公共管理學(xué)第三章

1、第三章 公共組織公共組織的性質(zhì)與結(jié)構(gòu)非營利組織第一節(jié) 公共組織的性質(zhì)與結(jié)構(gòu)一、公共組織的內(nèi)涵 1、組織與公共組織組織是社會的細胞，是人們實現(xiàn)共同目標的工具。從社會發(fā)展史來看，組織產(chǎn)生于人類的生產(chǎn)斗爭和社會斗爭之中。早期組織：家庭、氏族、部落、階級、國家。從人類社會群體角度來看，組織由兩個以上的人、目標和特定的人際關(guān)系這三種要素構(gòu)成的一種特殊的人群關(guān)系。在現(xiàn)代社會中，組織所追求的目標有公共目標與非公共目標之分。據(jù)此，人們可以把組織劃分為公共組織和非公共組織。這兩類組織在基本目標、結(jié)構(gòu)模式、運行方式等方面都有很大的差異，表現(xiàn)出各自不同的特征。公共組織是指不以營利為目的，以追求公共利益為其價值取向，

2、以協(xié)調(diào)公共利益關(guān)系、提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)、維護公共秩序為基本職能的組織，它一般擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過公共權(quán)力的授權(quán)，負有公共責(zé)任。政府行政組織是最重要的公共組織。公共利益是公共組織發(fā)展的邏輯起點和終點，公共性是公共組織的本質(zhì)。2、公共組織的基本要素物質(zhì)要素人員經(jīng)費物資設(shè)備精神要素目標責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)人際關(guān)系3、公共組織的特征以增進公共利益為目標公共組織的活動受法律的明確限制并具有權(quán)威性公共組織受到高度的公共監(jiān)督公共組織的活動具有政治性公共組織的目標形式上清楚但實際中模糊，且行為績效評估比較困難公共組織具有一定的獨占性二、公共組織的結(jié)構(gòu)公共組織結(jié)構(gòu)是指公共組織各種要素的一種特定安排，即公共組織各要素

3、的排列組合方式。良好的公共組織結(jié)構(gòu)是完成公共組織目標、提高行政效率的物質(zhì)基礎(chǔ)，具有重要的功能。合理的公共組織結(jié)構(gòu)應(yīng)該是以職能為中心，在數(shù)量上保持合理的比例關(guān)系，在運行上相互協(xié)調(diào)適應(yīng)，呈現(xiàn)出一個有機的、充滿活力的網(wǎng)絡(luò)整體。公共組織結(jié)構(gòu)有縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)：縱向結(jié)構(gòu)形成公共組織的層級制，橫向結(jié)構(gòu)形成公共組織的職能制。它們之間各有優(yōu)缺點，互相制約，互相補充，缺一不可。所以，各個國家的公共組織都將層級制和職能制結(jié)合起來，既設(shè)有層級的公共組織，又將各個層級的公共組織分設(shè)為平行的若干部門，力圖使它們互相取長補短，發(fā)揮它們的優(yōu)點，避免它們的缺點。1、公共組織的縱向結(jié)構(gòu) 決策層協(xié)調(diào)指揮層協(xié)調(diào)指揮層協(xié)調(diào)指揮層技

4、術(shù)操作層技術(shù)操作層技術(shù)操作層技術(shù)操作層技術(shù)操作層技術(shù)操作層公共組織層級制的優(yōu)缺點：優(yōu)點：（1）分層負責(zé)，使各級政府在各自管轄地域范圍內(nèi)，能做到事權(quán)集中，統(tǒng)一指揮；（2）行動迅速，能及時地根據(jù)本地情況做出決策，就地組織實施，并有利于就地監(jiān)督、控制；（3）能發(fā)揮各個層級公共組織的積極性、創(chuàng)造性，根據(jù)本地實際情況主動開展工作；（4）各層級行政首長負責(zé)全面管理工作，有利于培養(yǎng)全面型的管理人才。缺點：（1）各層級行政首長管轄事務(wù)過多，責(zé)重事繁，難于事事精通；（2）容易形成地方的塊塊分割，不利于各地經(jīng)濟和文化的交流與發(fā)展；（3）容易犯地方主義的錯誤，不利于中央對地方的宏觀控制。2、公共組織的橫向結(jié)構(gòu)（1）

5、按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工。這是指按公共管理的業(yè)務(wù)性質(zhì)異同來組成公共組織單位。例如：財政、外交等均為不同的業(yè)務(wù)，就以此為基礎(chǔ)，設(shè)置不同的單位。 （2）按管理程序分工。這是指按公共管理工作過程的程序不同來分別設(shè)置公共組織部門。如各級政府的首腦機構(gòu)就是決策部門，各級政府的政策研究室就是各級政府的咨詢部門，一般的業(yè)務(wù)部門就是執(zhí)行部門，統(tǒng)計局就是信息部門，監(jiān)察部就是負責(zé)監(jiān)督的部門。（3）按管理對象分工。這是指按公共組織服務(wù)的人群、財物為對象進行的部門設(shè)置。這一分工方式最常見的是政府經(jīng)濟行業(yè)主管部門的設(shè)置。如農(nóng)業(yè)部、鐵道部、交通部，均是按不同對象類別實行分部管理。（4）按地區(qū)分工。指按一定的政治、經(jīng)濟、地理環(huán)境等要

6、素，在不同的地區(qū)，設(shè)置不同的部門。如公路局，就是以地區(qū)為單位來劃分管理范圍。3、公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式（1）直線制（2）職能制（3）直線職能制（4）矩陣制直線制部長A局長B局長C局長處長科長科員處長科長科員處長科長科員又叫軍隊式組織，按照垂直系統(tǒng)建立組織形式，各級領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行統(tǒng)一的指揮和管理職能，不設(shè)專門的職能機構(gòu)。職能制又稱“參謀型組織”，是在行政主管的領(lǐng)導(dǎo)之下，按專業(yè)分工設(shè)置管理職能部門，各職能部門直接對首長負責(zé)，并在其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)對下級有指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的權(quán)力的組織形式?？h長省長局長廳長廳長廳長廳長縣長縣長鄉(xiāng)長鄉(xiāng)長局長局長局長鄉(xiāng)長財務(wù)處直線職能制以直線為基礎(chǔ)，在行政首長領(lǐng)導(dǎo)之下設(shè)立相應(yīng)的職能部

7、門，分別從事專業(yè)管理，作為該領(lǐng)導(dǎo)的參謀的組織形式。校長人事處教務(wù)處院院院總務(wù)處系系系系系系矩陣制又稱“專案組織”，是由縱向的職能系統(tǒng)和橫向的項目系統(tǒng)交叉形成的組織形式，它是由專門從事某項工作的項目組形式發(fā)展而來的。A部門B部門C部門科員科員科員科員科員科員科員科員科員甲工作部乙工作部丙工作部三、公共組織的類型公共組織本身是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，雖然在其本質(zhì)上都是以增進公共利益作為目標，但各自由于所依靠的資源（權(quán)力）、在社會中所處的地位、具體的組織目標并不完全相同，以及其行為方式也不完全一致，因而公共組織就具有了不同的類型。 以公共組織是否擁有行政權(quán)力以及這一權(quán)力的大小來進行劃分，相對其他標準而言，更

8、能反映出公共組織的本質(zhì)特征，以及不同類型公共組織的活動特點。按此標準進行劃分，公共組織主要可以分為政府組織、準政府組織和非營利組織。1、政府組織廣義的政府是指國家進行階級統(tǒng)治和社會管理的組織，是國家表達意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機構(gòu)體系。在廣義層面，政府組織包括立法機關(guān)、司法機關(guān)與行政機關(guān)。狹義的政府僅僅是指國家的行政機關(guān)，即根據(jù)憲法和法律組建的，行使行政權(quán)力、執(zhí)行行政職能、推行政務(wù)、管理國家事務(wù)的機構(gòu)體系?；咎攸c：（1）政府組織的基本職能是對國家和社會公共事務(wù)的管理；（2）政府組織從事公共管理的手段是行政權(quán)力；（3）政府組織有權(quán)支配和運用公共資源；（4）政府組織提供的產(chǎn)品是公共物品；（5）

9、政府組織行為的價值取向是公共利益。政府是公共管理的核心主體（1）政府決定著整個公共管理的基本范圍、基本性質(zhì)和基本方向。（2）政府決定著整個公共管理的體制和運行。（3）政府是公共管理中其他管理主體的管理者。 2、準政府組織在國家承擔(dān)公共管理職能的組織中，還有一類比較特殊的組織，它們不是行政組織，但實際承擔(dān)著部分行政組織的公共管理職能，被稱為準政府組織。準政府組織是介于政府組織和非營利組織之間的一種過渡型公共組織，即非營利的以增進公共利益為組織目標，但通過授權(quán)等行使一定的行政權(quán)力或通過所具有的公共權(quán)威，其對公共事務(wù)的管理具有一定強制性的公共組織。第二節(jié) 非營利組織作為一種組織形式，非營利組織已經(jīng)存

10、在幾個世紀。但是一般認為，現(xiàn)代意義上的非營利組織出現(xiàn)于二戰(zhàn)前后，并以1942年英國牛津樂施會（The Oxford Committee for Famine Relief，簡稱Oxfam）的創(chuàng)立為標志。作為一個概念，非營利組織最早見于1945年簽署的聯(lián)合國憲章。對非營利組織常用的界定第一種是給出法律上的界定。第二種是依據(jù)組織的資金來源加以界定。第三種是依據(jù)組織的“結(jié)構(gòu)與運作”界定。與非營利組織類似的詞匯還有非政府組織（non-governmental organization）、志愿組織（volunteer organization）、公民社會組織（civil society organiza

11、tion）、免稅組織（tax-exempt organization）等等。非營利組織：是以增進社會公共利益為組織目標，且是非官方的，即組織本身并不具有行政權(quán)力的公共組織。與政府組織相比，非營利組織的最大特點是非強制性和服務(wù)性。美國法律經(jīng)濟學(xué)家亨利.漢斯曼（Henry Hansmann）把非營利性組織的利潤不得進行分配這一特征進一步提煉成非盈利組織的“非分配性約束”。國外非營利組織分類從國外非營利組織分類來看，目前比較普遍采用是亨利.漢斯曼的按照組織收入的來源方式和管理方式進行分類： （1）從收入來源分類，如果組織收入的大部分來自外界公眾的捐贈，則稱為“贊助型”組織，如紅十字會；如果組織通過銷

12、售產(chǎn)品或者服務(wù)來籌集大部分資金，則稱為“商業(yè)型”組織，如醫(yī)院。 （2）從管理的方式分類，如果組織是由自己的顧客來進行管理，就稱為“自理型”，如鄉(xiāng)村俱樂部；如果組織成立專門的董事會，然后聘請總經(jīng)理來管理，稱為“企業(yè)型”組織。 在美國還有更簡單的分類方法，即將非營利組織劃分為會員制組織和非會員制組織兩大類，再將非會員制組織分為服務(wù)型組織和資助型組織。 按照非營利組織承擔(dān)的功能進行分類，主要分為：（1）宗教性組織：包括教會、教會的聯(lián)合組織、協(xié)會，福音傳道運動。（2）社會性組織：包括奉獻俱樂部、友愛團體。（3）文化性組織：包括美術(shù)館、博物館、交響樂團、歌劇團、美術(shù)聯(lián)盟、動物園。（4）學(xué)術(shù)性組織：包括私

13、立學(xué)校、私立大學(xué)、研究機構(gòu)。（5）保護性組織：包括同行業(yè)者聯(lián)合會、工會。（6）政治性組織：包括政黨、政治后援集團。（7）慈善性組織：包括私立福利團體、私立財團、慈善醫(yī)院、老人院、看護中心。（8）社會運動組織：包括和平運動集團、家族計劃推進組織、環(huán)境保護組織、人權(quán)運動組織、消費者運動組織、女權(quán)運動組織，犯罪撲滅運動組織。中國非營利組織分類 根據(jù)我國現(xiàn)行的法規(guī)和管理體制，非營利組織要在民政部門登記注冊后才能成為合法的民間組織，因此，各種形式的非營利組織首先可以分為兩個大類： （1）在民政部門登記注冊的非營利組織，可以稱為已登記非營利組織。社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會。 （2）未在民政部門登記或

14、者轉(zhuǎn)登記的非營利組織，可以統(tǒng)稱為未登記非營利組織。2、非營利組織的特征組織性民間性非營利性自治性志愿性公益性3、非營利組織是公共管理主體的必要組成部分 （1）非營利組織是微觀的社會服務(wù)和管理職能的主要承擔(dān)者 （2）非營利組織能提高公共物品的供給效率 （3）非營利組織能較好地滿足社會多元化的需求 （4）非營利組織是當代公共管理社會化和市場化的必然要求 4、當代中國管理中的非營利組織我國非營利性組織的興起：中國漫長的封建社會中、建國后直到改革開放之前，我國都不存在真正的非營利組織。當代中國的非盈利組織主要是在社會主義市場經(jīng)濟體制的改革展開后逐步形成和發(fā)展起來的。產(chǎn)生原因： 一是市場經(jīng)濟在中國的出現(xiàn)

15、和發(fā)展，為非營利組織的成長打下了必須的基礎(chǔ)。 二是轉(zhuǎn)變政府職能改革的不斷發(fā)展，也對非營利組織的建立提出了需求，開拓了發(fā)展空間。 我國非營利組織發(fā)展存在的問題 （1）非營利組織自身存在的問題 一是身份不清。這集中的表現(xiàn)在不少非營利組織具有亦官亦民或以非營利的身份從事營利活動。 二是非營利組織缺乏資金、內(nèi)部組織不健全、行為缺乏代表性和規(guī)范性。（2）與非營利組織相關(guān)的政策實施和法律等構(gòu)成的外在環(huán)境問題 一是對非營利組織基本政策的實施存在著培育和監(jiān)督管理脫節(jié)、重登記而忽視過程監(jiān)督的現(xiàn)象。 二是法制薄弱。與非營利組織相關(guān)的法律過于簡略、薄弱。 我國非營利組織改革發(fā)展的基本取向（1）大力培育非營利組織。在大力培育非營利組織方面，主要抓好兩項工作： 第一，在社會領(lǐng)域推進“政社分開”改革。 第二，重點在資金方面進行必要的資助。（2）加強對非營利組織的監(jiān)督管理。加強對非營利組織的監(jiān)督管理，重點要抓好兩方面的工作： 第一，逐步完善有關(guān)非營利組織的尤其是其活動的法律法規(guī)。 第二，在逐步完善有關(guān)法律法規(guī)的過程中，通過依法行政和強化法律追懲的制度建設(shè)，強化監(jiān)督管