抽象行政行為課品課件

1、第四章 抽象行政行為第一節(jié) 抽象行政行為概述一、抽象行政行為的涵義抽象行政行為是指行政機關(guān)針對未來發(fā)生的不特定事項制定和發(fā)布普遍性行為規(guī)范的行為，其形式包括行政法規(guī)及規(guī)章以及行政機關(guān)依法作出的具有普遍約束力的決定和命令等。涵義如下：1 、抽象行政行為是一種法律行為，具有對外的法律效果。2 、抽象行政行為的實施主體為國家行政機關(guān)。3 、抽象行政行為的內(nèi)容主要是針對未來發(fā)生的不特定事項為相對人設(shè)定權(quán)利義務(wù)。4 、抽象行政行為的形式主要表現(xiàn)為規(guī)范性文件二、抽象行政行為特征（一）抽象行政行為是具體行政行為的依據(jù) （二）抽象行政行為的對象具有非特定性（三）抽象行政行為具有普遍和持續(xù)的效力 案例：私家車主

2、劉工超狀告北京市環(huán)保局、北京市交通局及北京市公安交通管理局關(guān)于尾氣排放通告案。該案中，原告在自家轎車上安裝了韓國生產(chǎn)的尾氣凈化器，尾氣排放明顯低于汽油車雙怠速污染物排放標(biāo)準(zhǔn)（以下簡稱“雙怠速標(biāo)準(zhǔn)”）地方標(biāo)準(zhǔn)限值，達到北京市機動車年檢執(zhí)行的尾氣檢測標(biāo)準(zhǔn)。但不符合被告北京市環(huán)保局、交通局及公安交管局3家單位聯(lián)合發(fā)布關(guān)于對具備治理條件輕型小客車執(zhí)行新的尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)的通告（以下簡稱“513號通告”）關(guān)于“化油器小客車必須安裝電控補氣和三元凈化器，經(jīng)驗收達標(biāo)取得綠色環(huán)保標(biāo)志后，方可獲準(zhǔn)年檢”的要求。劉工超由于未裝置“513號通告”中所指的尾氣凈化系統(tǒng)，其車當(dāng)年未獲準(zhǔn)年檢。劉經(jīng)行政復(fù)議后向法院提起訴訟，請

3、求法院確認3被告聯(lián)合作出的 “513號通告”有關(guān)內(nèi)容違法。 分析： “513號通告”究竟是不是具體行政行為。根據(jù)行政行為劃分標(biāo)準(zhǔn)，凡是針對非特定人且具有普遍約束力，能夠反復(fù)適用的行政行為均屬于抽象行政行為。由于513號通告是針對所有1995年1月1日以后領(lǐng)取牌證的桑塔納、富康、捷達等化油器小客車的車主和使用者，顯然行為的對象是不特定的。而且513號通告對上述所有人都具有普遍約束力，即所有在1995年以后購車的人都必須安裝電控補氣和三元凈化器，經(jīng)驗收達標(biāo)取得綠色環(huán)保標(biāo)志后，方可獲準(zhǔn)年檢。加之513號通告并不是一次性的，而是可以反復(fù)適用的行為，無論什么人，購買幾輛車，都必須按照上述標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。所以，

4、該行為符合抽象行政行為的標(biāo)準(zhǔn)，不是具體行政行為。案例：石家莊市律師喬占祥在今年春運期間，購買了石家莊至磁縣、石家莊至邯鄲車票，票價比平時分別多了5元及4元。他認為鐵道部的這一漲價通知沒有法律依據(jù)，于1月18日向鐵道部提起行政復(fù)議申請，要求撤銷鐵道部2001年春運期間上浮火車票價的行政行為。3月19日，鐵道部作出行政復(fù)議決定，維持鐵道部2001年春運期間部分旅客列車實行票價上浮的通知。喬占祥對此不服，向北京市第一中級人民法院提起了行政訴訟，要求判決撤銷被告作出的有關(guān)行政復(fù)議決定書，撤銷被告作出的關(guān)于2001年春運期間部分旅客列車實行票價上浮的通知。分析：政府的定價行為往往是針對所有相關(guān)企業(yè)進行的

5、，受到影響的不僅包括企業(yè)，而且包括購買產(chǎn)品和接受服務(wù)的消費者。所以，定價行為表面上看是就某一商品或者服務(wù)進行的一次性特定行為，但事實上是針對非特定對象產(chǎn)生普遍約束力的抽象行政行為。三、抽象行政行為形式（一）行政法規(guī)； （二）行政規(guī)章； （三）行政措施； （四）決定和命令。 第二節(jié) 制定行政法規(guī)一、行政法規(guī)涵義與特征（一）行政法規(guī)涵義 1、含義：行政法規(guī)是指國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，并依職權(quán)按照法定程序制定發(fā)布的規(guī)范性文件的總稱。2、名稱：條例、規(guī)定、辦法3、發(fā)布形式：第一，國務(wù)院制定并發(fā)布第二，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)、辦公廳擬定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，并由原擬定機關(guān)發(fā)布第三，國務(wù)院與執(zhí)政黨或人民團體等聯(lián)

6、合制定發(fā)布（二）行政法規(guī)特征1 、行政法規(guī)的制定主體是國務(wù)院2 、行政法規(guī)的制定依據(jù)具有特定性。3 、行政法規(guī)的內(nèi)容具有廣泛性。4 、行政法規(guī)的制定較為嚴(yán)格。二、行政法規(guī)分類與制定依據(jù)（一）行政法規(guī)的分類 1 、執(zhí)行性行政法規(guī)和創(chuàng)制性行政法規(guī)以行政法規(guī)的內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)進行的分類。2 、職權(quán)性行政法規(guī)和授權(quán)性行政法規(guī) 以行政法規(guī)制定權(quán)的來源為標(biāo)準(zhǔn)進行的分類。（二）行政法規(guī)的制定依據(jù)1 、行政法規(guī)的制定以法律為依據(jù)。2 、行政法規(guī)的制定以特別授權(quán)法案為依據(jù) 。3 、行政法規(guī)的制定以憲法為依據(jù)三、行政法規(guī)的制定程序（一）規(guī)劃 ；（二）起草 ；（三）征求意見 ；（四）審查 ；（五）審議通過；（六）簽署發(fā)布

7、。中國國有股減持風(fēng)波案 2001年6月12日國務(wù)院發(fā)布了減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法，同年10月22日，證監(jiān)會宣布：在具體操作辦法出臺前，停止執(zhí)行暫行辦法第五條關(guān)于“國家擁有股份的股份有限公司向公共投資者首次發(fā)行和增發(fā)股票時，均應(yīng)按投資額的10出售國有股”的規(guī)定。2002年6月23日，財政部和證監(jiān)會的發(fā)言人通過新華社宣布：國務(wù)院決定，除企業(yè)海外發(fā)行上市外，對國內(nèi)上市公司停止執(zhí)行暫行辦法。這就是“國有股減持風(fēng)波”。 導(dǎo)致這場風(fēng)波的原因很多，暫行辦法制定程序的瑕疵是其中之一。本來，按照程序法原理，征求意見應(yīng)該在法規(guī)出臺之前進行，但事實上直到2001年11月14日，也就是法規(guī)發(fā)布約半年之后

8、，中國證監(jiān)會規(guī)劃委才姍姍來遲地向全社會公開征集國有股減持方案，2001年12月18日公布了由四家證券研究機構(gòu)匯集整理的國有股減持（流通）基本方案的初步匯總。此后，證監(jiān)會規(guī)劃委組織了八家證券研究機構(gòu)對匯總的七大類方案進行了定性和定量分析研究。2002年1月11日，國務(wù)院發(fā)展研究中心主持召開“公開征集國有股減持方案專家評議會”，邀請社會有關(guān)方面專家對匯集整理的七大類方案進行了評議。2002年1月21日，國務(wù)院發(fā)展研究中心再次主持召開了各方人士參加的研討會。 思考：應(yīng)當(dāng)如何完善行政法規(guī)的制定程序？第三節(jié) 制定行政規(guī)章一、行政規(guī)章的涵義、特征與制定主體（一）行政規(guī)章的涵義、特征 規(guī)章，是指國家法定行政

9、機關(guān)根據(jù)法律和行政法規(guī)制定和發(fā)布的規(guī)范性文件的總稱。規(guī)章包括部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。規(guī)章具有如下特征：1 、規(guī)章的制定主體為法定行政機關(guān)。2 、規(guī)章的制定依據(jù)是法律和國務(wù)院的行政法規(guī)。3 、規(guī)章的內(nèi)容比較廣泛。4 、規(guī)章的制定權(quán)限有很大的限定性，主要是一種執(zhí)行性立法。（二）行政規(guī)章的制定主體1 、國務(wù)院各部、各委員會2 、地方三類有權(quán)政府3 、經(jīng)國家權(quán)力機關(guān)特別授權(quán)的行政機關(guān)二、行政規(guī)章制定權(quán)限和效力（一）行政規(guī)章制定權(quán)限是指規(guī)章規(guī)定的范圍及限制條件。認為規(guī)章必須以法律和行政法規(guī)或者國務(wù)院的決定、命令為依據(jù)，行政規(guī)章不能自主制定。（二）行政規(guī)章的效力低于憲法、法律、行政法規(guī)，高于其他規(guī)范性文件

10、。三、行政立法的法律規(guī)范效力 （1）地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章。（2）各種規(guī)章相互之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。（3）各種規(guī)章相互之間對同一事項的規(guī)定不一致時，由國務(wù)院裁決。（4）地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由國務(wù)院提出意見，國務(wù)院認為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)；認為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請全國人大常委會裁決。（5）同一機關(guān)制定的新的一般規(guī)定與舊的特殊規(guī)定不一致時，由制定機關(guān)裁決。1、國務(wù)院和國務(wù)院各部委與全國人民代表大會、全國人民代表大會常務(wù)委員會的立法分工 應(yīng)由全國人民代表大會或全國人民代表大

11、會常委會以法律規(guī)定的事項： (1)有關(guān)國家領(lǐng)土、國防、外交、國籍等涉及國家主權(quán)方面的事項； (2)各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的組織、職權(quán)和相互關(guān)系； (3)民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度； (4)犯罪與刑罰； (5)涉及公民政治權(quán)利、人身自由權(quán)利的強制措施的處罰，財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)、強制劃撥等強制措施； (6)物權(quán)、債權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)、婚姻家庭、財產(chǎn)繼承等民事規(guī)范； (7)訴訟如執(zhí)行制度、律師、公證、仲裁制度； (8)財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)制度、自然資源所有權(quán)的確認和轉(zhuǎn)讓制度； (9)憲法規(guī)定和全國人大及其常委會認為應(yīng)當(dāng)制定法律的其它事項。 國務(wù)

12、院和國務(wù)院各部委可以行政法規(guī)或行政規(guī)章規(guī)定的事項： (1)法律的實施細則； (2)經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化等管理事項； (3)民政、公安、司法行政和監(jiān)察的管理； (4)行政管理制度與行政法制建設(shè)； (5)憲法和組織法規(guī)定的國務(wù)院和國務(wù)院各部委的管理職權(quán)中需要以行政法規(guī)和行政規(guī)章予以規(guī)定的其它問題。 2、國務(wù)院與國務(wù)院各部委的立法分工 (1) 涉及到全國性的或涉及到幾個部門之間關(guān)系的問題，應(yīng)由國務(wù)院制定行政法規(guī)，如果涉及到某一部門內(nèi)部關(guān)系而且屬于某一部門職權(quán)范圍內(nèi)的問題應(yīng)由相應(yīng)部委以部委規(guī)章加以規(guī)定； (2)涉及到重大方針政策性問題，由國務(wù)院制定行政法規(guī)，屬于具體規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)問題的，由相應(yīng)部委的規(guī)章

13、加以規(guī)定； (3)重要法律的實施細則或辦法，由國務(wù)院行政法規(guī)規(guī)定；涉及某一具體管理部門管轄事務(wù)的法律或行政法規(guī)的實施細則或辦法，由部委規(guī)定； (4) 法律未作具體規(guī)定，國務(wù)院也未發(fā)過決定，命令的，不得制定規(guī)章； (5)調(diào)整內(nèi)容是否屬于部門職權(quán)范圍尚不明確的，由國務(wù)院制定行政法規(guī)；調(diào)整內(nèi)容明確屬于部門職權(quán)范圍內(nèi)的，由國務(wù)院部委制定規(guī)章； (6)全國人民代表大會和全國人民代表大會授權(quán)國務(wù)院立法的事項，由國務(wù)院制定行政法規(guī)，授權(quán)立法的實施細則或?qū)嵤┺k法則由相應(yīng)部委以規(guī)章加以規(guī)定。第四節(jié) 其它抽象行政行為行政規(guī)范性文件一、行政規(guī)范性文件的概念 是指國家行政機關(guān)的行政立法行為以外的抽象行政行為。主要指行

14、政機關(guān)為執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章，對社會實施管理，依法定權(quán)限和法定程序制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令。主體：各級各類國家行政機關(guān)目的：為實施法律、執(zhí)行政策效力：有普遍約束力 稱呼：決定、命令、行政措施等。二、特征1、主體廣泛。2、效力的多層級性與從屬性。3、規(guī)范性。三、其他抽象行政行為的主要形式 1、行政決定、決議等2、行政命令、指令、指示等3、布告、公告、通告5、其它形式 注意：大多數(shù)時候其不是行政行為的形式，而只是一般的行政公文。四、其他抽象行政行為的效力其他行政規(guī)范性文件的效力低于法律、法規(guī)和規(guī)章，雖然不屬于法的范疇，但它們同樣也為人們設(shè)定了普遍遵守的行政規(guī)則，具有規(guī)范性和強制性。根

15、據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定，其他行政規(guī)范性文件作為具體行政行為的行為依據(jù)而成為行政復(fù)議的間接審查對象。在行政訴訟中，合法有效的其他行政規(guī)范性文件可以在裁判文書中引用，以作為人民法院判決的理由。 案例：X省人民政府撤銷X市人民政府規(guī)范性文件案 1994年11月，x省人民政府組織由省物價局、監(jiān)察廳等部門組成的整治亂收費聯(lián)合檢查組，對該省管轄的X地X市人民政府越權(quán)批準(zhǔn)市人民醫(yī)院及市其它醫(yī)院擴大收費項目，提高醫(yī)療收費標(biāo)準(zhǔn)問題及市人民醫(yī)院亂收費行為進行了檢查處理。據(jù)調(diào)查了解，從1992年開始，X市人民醫(yī)院以改革試點為名，以籌集資金建造外科大樓為由，要求提高醫(yī)療收費標(biāo)準(zhǔn)。1992年10月，X市人民政府發(fā)文，越權(quán)批

16、準(zhǔn)該市所有醫(yī)院擴大收費項目，提高收費標(biāo)準(zhǔn)。提價面為30，提價幅度為50，該文件從1992年12月1日起正式實施。X市人民醫(yī)院在市政府規(guī)定的基礎(chǔ)上又擅自上浮了收費幅度。據(jù)查，該醫(yī)院從1992年7月至1994年8月，僅門診部就多收費達100多萬元，收費項目提價面高達95。對此，省物價局指出：醫(yī)療收費屬省管項目，未經(jīng)主管部門批準(zhǔn)，不得擅自提價。而且醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)屬公益性事業(yè)，牽涉到全社會的福利，不宜提高收費標(biāo)準(zhǔn)，要求立即糾正。但該醫(yī)院一直有禁不止，照收不誤。X市人民醫(yī)院和其它醫(yī)院擴大收費項目，提高收費標(biāo)準(zhǔn)之舉在社會造成極壞影響，加重了就醫(yī)者的經(jīng)濟負擔(dān)和公費醫(yī)療開支。檢查組進駐X市后，聽取了x市人民政府

17、、市物價局、監(jiān)察局、衛(wèi)生局和人民醫(yī)院等單位的匯報后，對X市人民醫(yī)院和其它醫(yī)院的收費問題提出了嚴(yán)肅的批評，指出x市人民政府行文批準(zhǔn)市人民醫(yī)院和其它醫(yī)院提高醫(yī)療收費標(biāo)準(zhǔn)和擴大收費范圍是行政越權(quán)行為，必須立即先停止該規(guī)范性文件的執(zhí)行，然后對收費單位予以清理。1994年12月1日x省人民政府在查清案件事實的基礎(chǔ)上，發(fā)文撤銷了x市人民政府(19n)X號文件，指出醫(yī)療收費一律按省物價局、省衛(wèi)生廳批準(zhǔn)的收費標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，同時還公布了醫(yī)療常見項目收費標(biāo)準(zhǔn)，讓全體市民對該市醫(yī)院的收費項目進行監(jiān)督。【案情】原告：艷芳照相館。被告：某區(qū)工商行政管理局。艷芳照相館自1985年到1986年6月，將帶有“富士”、“櫻花”、“

18、柯達”等照相膠卷商標(biāo)標(biāo)識的彩色膠卷廢舊暗盒13000個，以每個020元至030元的價格出售，共得款3761元。某區(qū)工商行政管理局認為艷芳照相館大批量銷售帶有商標(biāo)標(biāo)識的膠卷盒，屬于侵犯注冊商標(biāo)權(quán)的行為，故依據(jù)中華人民共和國商標(biāo)法和國家經(jīng)委、輕工業(yè)部、國家工商行政管理局的輕生(1985)440號文件第5條規(guī)定：“擅自出賣帶有他人注冊商標(biāo)的廢棄標(biāo)識的單位和個人，除賠償被侵犯權(quán)人的損失外，其余非法所得全部沒收，并處以非法所得等值的罰款”，做出處理決定：(一)追繳非法所得3761元；(二)處以罰款700元。艷芳照相館對工商行政管理機關(guān)的處罰不服，便向人民法院起訴。它訴稱：出售的照相膠卷暗盒屬廢品下腳料，

19、符合省商業(yè)局關(guān)于食品、飲食、服務(wù)行業(yè)下腳料回收工作的試行辦法的規(guī)定，不能認定為銷售他人商標(biāo)標(biāo)識之行為，要求人民法院撤消工商行政管理機關(guān)的處理決定。一審人民法院經(jīng)審理認為：艷芳照相館出賣帶有商標(biāo)標(biāo)識的照相卷暗盒，屬于擅自銷售他人注冊商標(biāo)標(biāo)識的侵權(quán)行為；根據(jù)中華人民共和國商標(biāo)法第39條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)賠償侵權(quán)人的損失，并處以罰款；但沒有“追繳非法所得”的規(guī)定。國家經(jīng)委、輕工業(yè)部、國家工商行政管理局的輕生(1985)440號文件是對商標(biāo)法的補充規(guī)定，可以參照審理此案。據(jù)此，一審法院做出判決：維持工商行政管理局的處罰決定。 艷芳照相館不服判決，上訴于市中級人民法院。二審人民法院認為：中華人民共和國商標(biāo)法及

20、商標(biāo)法實施細則對擅自銷售他人商標(biāo)標(biāo)識的，只規(guī)定賠償損失，并可罰款，但沒有“追繳非法所得”的規(guī)定。經(jīng)生440號文對上述侵權(quán)行為規(guī)定了沒收非法所得，與商標(biāo)法及商標(biāo)法實施細則相抵觸；因此，該文不能作為審理案件的依據(jù)。于是，二審人民法院做出判決：撤消一審判決維持的追繳非法所得3761元的處罰；維持罰款700元的處罰決定?！驹u析】有關(guān)行政機關(guān)制定的規(guī)章及規(guī)章以下的抽象性文件在行政訴訟中處于什么地位?人民法院審理行政案件，在審判依據(jù)上，是適用法律、法規(guī)，參照規(guī)章。規(guī)章必須與法律、法規(guī)相一致；規(guī)章與法律、法規(guī)不一致的，不得適用規(guī)章。行政機關(guān)所制定的規(guī)章以下的抽象文件，不能成為行政審判的依據(jù)。在本案中，國家經(jīng)

21、委、輕工業(yè)部、國家工商行政管理局的輕生(1985)440號文件，屬于國務(wù)院的部門規(guī)章，它的法律效力階位在法律與法規(guī)以下，于是它不得與法律和法規(guī)相抵觸，否則不具有約束力?，F(xiàn)在的情況是，中華人民共和國商標(biāo)法及商標(biāo)法實施細則對擅自銷售他人商標(biāo)標(biāo)識的，只規(guī)定賠償損失，并可罰款，但沒有“追繳非法所得”的規(guī)定。經(jīng)生440號文對上述侵權(quán)行為規(guī)定了沒收非法所得，顯然與商標(biāo)法及商標(biāo)法實施細則相抵觸，因而不能作為判別行政行為是否合法的依據(jù)。至于，該省商業(yè)局制定的關(guān)于食品、飲食、服務(wù)行業(yè)下腳料回收工作的試行辦法，不屬于行政規(guī)章，是屬于規(guī)章以下的行政規(guī)定，它更不能作為審判的依據(jù)。所以，二審人民法院對一審人民法院判決上的糾正是正確的。一、單項選擇題：1、行政立法的主體是（ ）A、國家行政機關(guān) B、國家權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)C、國務(wù)院 D、國務(wù)院及所屬各部委2、執(zhí)行性行政法規(guī)范不得在法律或上級行政法