上海郊區(qū)農(nóng)村社會問題調研報告

1、上海郊區(qū)農(nóng)村社會問題調研報告2011 年第 6 期種霉佼展上海郊區(qū)農(nóng)村社會問題調研報告張文明(上海社會調查研究中心華東師范大學分中心200062)內(nèi)容摘要:通過對上海郊區(qū)農(nóng)村調研,農(nóng)村社會發(fā)展呈現(xiàn)出人口老齡化,外來人口日益增多,社會保障不足,基層組織在鄉(xiāng)村事務發(fā)展中作用弱化等四大社會問題.面對當前郊區(qū)農(nóng)村出現(xiàn)的社會問題,上海要從建設國際大都市的高度和要求出發(fā) ,立足未來上海郊區(qū)農(nóng)村發(fā)展目標,在養(yǎng)老服務,外來人口管理,農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,社會保障等方面,合理 ,有序地 TOC o 1-5 h z 推動市郊的城市化進程.關鍵詞 :上海郊區(qū)農(nóng)村城市化社會問題國際大都市中 圖 分 類 號 :C912.82 文

2、 獻 標 識 碼 :A 文 章 編號:1674 6171(2011)6 0109 006隨著上海城市化的持續(xù)推進,越來越多的郊區(qū)農(nóng)村人口向新市鎮(zhèn),新城乃至中心城區(qū)遷移.根據(jù)國際發(fā)展經(jīng)驗,在此過程中,郊區(qū)農(nóng)村極易出現(xiàn)經(jīng)濟增長減緩,社會發(fā)展薄弱等狀況 .為了進一步促進上海郊區(qū)農(nóng)村發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設,上海社會調查研究中心華東師范大學分 TOC o 1-5 h z 中心專門對上海郊區(qū)農(nóng)村發(fā)展進行了調研.本次調查按照遠郊與近郊 3:2 的比例進行抽樣,共選取崇明合興村浦東牛肚村,松江香塘村,寶山錢潘村和奉賢南渡村5 個村.在此基礎上,根據(jù)各村門牌號進行隨機抽樣 ,由社會學系研究生入戶調查 ,調查樣

3、本總數(shù)為 963 人.同時,本次調查結合了上海社會科學院等單位的相關研究.,當前上海郊區(qū)農(nóng)村發(fā)展出現(xiàn)的四大社會問題調查顯示 ,上海郊區(qū)農(nóng)村已經(jīng)出現(xiàn)了人口老齡化,外來人口日益增多社會保障不足,基層組織在鄉(xiāng)村事務發(fā)展中作用弱化等四大社會問題 ,亟需加快統(tǒng)籌解決具體如下 :（一）農(nóng)村戶籍人口老齡化隨著城市化的不斷推進,越來越多的年輕人向城鎮(zhèn)遷移,生活在農(nóng)村的大多是中老年人口 .根據(jù)上海統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)計算,上海郊區(qū) 60 歲以上人口平均占比已經(jīng)超過22%.上海社會調查中心華東師范大學分中心進行的上海郊區(qū)農(nóng)村”空洞化 ”狀況調查（ 以下簡稱”華師大調查 ”）收稿日期:2011 05 10作者簡介 :張文明

4、 :華東師范大學社會發(fā)展學院副院長,副教授 .109?上海郊區(qū)農(nóng)村社會問題調研報告O%20%40%60%80%少年 青年一壯年中年粼老年圖 l 華師大調查中家庭成員年齡分布表明 ,中老年人口占被調查家庭成員總數(shù)的54.08%（詳見圖 1）,其中6O 歲以上的老年人口數(shù)占比為25.32%.而且 ,越接近城區(qū)的村莊,老齡化程度越高 ,調查樣本中距離市中心最近的寶山錢潘村 ,中老年人口比例達到了59.1%,其中60 歲以上的老年人口比例達到了40%.上海社科院經(jīng)濟 ,法律 ,社會咨詢中心在奉賢柘林鎮(zhèn)王家圩村所作的調查中 （以下簡稱 ”社科院調查” ）中,老年人口比例甚至達到了 77.3%,其中 60

5、 歲以上老年人口比例達39.2%.與人口老齡化相對應的是郊區(qū)農(nóng)村的空巢化現(xiàn)象.社科院調查顯示,在被訪家庭中 ,老人獨自生活的家庭占 55.8%（老人平均年齡超過72歲）,其中鰥寡獨居老人30.4%（老人平均年齡超過78歲）.農(nóng)村戶籍人口老齡化 ,空巢化,將可能會衍生出以下三方面問題:一是農(nóng)村養(yǎng)老服務不足更為突出.由于居住分散,養(yǎng)老服務設施和機構不足,大多數(shù)老人的吃飯看病 ,出行 ,安全等均存 TOC o 1-5 h z 在較大問題 . 由于子女不在身邊,部分老人出現(xiàn)精神空虛,遇事多愁,心理軟弱甚至抑郁癥.隨著時間推移 ,這些問題可能會越來越嚴重 .二是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化面臨人才瓶頸 .農(nóng)村人口老齡化直

6、接導致農(nóng)業(yè)從業(yè)人員老齡化 .華師大調查顯示,專職從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的村民中90%為中老年人,青壯年從業(yè)者不足8%.這些村民學歷偏低,知識結構老化,農(nóng)業(yè)技能傳統(tǒng) ,難以適應上海郊區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展要求.社科院調查顯示,仍在耕種的村民中,文盲占17%,小學學歷占53%,初中學歷占15%,高中學歷占5%,基本沒有大專及以上學歷.三是農(nóng)村社會發(fā)展缺乏活力 .隨著人口老齡化的加劇,上海郊區(qū)農(nóng)村已經(jīng)出現(xiàn)村民公共活動減少,生活范圍縮小的現(xiàn)象,村落的集體社區(qū)活動和社區(qū)生活正逐漸匱乏,社會發(fā)展活力隨之減弱.華師大調查顯示,近七成村民平時不參加任何社會活動 ,僅有 lO.4% 的村民會經(jīng)常參與親朋好友聚會.f 二 ）外來

7、人口日益增多在上海郊區(qū)農(nóng)村戶籍人口向城鎮(zhèn)遷移的同時,大量外來人口已經(jīng)在郊區(qū)集聚 .根據(jù)上海實有人口調查數(shù)據(jù),全市 900 多萬外來人口中,有 700 萬在郊區(qū),占全市比例接近80%.一些與城區(qū)較近或工商業(yè)較發(fā)達的郊區(qū),外來人口數(shù)量甚至已經(jīng)超過本地戶籍人 TOC o 1-5 h z 口 .如閔行 ,寶山 ,奉賢等區(qū)域,外來人口與本地人口數(shù)量已經(jīng)大致相等.而青浦,嘉定 ,松江等區(qū)域,外來人口數(shù)量已經(jīng)超過本地人口,其中青浦區(qū)外來人口數(shù)量是戶籍人口的1.25 倍,嘉定區(qū)是1.4倍 ,松江區(qū)已接近兩倍.大量外來人口集聚上海郊區(qū),如果服務和管理跟不上,極易引發(fā)新的問題 :一是社會穩(wěn)定存在隱患 .郊區(qū)農(nóng)村集

8、聚大量外來人口,很容易再次形成居住狀況惡劣,治安形勢復雜,社會矛盾1102011 年第 6 期種芬墩展突出的類似”城中村 ”區(qū)域 .二是不利于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展.當前土地流轉合同期限一般只有一年,外來農(nóng)民不可能對農(nóng)田基礎設施和先進農(nóng)業(yè)技術等進行大規(guī)模投人.同時 ,在短期趨利下外來農(nóng)民往往采取掠奪式經(jīng)營方式,如使用高效,高毒 ,高殘留農(nóng)藥,種植西甜瓜等高利潤但對土地影響較大的農(nóng)作物 .這既影響了上海農(nóng)產(chǎn)品食用安全性,也破壞了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境.三是不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展.當前上海直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的外來人口數(shù)量接近20 萬人 ,約占全市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者總數(shù)的50%.但是這些外來農(nóng)民同樣呈現(xiàn)出學歷層次

9、不高,年齡結構老化,農(nóng)業(yè)技能傳統(tǒng)的特征,無法成為上海農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的參與者和推動者 .四是容易造成土地產(chǎn)權糾紛 .隨著外來農(nóng)民在滬耕種時間的不斷延長和耕種人數(shù)的不斷增加 ,外來農(nóng)民和本地村民在土地收益上的沖突逐步顯現(xiàn).如外來農(nóng)民耕種數(shù)年之后 ,如果遇到征地 ,農(nóng)業(yè)政策補貼增加,農(nóng)產(chǎn)品價格上漲等,很難以合同到期或政策調整為由簡單解除土地流轉合同 .五是不利于農(nóng)業(yè)調控政策效應的發(fā)揮.當前各項農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼一般發(fā)放給本地戶籍村民 ,外來土地承包經(jīng)營者往往享受不到,這導致真正種地的人拿不到農(nóng)業(yè)補貼,而享受農(nóng)業(yè)補貼的人卻又不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn).這使一些支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策效應大打折扣,穩(wěn)定蔬菜產(chǎn)量的政策預期難以達到

10、.（三）農(nóng)民保障不足盡管上海郊區(qū)農(nóng)民社會保障已經(jīng)有了長足發(fā)展,但保障的覆蓋面和整體水平仍有待完善,上海市人民政府發(fā)展研究中 （2010 年上海民生問卷調查報告顯示,郊區(qū)農(nóng)民養(yǎng)老保障”位列農(nóng)村戶籍人群最關注的十大民生問題之二,其關注率高于全市平均水平 .從保障覆蓋面看,華師大調查顯示,有少量的村民沒有參加過任何形式的醫(yī)療保險,也有不少的村民尚未參加任何形式的社會養(yǎng)老保險 .從保障水平看,社科院調查顯示,82.1%的家庭認為當前的養(yǎng)老金和醫(yī)療保險金對實際生活需求的滿足程度略有不足,17.9%的家庭認為遠遠不足同時 ,征地農(nóng)民保障還存在不平衡問題.在青浦等地調研中發(fā)現(xiàn),涉及防護林,水源保護地涵養(yǎng)林等

11、項目征地的農(nóng)民,只是參照土地流轉方式給予”農(nóng)保 ”待遇 ,而不是征地農(nóng)民的 ”鎮(zhèn)保 ”待遇 .征地農(nóng)民往往因為征地的主體,時間 ,投入項目等不同因素,征地補償費用和保障標準也有較大差別 .如時間較早的征地農(nóng)民可以實現(xiàn)就業(yè)安置,享受”城保 ”,而較晚的就只能市場安置 ,享受 ”鎮(zhèn)保 ”.當前上海郊區(qū)農(nóng)民的社會保障問題如不能加快解決,很有可能導致農(nóng)村的不穩(wěn)定,不和諧.是農(nóng)民的安全感大大降低.華師大調查顯示,被征地的村民中有三分之一直接表示感到 ” 比較不安全 ”甚至 ”非常不安全 ”, 僅有不到三分之一的村民明確表示沒有不安全感”. 而隨著物價持續(xù)上漲,可能會有更多村民感覺”不安全 ”. 二是潛在

12、矛盾很有可能爆發(fā).從被征地農(nóng)民角度來看, 同樣是土地被征用,只是由于時間不同 ,項目不同而享受不同待遇水平,在農(nóng)村特有的文化和社會環(huán)境下,極易產(chǎn)生攀比,導致村民不滿,引發(fā)群體性事件.（ 四 ）基層組織在鄉(xiāng)村事務發(fā)展中作用弱化華師大調查顯示,農(nóng)村基層組織沒能完全發(fā)揮在鄉(xiāng)村事務中的主導作用.對于村委會的工作情況,13.5%的村民認為沒做什么事,11%的村民表示不知道做了什么事兒,還有2.4%的村民表示并不關心村委會的工作.而一些重要的鄉(xiāng)村事務如發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟,指導農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等,村民幾乎沒有選擇或選擇的比例顯著偏低（詳見表1）.基層組織和村民在鄉(xiāng)村事務發(fā)展中作用的弱化可能給農(nóng)村社區(qū)發(fā)展帶來三方面不利影響

13、 :是基層組織的凝聚力下降 .如果基層組織尤其是黨組織長期不能在鄉(xiāng)村事務發(fā)展中發(fā)揮主導作用,其群眾威信很有可能下降,戰(zhàn)斗堡壘作用難以發(fā)揮,甚至會逐漸松散乃至癱瘓,鄉(xiāng)村管理必111.上海郊區(qū)農(nóng)村社會問題調研報告表 1 村民認為村委會的實際作用序號工作內(nèi)容占比負責村子里道路,水利等設施的維護27.9O%調節(jié)村民間糾紛15.70%沒做什么事13.50%做一些村民的社會保障等服務性工作 l1.10%不知道 11.00%指導農(nóng)業(yè)生產(chǎn) 8.10%完成上級政府交給的任務4.30%不關心 2.40%招商引資 2.10%10制定發(fā)展村落經(jīng)濟的計劃 2.00%11 其他 1.80%將日益困難.二是農(nóng)村社區(qū)的自我發(fā)

14、展難以形成.農(nóng)村社區(qū)發(fā)展長期積弱,如果基層組織和村民不能更加積極主動地參與鄉(xiāng)村事務,仍然處于”等 ,靠 ,要 ”的被動地位,那么農(nóng)村社區(qū)就不可能快速發(fā)展,更不可能自我發(fā)展.三是農(nóng)民日益增長的文化需求難以滿足.隨著農(nóng)民收入的不 TOC o 1-5 h z 斷增加 ,廣大農(nóng)民希望和城市居民一樣享受豐富的精神文化生活.由于鄉(xiāng)村事務發(fā)展不足,農(nóng)村公共文化服務和文化消費市場難以獲得更大發(fā)展,這將無法滿足農(nóng)民日益增長的文化消費需求.二,對策建議面對當前郊區(qū)農(nóng)村出現(xiàn)的社會問題 ,上海要從國際大都市建設的高度和要求出發(fā),立足未來上海郊區(qū)農(nóng)村發(fā)展目標,合理 ,有序推動市郊的城市化進程.（一）加快郊區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老服務

15、能力建設完善政策法規(guī),建立多層次農(nóng)村養(yǎng)老保障,使老年人物質生活有保障,精神生活不空虛,大病小病能醫(yī)治,大事小事有人管.一是加快增強機構養(yǎng)老服務能力.探索在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)由區(qū) ,鎮(zhèn)兩級財政以及有條件的村級集體經(jīng)濟共同建設價格低廉的公辦養(yǎng)老院 ,按照年齡,健康狀況等指標吸納有需要的老人人院 .二是加快提高農(nóng)村老人的應急救助水平.試點建設農(nóng)村地區(qū)的老人呼叫系統(tǒng) ,為農(nóng)村高齡獨居老人在應急狀態(tài)下提供呼叫服務;繼續(xù)推進郊區(qū)急救分站建設,縮短農(nóng)村老人獲得醫(yī)療救助的時間 .三是豐富農(nóng)村老人的精神文化生活.進一步豐富農(nóng)村老人活動室的活動內(nèi)容,條件較好的村考慮配置老年健身活動設施,鼓勵城市醫(yī)生赴農(nóng)村為老人講授日常醫(yī)

16、療保健或養(yǎng)生護理常識.四是建立養(yǎng)老服務責任制.強化政府責任,將農(nóng)村養(yǎng)老服務納入?yún)^(qū)縣 ,鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府組織的工作考核 .】 122011 年第 6 期斜霉墳展（二）完善外來人口服務和管理進一步重視對郊區(qū)尤其是居住在農(nóng)村的外來人口的服務和管理,努力營造和諧,有序 ,穩(wěn)定的農(nóng)村社會發(fā)展環(huán)境.一是在郊區(qū)加快和完善” 以證管人 ” ,以房管”人”和”以業(yè)管人” 的模式.建立以居住證為核心載體的外來人口服務管理新模式,確立居住證作為外來務工人員在上海居住 ,生活和工作的基礎和保障.積極借助企業(yè),公安 ,社區(qū)等單位和機構的信息系統(tǒng),繼續(xù)加強對農(nóng)村出租房情況的動態(tài)管理,探索建立各方信息匯總的聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫.二是夯實

17、農(nóng)村社區(qū)管理和服務平臺 .充分汲取近年來城郊結合部地區(qū)在外來人口服務和管理方面的工作經(jīng)驗,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會層面分別成立外來人口服務和管理的專職機構 ,推動外來人口服務和管理資源向社區(qū)下沉 ,加快建立外來人口協(xié)管員隊伍,確保實現(xiàn)外來人口的屬地化管理和服務 .三是強化郊區(qū)外來人口公共服務.以服務促管理,積極向取得居住證的外來人口提供相應的公共服務,如計劃生育 , 同住子女教育 ,住房保障 ,醫(yī)療衛(wèi)生等.尤其要重視外來人口住房服務 ,通過鼓勵集中居住實現(xiàn)外來人口的集中管理和有序流動 .（三）加快推動農(nóng)業(yè)規(guī)?；?,現(xiàn)代化發(fā)展加快提升上海農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?,現(xiàn)代化水平,是持續(xù)增加農(nóng)民收入 ,不斷增強農(nóng)村人口活

18、力 ,經(jīng)濟活力和社會活力的重要保障 .一是加快推動農(nóng)村土地的有序置換和流轉 .進一步加快農(nóng)村宅基地的置換,推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理服務中心建設,提升農(nóng)地流轉市場的規(guī)模和能級 ,為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?,現(xiàn)代化經(jīng)營奠定基礎.引導和鼓勵村民采取轉讓,股份合作等方式長期流轉土地承包經(jīng)營權 ,既確保村民合理分享農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展收益,又能保護承包經(jīng)營者長期投資農(nóng)業(yè)的積極性 .二是積極出臺促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?,現(xiàn)代化發(fā)展的優(yōu)惠政策.對符合農(nóng)業(yè)規(guī)?；?現(xiàn)代化發(fā)展方向的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者和先進農(nóng)業(yè)技術的推廣運用提供政策補貼 ,稅費減免 ,信貸支持等優(yōu)惠政策 ,確保由實際生產(chǎn)經(jīng)營者直接享受各項優(yōu)惠政策.三是加快培育現(xiàn)代農(nóng)民.

19、進一步鼓勵農(nóng)業(yè)技術 ,農(nóng)業(yè)機械,農(nóng)業(yè)金融等方面人才到農(nóng)村發(fā)展,逐步提高農(nóng)民的專業(yè)結構和層次.建議從職稱評定,薪酬收入等多方面人手完善人才晉升激勵機制,引導人才扎根農(nóng)村.同時 ,根據(jù)上海農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展方向,通過定向委培,聯(lián)合辦學,函授教育等方式大力培養(yǎng)掌握先進農(nóng)業(yè)技術,懂得市場開發(fā)經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)民,為優(yōu)秀農(nóng)民提供更多受教育機會.（ 四 ）加快提高農(nóng)村社會保障水平農(nóng)村社會保障是農(nóng)民生存和發(fā)展的最后一道屏障 ,各級政府必須堅持不懈地持續(xù)提高農(nóng)村社會保障水平.一是穩(wěn)步提升農(nóng)保和新農(nóng)合的保障水平.按照上海農(nóng)村實際生活水平確定農(nóng)保,新農(nóng)合的籌資水平,合理設置其與”城保 ”之間的待遇梯度,逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)保障水平

20、一體化 .二是加快全市土地征用補償和保障標準的統(tǒng)一.進一步梳理各區(qū)縣的政策文件,加快研究制定全市統(tǒng)一的征地補償和征地農(nóng)民保障標準.對于已經(jīng)享受”鎮(zhèn)保 ” 的村民要制定過渡計劃 ,加快向 ”城保 ”轉化 ,對于新增征地或失地村民要全部納入”城保 ”, 確保城市化進程中農(nóng)民的合法權益和公平正義.三是進一步完善征地留用地制度.開拓土地資產(chǎn)的使用渠道 ,讓村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民擁有土地開發(fā)和經(jīng)營權,形成農(nóng)民在集體土地開發(fā)中的長效收益機制 ,使農(nóng)民擁有”薪金,租金 ,股金和保障金”.（五）進一步強化農(nóng)村基層組織在”社區(qū)建設” 中的積極引領作用當前上海郊區(qū)農(nóng)村社會發(fā)展較為薄弱 ,鄉(xiāng)村基層組織在加快經(jīng)濟發(fā)展的

21、同時要進一步重視社會建設,突出基層組織對農(nóng)村社會發(fā)展的引領作用.一是要從組織開展勞動生產(chǎn)向組織開展勞動生產(chǎn)和社會活動并舉轉變.在深入推進農(nóng)村勞動生產(chǎn)的同時,大力開展 ”社區(qū)建設運動 ”,】 13上海郊區(qū)農(nóng)村社會問題調研報告從生活方式推廣 ,自豪感培養(yǎng)等方面人手,改善村民之間,鄰里之間,村民和村委會之間的關系 ,建立生活富裕,活動豐富,關系和諧的社會主義新農(nóng)村的新社區(qū).二是要從開展生產(chǎn)服務向開展生產(chǎn)服務和生活服務并舉轉變.要積極在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)開展公共便民服務 ,如養(yǎng)老服務,村民活動室 ,農(nóng)村衛(wèi)生服務站等,有效引導社會力量發(fā)展農(nóng)村商業(yè) ,如超市 ,小賣部等零售網(wǎng)點,逐步構建社會主義新農(nóng)村的宜居環(huán)境.三是努力發(fā)展鄉(xiāng)村政治文明.進一步規(guī)范農(nóng)村基層民主選舉制度 ,民主決策制度,民主管理制度和民主監(jiān)督制度,結合貫徹村民委員會組織法進行執(zhí)法檢查 ,不斷增強村民的民主意識,保障村民參與權利,拓展參與渠道,幫助村民學會民主管理,從而推動基層民主發(fā)展和建設.口（本文參與撰稿者:張同林,陳群民,錢潔 ）注釋 :郊區(qū)統(tǒng)計口徑為閔行區(qū) ,寶山區(qū),嘉定區(qū),浦東新區(qū)（含原南匯）,金山區(qū) ,松江區(qū),青浦區(qū),奉賢區(qū)和崇明縣.（關于完善,改革上海郊區(qū)鎮(zhèn)保機制的調研,復旦大學就業(yè)與社會保障研究中心 .Areportonru