）。此次規(guī)劃修編仍 按照傳統(tǒng)的國家、省、市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級規(guī)劃體系進(jìn)行編制，實行規(guī)劃指

2、標(biāo)層 層控制，下級服從上級的原則，對轄區(qū)內(nèi)的土地進(jìn)行總體規(guī)劃，因此研究三峽庫 區(qū)土地利用情況可對三峽庫區(qū)未來的土地開發(fā)、利用和保護(hù)提供依據(jù)。三峽庫區(qū)是我國水土流失嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)之一，庫區(qū)土層瘠薄，保土 保水能力極差。多年來，該區(qū)人口的過快增長、不合理的經(jīng)濟(jì)行為以及三峽工程 和移民安置等造成庫區(qū)土地利用變化范圍廣、速度快、隨意性強，導(dǎo)致土地利用 結(jié)構(gòu)不合理、水土流失嚴(yán)重、人地關(guān)系緊張。因此認(rèn)識到三峽庫區(qū)的土地利用現(xiàn) 狀及其特點，提出相應(yīng)的改進(jìn)途徑，可以為未來的土地開發(fā)、利用保護(hù)提供理論 依據(jù)。1三峽庫區(qū)自然與社會經(jīng)濟(jì)條件1.1自然條件三峽庫區(qū)是指按照大壩正常蓄水175m淹沒所涉及的重慶和湖

3、北的20個縣 市（區(qū)），跨鄂中低山峽谷及東平行嶺谷低山丘陵區(qū)，北平大巴山脈，南依川鄂 高原，土地總面積為5.54萬km2,其中山地和丘陵面積合計97.1%，是典型的 山地區(qū)。土壤類型總體上的顯著特點，一是丘陵山地面積大，平地面積??；二是 土地結(jié)構(gòu)復(fù)雜，垂直差異明顯。該區(qū)屬于濕軟熱帶季風(fēng)氣候，冬暖夏熱，夏熱伏旱。濕度大，云霧多，年平均氣溫1519C大于10C積溫50006000C，無霜期250340d，降水量為 10001300mm。1.2社會經(jīng)濟(jì)條件在社會要素方面，主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)化總體水平低，人口增長過快，科技文素 質(zhì)偏低，糧食持續(xù)消費壓力大，以及農(nóng)副產(chǎn)品集貿(mào)市場貿(mào)易部通暢，阻礙了地方 農(nóng)林土

4、特產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)化與市場化發(fā)展；在經(jīng)濟(jì)因素方面，主要表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次 低，收入來源單一，人均國民生產(chǎn)總值和人均收入水平都偏低，近4000萬人口 處于貧困線以下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中機械化程度低，科技貢獻(xiàn)率小。2三峽庫區(qū)土地利用現(xiàn)狀2.1 土地利用基本情況2005年全市土地總面積822.69萬公頃（12340萬畝），其利用現(xiàn)狀為：農(nóng)用地 694.50萬公頃（10418萬畝），占土地總面積84.42%。其中耕地226.27萬公頃（3394 萬畝），園地23.53萬公頃（353萬畝），林地327.31萬公頃（4910萬畝），牧草地23.79 萬公頃（358萬畝），其他農(nóng)用地93.60萬公頃（1403萬畝），分別占

5、土地總面積的 27.50%、2.86%、39.79%、2.89%和 11.38%。建設(shè)用地56.91萬公頃（854萬畝），占土地總面積6.91%。其中城鄉(xiāng)建設(shè)用 地46.48萬公頃（697萬畝），交通水利建設(shè)用地9.73萬公頃（146萬畝）和其他建 設(shè)用地0.70萬公頃（11萬畝），分別占土地總面積的5.65%、1.18%和0.08%。未利用地71.28萬公頃（1069萬畝），占土地總面積8.67%。其中荒草地29.76 萬公頃（446萬畝），公益性水域16.69萬公頃（251萬畝），其他自然保留地24.83 萬公頃（372萬畝），分別占土地總面積的3.62%、2.03%和3.02%。土地利用

6、特點大城市，大農(nóng)村。重慶市是我國中西部地區(qū)唯一的直轄市，也是全國四大直 轄市中幅員面積最大，直轄時間最短的大城市，城市化水平尚不高，城市實體正 在發(fā)育成長之中。而且全市農(nóng)業(yè)用地比重大，2005年全市農(nóng)用地占土地總面積 的84.42%，農(nóng)村建設(shè)用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地的77.62%，充分體現(xiàn)了大城市、大農(nóng) 村的土地利用特點。大庫區(qū)，大山區(qū)。三峽工程是世界上最大的水利樞紐工程，共淹沒重慶市土 地8.63萬公頃（129萬畝），其中耕地1.56萬公頃（23萬畝），波及全市22個區(qū) 縣，占全市區(qū)縣總數(shù)的55.00%。同時，全市山地占75.8%，丘陵占15.2%，地形 起伏、地貌各樣，致使農(nóng)用地中林地比重大，田

7、坎比例高；耕地零散，坡地多； 旱地多，水田少；建設(shè)用地可利用率低，基礎(chǔ)設(shè)施投資成本高，充分體現(xiàn)了大庫 區(qū)、大山區(qū)的特點。各類用地分布各異，土地利用水平地區(qū)差異大。2005年，全市城鎮(zhèn)工礦用 地的75%、耕地的50%主要分布在中西部地區(qū)，而林地的78%主要分布在渝東 南、渝東北地區(qū)，土地分布地區(qū)差異明顯。同時，中西部地區(qū)單位城鎮(zhèn)建設(shè)用地 二三產(chǎn)業(yè)增加值分別為渝東南、渝東北地區(qū)平均水平的1.5倍和1.3倍，耕地畝 產(chǎn)量分別為1.4倍和1.03倍，土地利用水平地區(qū)差異大。土地人口承載力高，人地矛盾突出。2005年重慶人口密度每平方公里340 人，是全國平均人口密度的2.6倍；人均耕地面積1.07畝，

8、僅占全國平均水平的 76%； 土地利用率91.34%，土地墾殖率27.50%，均高于全國平均水平。土地利用中存在的主要問題2.3.1地形復(fù)雜，工程難以展開庫區(qū)丘陵山地面積大，平地面積小，河谷平壩的面積約占總面積的4.3%，丘陵占21.7%，山地占74%，是典型的山地區(qū)；庫區(qū)地形復(fù)雜，山高坡陡，高差 懸殊，河谷深切。三峽庫區(qū)跨鄂中低山峽谷及川東平行嶺谷低山丘陵區(qū)，以奉節(jié) 為界，奉節(jié)以東屬川鄂山地，奉節(jié)以西屬四川盆地邊緣低山丘陵區(qū)，北屏大巴山 脈，南依云貴高原北緣。交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施依然是發(fā)展的“瓶頸。2005年 全市交通水利基礎(chǔ)設(shè)施用地9.73萬公頃（146萬畝），占全市幅員面積的1.18%，

9、 全市還有40%的區(qū)縣沒有通高速公路，2200多個村不通公路；另外，由于水利 設(shè)施缺乏，全市望天田所占比重較大，占全市耕地的16.86%。交通、水利設(shè)施 的落后，制約了全市經(jīng)濟(jì)社會的的均衡發(fā)展。2.3.2生態(tài)環(huán)境脆弱，水土流失、環(huán)境污染較為嚴(yán)重土地生態(tài)環(huán)境脆弱，渝東南、渝東北地區(qū)最為突出。2005年全市水土流失 面積達(dá)400萬公頃（6000萬畝），占幅員面積49%，其中渝東南、渝東北地區(qū)水 土流失面積295萬公頃（4425萬畝），占全市水土流失面積74%；全市石漠化總 面積92.57萬公頃（1389萬畝），占幅員面積11%，其中，渝東北、渝東南地區(qū) 石漠化面積83.26萬公頃（1249萬畝），

10、占全市石漠化面積的90%。目前三峽庫區(qū)是我國水土流失最嚴(yán)重的地區(qū)之一。嚴(yán)重的水土流失不僅破壞 土地資源，還會輸送大量的泥沙和污染物進(jìn)入水庫，帶來水庫泥沙淤積，影響水 庫水質(zhì)，對三峽水庫可持續(xù)利用造成不利影響。工業(yè)“三廢”污染、農(nóng)業(yè)污染（農(nóng) 藥及除草劑等）以及病原微生物等污染物質(zhì)通過各種途徑進(jìn)入土壤及水體，導(dǎo)致 土地的自然功能失調(diào)、土地質(zhì)量惡化，從而嚴(yán)重制約了庫區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，酸 雨在一定程度上也加速了生態(tài)環(huán)境的惡化。2.3.3人地矛盾突出，土地利用率高三峽庫區(qū)人口多，土地少，人地矛盾突出。尤其是因水庫建設(shè)，導(dǎo)致了大片 優(yōu)質(zhì)耕地被淹沒，人均占有耕地面積下降到0.04hm2左右，加上移民二次占地

11、， 人地矛盾進(jìn)一步加大。耕地后備資源嚴(yán)重短缺，現(xiàn)在只剩下海拔800m左右可墾 荒地10萬hm2，可供開墾的農(nóng)荒地基本上無荒可開發(fā)，宜昌、萬州、涪陵、重 慶等地的土地墾殖已近極限。三峽庫區(qū)土地利用率（已利用土地面積/ 土地總面 積）已達(dá)到相當(dāng)高水平，未利用地的面積很少。2.3.4耕地數(shù)量快速減少，質(zhì)量降低耕地減少快，后備資源缺乏。1997-2005年間，全市耕地因生態(tài)退耕、建設(shè) 占用等減少28.26萬公頃（424萬畝），年均減少3.14萬公頃（47萬畝），耕地減 少速度快。2005年，全市可開發(fā)的耕地后備資源僅5.00萬公頃（75萬畝）左右， 而且分布零散、自然條件差，開發(fā)難度較大。庫區(qū)的耕地多

12、集中在高程小于800m地區(qū)河谷低丘地帶，大部分分布在庫區(qū) 的上游段。耕地資源十分有限，且大多土層薄，肥力差，水土流失嚴(yán)重，且耕地 80%以上分布在725坡度間，由于坡度大，無水源保證，耕作管理一般比較粗 放，有效耕地質(zhì)量差，造成這類土地的生產(chǎn)力不高，中低產(chǎn)田占總耕地面積的 70%以上。庫區(qū)耕地面積持續(xù)減少主要有以下幾個方面的原因：首先是三峽工程 的建設(shè)，大壩合攏、大江截流、移民安置和城鎮(zhèn)遷建不同程度地造成了耕地面積 的減少；其次是上個世紀(jì)80年代以后，特別是在1997年重慶直轄市設(shè)立后，三 峽庫區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，大量的優(yōu)質(zhì)耕地被占用為建設(shè)用地；再次是三峽庫區(qū)農(nóng)業(yè) 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和退耕還林還草政策

13、的實施。2.3.5建設(shè)用地總量增加，利用粗放近年來，三峽庫區(qū)建設(shè)用地總量持續(xù)增加，一方面是三峽工程移民安置與城 鎮(zhèn)遷建占地所致；但更要的是庫區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展城鎮(zhèn)化的加速導(dǎo)致。庫區(qū)城鎮(zhèn)是在傳 統(tǒng)的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下出現(xiàn)的，它的發(fā)展過程隨著三峽工程的興建出現(xiàn)了質(zhì)的變 遷，但這一過程由于短期內(nèi)外強制力的介入，還處在以粗放經(jīng)營為特征的外延擴 張階段，其土地利用活動表現(xiàn)出很大的盲目性。城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌不夠。2005年，全市城鄉(xiāng)建設(shè)用地46.48萬公頃（697萬 畝），其中，城鎮(zhèn)工礦用地10.40萬公頃（156萬畝），僅占城鄉(xiāng)建設(shè)用地的22%, 人均城鎮(zhèn)工礦用地82平方米，相當(dāng)于全國平均水平的63%，僅占農(nóng)村人均居

14、民 點用地的54%，農(nóng)村建設(shè)用地閑置、浪費與部分城市用地短缺并存，城鄉(xiāng)土地利 用統(tǒng)籌不夠。同時，受自然條件的制約，全市小城鎮(zhèn)數(shù)量多、規(guī)模小，2005年 全市城鎮(zhèn)密度為75.97座/萬平方公里，約為全國平均水平1的4倍，而平均每座 城鎮(zhèn)的建設(shè)用地規(guī)模不到2平方公里（0.3萬畝），經(jīng)濟(jì)腹地太小，“大城市帶大 農(nóng)村”動力不足。3三峽庫區(qū)土地利用的改進(jìn)途徑3.1有長期合理科學(xué)的土地利用規(guī)劃土地資源是三峽庫區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要資源，科學(xué)編制三峽庫區(qū)土地利用總 體規(guī)劃，制定相應(yīng)的土地資源管理辦法，對于科學(xué)開發(fā)合理利用土地資源具有重 要意義。為了三峽庫區(qū)土地資源的可持續(xù)利用，應(yīng)該有一個系統(tǒng)性的保護(hù)土壤、 有規(guī)

15、劃地合理開發(fā)邊際土地、大力發(fā)展林業(yè)（特別是多元化的經(jīng)濟(jì)林）的長遠(yuǎn)計 劃。農(nóng)業(yè)作業(yè)嚴(yán)格限制在平緩地或小于25的坡地上，加強農(nóng)田基礎(chǔ)建設(shè)，合 理利用海拔高于1400m的荒山草坡，發(fā)展規(guī)?；弋a(chǎn)的畜牧業(yè)。合理開發(fā)土地資 源，建立林、農(nóng)、牧、漁業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，功能效益最佳的立體經(jīng)營基地。另外隨著 遙感信息光譜分辨率和空間分辨率的不斷提高全球定位系統(tǒng)技術(shù)的不斷成熟地 理信息系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)化和智能化，空間信息技術(shù)的發(fā)展將更加迅速，應(yīng)用將更加廣 泛，在土地利用規(guī)劃執(zhí)行和監(jiān)督工作中將發(fā)揮更大的作用三峽庫區(qū)規(guī)劃實施過程 中，應(yīng)注重充分發(fā)揮空間信息技術(shù)在土地利用規(guī)劃執(zhí)行和監(jiān)督工作中的作用。3.2增強土地保護(hù)意識加強土地規(guī)

16、劃管理人員技術(shù)人員的培訓(xùn)，確保土地規(guī)劃先進(jìn)科技成果引得進(jìn) 來、落得下去。充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、報刊等新聞媒體，加大土地集約節(jié) 約利用的宣傳力度，增強廣大群眾對庫區(qū)土地利用總體規(guī)劃的認(rèn)識，動員和組織 社會力量，積極參與土地管理，增強土地資源保護(hù)和節(jié)約集約用地意識?？梢蚤_ 展國土危機教育，增強全民族“惜土”意識，更新傳統(tǒng)觀念，喚起人們對土地問 題的憂患意識，形成良好的社會風(fēng)尚，建立強大的自我約束和社會監(jiān)督機制。3.3優(yōu)化資源配置節(jié)約集約利用土地資源是解決人地矛盾的有效途徑之一。目前，城鎮(zhèn)土地集 約利用研究主要是從宏觀層面上進(jìn)行的，針對到某一地區(qū)尤其是三峽庫區(qū)的城鎮(zhèn) 土地集約利用研究較少。三峽庫

17、區(qū)人地矛盾突出，科學(xué)分析節(jié)約集約利用土地的 現(xiàn)狀與問題，提出具有針對性的政策建議，引導(dǎo)土地集約利用水平提升，是庫區(qū) 土地利用總體規(guī)劃的一項重要任務(wù)。優(yōu)化配置土地利用結(jié)構(gòu)是提升土地集約利用水平的重要方式。國內(nèi)外對三峽 工程的關(guān)注主要體現(xiàn)在庫區(qū)生態(tài)環(huán)境方面，對于土地資源優(yōu)化配置方面研究較少 庫區(qū)城鎮(zhèn)的土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化，一方面是庫區(qū)在資源特別是耕地資源相對短缺條 件下的現(xiàn)實選擇，是“十分珍惜、合理利用土地和切實保護(hù)耕地”基本國策的要 求；另一方面是當(dāng)前庫區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)中國土利用不合理的現(xiàn)狀決定的。3.4建立相應(yīng)的懲罰機制嚴(yán)格土地開發(fā)管理，清理各種違法占地。1994年國務(wù)院將三峽庫區(qū)作為經(jīng) 濟(jì)開發(fā)區(qū)，實行

18、沿海經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和浦東開發(fā)區(qū)的政策，這對于推動庫區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展 和移民起到重要作用，地方政府應(yīng)在政策上加強對開發(fā)區(qū)的分級同意管理，預(yù)防 和低于因稅收減免和土地低價使用，致使國家應(yīng)得稅收和土地收益大量流失的事 件發(fā)生。3.5關(guān)注庫區(qū)移民，發(fā)展庫區(qū)經(jīng)濟(jì)三峽庫區(qū)大部分地區(qū)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，社會經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，多數(shù)縣區(qū)為國家級 省市級貧困縣，三峽水庫直接淹沒人口約90萬人。隨著三峽水庫蓄水，庫區(qū)土 地資源不足的矛盾將更加突出，庫區(qū)產(chǎn)業(yè)空虛移民就業(yè)難的現(xiàn)象將嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì) 社會發(fā)展，影響社會穩(wěn)定。發(fā)揮土地資源優(yōu)勢，合理、有效利用庫區(qū)土地資源， 是發(fā)展庫區(qū)經(jīng)濟(jì)、移民安穩(wěn)致富的重要途徑。開展土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)注意處 理

19、好人與地的矛盾，保持庫區(qū)生態(tài)良性運轉(zhuǎn)，改善庫周環(huán)境，解決庫區(qū)貧困問題， 保持庫區(qū)社會穩(wěn)定，保持與新農(nóng)村建設(shè)步調(diào)一致，促進(jìn)庫區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但同時這 也為外遷移民創(chuàng)造了機遇，應(yīng)積極創(chuàng)造條件實施工程移民，生態(tài)環(huán)境移民和貧困 移民。盡量多地往外移民是減輕庫區(qū)人口資源壓力和脫貧致富的有效途徑，也有 利于庫區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善。3.6利用庫區(qū)優(yōu)勢，建設(shè)小城鎮(zhèn)加快城市化進(jìn)程庫區(qū)城鎮(zhèn)化形成新的城市市場，可以更新三峽區(qū)域內(nèi)的市場空間，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn) 企業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，緩解移民區(qū)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾；貧困縣脫貧后，經(jīng)濟(jì)的 起點低，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展余地大，增長速度快；城市現(xiàn)代化及區(qū)縣的小城鎮(zhèn)的搬遷建 設(shè)，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展網(wǎng)絡(luò)點，具有強大

20、的經(jīng)濟(jì)推動力，移搬遷使農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的變 動，新的社會群體的形成，產(chǎn)生對經(jīng)濟(jì)增長的依賴性。建設(shè)農(nóng)村小城鎮(zhèn)，有利于加 快區(qū)庫區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，通過市場叫喚滿足糧食需求，增加農(nóng)民收入，從而 為生態(tài)退耕創(chuàng)造條件。庫區(qū)經(jīng)濟(jì)應(yīng)該以經(jīng)濟(jì)效益為中心，發(fā)展集約化經(jīng)營，這 就要求農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整多樣化，預(yù)防結(jié)構(gòu)單一化遭受市場價格波動和自然災(zāi)害 沖擊。3.7改善生態(tài)環(huán)境，提高生產(chǎn)力做好庫區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)規(guī)劃改善土地資源利用方式，調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，發(fā)展林 草生產(chǎn)，增加植被面積；建立生物資源保護(hù)區(qū)和生態(tài)建設(shè)發(fā)展示范區(qū)，保持生物 資源的多樣性；實施綠色生態(tài)戰(zhàn)略,建設(shè)庫區(qū)防護(hù)林體系，在25度以上坡地全面 植樹造林。綜合運用工程、生物、耕作放在措施避免災(zāi)害，應(yīng)注意優(yōu)化生態(tài)環(huán)境， 通過農(nóng)業(yè)個部