關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的執(zhí)行和使用

1、關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的執(zhí)行和使用在村民及其所有的房屋作為被執(zhí)行人和被執(zhí)行財(cái)產(chǎn)的案件日益增多的情況下，很多時(shí)候法院都會(huì)發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的財(cái)產(chǎn)就只有宅基地使用權(quán)，若不對(duì)這些財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處理，顯然對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行人不公平。然而，由于我國一直以來禁止宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓已經(jīng)成為一種慣常做法，并且我國現(xiàn)代立法并未明確、具體地規(guī)定允許對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓;另外，即使立法上已允許對(duì)宅基地房屋進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，但對(duì)宅基地房屋轉(zhuǎn)讓后相關(guān)的宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移手續(xù)、辦證問題并沒有明確的規(guī)定，所以，宅基地房屋及其土地使用權(quán)該如何處理，是法院執(zhí)行中的一大難題。一、問題的引出有這樣一則案例：張某與李某系同事關(guān)系，2008年，張某因

2、做生意向李某借款10萬元整，雙方約定了還款期限。后由于張某未按約定履行義務(wù)，李某將張某告上法庭。經(jīng)法院調(diào)解，雙方達(dá)成還款協(xié)議。調(diào)解協(xié)議約定的期限到期后，張某以無能力償還為由拒絕履行義務(wù)。李某于是向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。執(zhí)行中，法院查明，張某系農(nóng)民，在城鎮(zhèn)居住，家里除一些普通的生活用品和電器外，無其他貴重財(cái)產(chǎn)，經(jīng)向銀行查詢，也無存款可供執(zhí)行。經(jīng)查，張某所住房屋系去年在城鎮(zhèn)購買的商品房，價(jià)值約15萬元，并且其在原居住村內(nèi)有一塊閑置的宅基地，價(jià)值約6萬余元。因此，李某向法院申請(qǐng)要求拍賣張某在農(nóng)村的宅基地上的房屋以償還債務(wù)。對(duì)于此案，若拍賣宅基地上的房屋，就必然涉及到對(duì)宅基地使用權(quán)能否隨房屋一并轉(zhuǎn)讓的

3、問題。由于我國法律未明確規(guī)定對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)可以任意轉(zhuǎn)讓。因此，如何對(duì)宅基地使用權(quán)執(zhí)行成為執(zhí)行實(shí)踐中有爭(zhēng)議的問題。二、對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)能否執(zhí)行的意見分歧本案主要是涉及能否執(zhí)行宅基地使用權(quán)的問題。在理論界形成如下不同的意見。第一種意見認(rèn)為，應(yīng)嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。宅基地使用權(quán)不同于土地使用權(quán)，土地使用權(quán)在交易市場(chǎng)可以自由轉(zhuǎn)讓，雙方之間是等價(jià)交換關(guān)系。而宅基地使用權(quán)則是農(nóng)村集體無償讓與其成員的，帶有人身依附性和福利性質(zhì)。如允許轉(zhuǎn)讓，則會(huì)造成進(jìn)城的農(nóng)民流離失所。同時(shí)我國土地管理法第六十三條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。該條明確規(guī)定農(nóng)民集體所有的土

4、地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。第二種意見認(rèn)為，可以執(zhí)行宅基地的使用權(quán)。理由是：宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，既然是用益物權(quán)，就會(huì)存在被他人占有、使用和受益的可能性。雖然現(xiàn)行的法律保護(hù)了農(nóng)民的基本生存權(quán)，但是由于土地流通的限制束縛了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)區(qū)域的發(fā)展，同時(shí)也造成了城市的發(fā)展處于瓶頸狀態(tài)。因此，應(yīng)當(dāng)支持宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓。第三種意見認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)允許宅基地使用權(quán)有限制地轉(zhuǎn)讓。因?yàn)榧热徽厣系姆课菟袡?quán)可以轉(zhuǎn)讓，而“地隨房走”是我國目前法律上通用的一種做法，因此就意味著宅基地使用權(quán)也可以轉(zhuǎn)讓。同時(shí)，宅基地使用權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利，具有一定的身份性質(zhì)，即宅基地使用權(quán)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員

5、的權(quán)利和利益是聯(lián)系在一起的，這是宅基地使用權(quán)的固有屬性。因此，在遵循宅基地使用權(quán)固有屬性的基礎(chǔ)上，可以允許宅基地在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間自由轉(zhuǎn)讓。三、我國物權(quán)法等相關(guān)法律、法規(guī)關(guān)于宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的價(jià)值規(guī)定我國物權(quán)法在第一百五十三條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定?！蹦壳?，我國農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未全面建立。農(nóng)民一戶只有一處宅基地，這一點(diǎn)與城市居民是不同的。農(nóng)民一旦失去住房及其宅基地，將會(huì)喪失基本生存條件，影響社會(huì)穩(wěn)定。所以，物權(quán)法規(guī)避了實(shí)踐中城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間土地流轉(zhuǎn)的做法，代之以的是通過授權(quán)性的規(guī)范來處理。但是對(duì)于農(nóng)村宅基地房屋的轉(zhuǎn)讓問題，部分地方的法

6、規(guī)、規(guī)章作出了明確的規(guī)定，例如，上海市關(guān)于鼓勵(lì)本市村民宅基地讓出給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)施細(xì)則(試行)規(guī)定了依法享有宅基地使用權(quán)的村民和村民住房所有權(quán)人可以申請(qǐng)宅基地讓出。新疆維吾爾自治區(qū)農(nóng)村宅基地管理辦法第十五條規(guī)定：農(nóng)村村民住宅依法轉(zhuǎn)讓、繼承、贈(zèng)與等原因造成集體土地使用權(quán)變更的，向原登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)集體土地使用權(quán)變更登記，由縣(市)人民政府換發(fā)集體土地使用證。河北省農(nóng)村宅基地管理辦法第十四條規(guī)定了農(nóng)村村民因繼承等原因形成一戶擁有二處以上宅基地的，多余的住宅應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)讓。受讓住宅的村民必須符合申請(qǐng)宅基地的條件，并依照本辦法的規(guī)定辦理宅基地審批手續(xù)。農(nóng)村村民一戶擁有二處以上宅基地并且滿二年未轉(zhuǎn)讓其多余的

7、住宅的，村民委員會(huì)可以向鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地管理機(jī)構(gòu)提出收回集體土地使用權(quán)的申請(qǐng)，經(jīng)縣(市)土地行政主管部門審查、縣(市)人民政府批準(zhǔn)后收回，統(tǒng)一安排使用。以上相關(guān)的地方法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，都有條件地表明了我國是允許宅基地房屋轉(zhuǎn)讓的。四、執(zhí)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)及其房屋的做法一是通過拍賣宅基地房屋來實(shí)現(xiàn)，但指定買受人的范圍。即下列人員不得參與拍賣：一是城市居民，國務(wù)院國辦發(fā)199939號(hào)國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售,也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅,有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。”二是同村有房村民，有房村民不能接受

8、同村村民房產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓,否則違反了“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”的規(guī)定。二是通過農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)國有土地來實(shí)現(xiàn)。根據(jù)最高人民法院、國土資源部、建設(shè)部關(guān)于依法規(guī)范人民法院執(zhí)行和國土資源房地產(chǎn)管理部門協(xié)助執(zhí)行若干問題的通知第24條的規(guī)定，人民法院執(zhí)行集體土地使用權(quán)時(shí)，經(jīng)與國土資源管理部門取得一致意見后，可以裁定予以處理，但應(yīng)當(dāng)告知權(quán)利受讓人到國土資源管理部門辦理土地征用和國有土地使用權(quán)出讓手續(xù)，繳納土地使用權(quán)出讓金及有關(guān)稅費(fèi)。經(jīng)法院依法強(qiáng)制拍賣、變賣后，農(nóng)村房屋的買受人可以通過繳納一定數(shù)額的土地出讓金的形式，將集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地，從而使該農(nóng)村房屋變成可以自由流轉(zhuǎn)的商品房。五、宅基地使用權(quán)及其附著物

9、在執(zhí)行中面臨的問題（一）農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓買賣主體的限制我國土地管理法規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。農(nóng)村集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)的建設(shè)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。2004年11月2日國土資源部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見也規(guī)定，嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。就宅基地上的房屋不動(dòng)產(chǎn)而言，宅基地的使用權(quán)與房屋的所有權(quán)實(shí)際形成了分離的局面。因此對(duì)于申請(qǐng)執(zhí)行人而言，若其屬于城鎮(zhèn)居民或有宅基地而不能辦理過戶手續(xù)的情況，則法院的執(zhí)行工作會(huì)遇到阻力。（二）農(nóng)村村民只能擁有一處宅基地土地管

10、理部門嚴(yán)格“一戶一宅”的審批，本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員即使愿意購買，也會(huì)受“一戶一宅”的限制，無法辦理宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)移登記手續(xù)，使法院對(duì)宅基地問題處理不具有可操作性，從而阻礙了法院對(duì)宅基地問題的執(zhí)行工作。（三）農(nóng)村轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的，不得再申請(qǐng)宅基地也就是說，作為一個(gè)農(nóng)民家庭，只能擁有一處宅基地，如果該宅基地能作為執(zhí)行標(biāo)的被處分，被執(zhí)行人就沒有機(jī)會(huì)再申請(qǐng)宅基地。因此，就意味著被執(zhí)行人面臨著無家可歸，背井離鄉(xiāng)的局面。在我國這樣一個(gè)傳統(tǒng)理念非常強(qiáng)烈的國家，當(dāng)事人是非常難以接受的，他們會(huì)對(duì)法院對(duì)社會(huì)產(chǎn)生極大的抵觸情緒，不利于社會(huì)的穩(wěn)定。（四）農(nóng)村社會(huì)保障制度的弊端相對(duì)城市居民而言，農(nóng)民生活水平還很低，缺

11、乏必要的社會(huì)保障，因此，現(xiàn)行農(nóng)村土地和房產(chǎn)制度盡可能地對(duì)農(nóng)民基本生活予以保護(hù)，承擔(dān)著對(duì)農(nóng)民相當(dāng)濃厚的社保功能，使農(nóng)民不致流落于喪失安身之處的境地。農(nóng)房的社保功能為農(nóng)房拉起一道保護(hù)電網(wǎng)，將本應(yīng)屬于政府的職能轉(zhuǎn)移給了債權(quán)人，為被執(zhí)行人及其所扶養(yǎng)家屬提供基本居住條件，應(yīng)當(dāng)是社會(huì)保障制度的功能，屬政府的職責(zé)范圍。（五）農(nóng)村土地制度的不合時(shí)宜由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高，已經(jīng)有相當(dāng)一部分農(nóng)民因經(jīng)濟(jì)相對(duì)富有，到城里購買商品房并搬到城里居住，于是其原有的在村里的房屋土地閑置，造成土地荒置。而農(nóng)村宅基地閑置或荒廢的深層原因是宅基地的制度設(shè)計(jì)，即農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)屬性問題。國家土地管理法中規(guī)定：農(nóng)村的責(zé)任

12、田、自留地和宅基地歸集體所有。也就是說，對(duì)于宅基地，農(nóng)民只有使用權(quán)而沒有所有權(quán)，村民可以通過合法的和不合法的手段，或按歷史的慣例和既成事實(shí)多占宅基地但無權(quán)對(duì)宅基地進(jìn)行自由交易。這就形成了多占有宅基地的收益屬于個(gè)人，而損失卻由集體承擔(dān)的狀況。這種現(xiàn)象類似于經(jīng)濟(jì)學(xué)里所分析的“公地悲劇”情形。因此，如何正確理解當(dāng)前農(nóng)村宅基地使用制度，使其既可以發(fā)揮土地應(yīng)有的作用，又便于國家各部門進(jìn)行相互配合，使土地流轉(zhuǎn)得順暢，成為當(dāng)前應(yīng)該思考的課題。六、如何處理執(zhí)行中的宅基地問題要解決現(xiàn)實(shí)中法院執(zhí)行宅基地房屋的困難，可采取以下方法：一是要在立法上建立可行的宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓制度。使所有權(quán)與宅基地使用權(quán)得到分離。所有

13、權(quán)權(quán)利結(jié)構(gòu)中的任何一項(xiàng)具體權(quán)利，理論上都是可以與所有權(quán)分離的，前提是要有一個(gè)與此相適應(yīng)的完善的權(quán)利登記制度。要想在根本上解決宅基地使用權(quán)執(zhí)行難的問題，必須在憲法等相關(guān)法律中明確規(guī)定農(nóng)村房屋歸村民所有，宅基地歸村民使用。在執(zhí)行過程中對(duì)被執(zhí)行人基本生活予以保障的前提下，可以處分農(nóng)村房屋及其集體土地來實(shí)現(xiàn)申請(qǐng)人的利益。這樣系統(tǒng)化的加以配套規(guī)定，就能為執(zhí)行工作提供法律依據(jù)，改變現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村宅基地執(zhí)行問題不足的局面，使執(zhí)行工作更好的在法制軌道上運(yùn)行。二是以國家征用的方式解決?？梢酝ㄟ^對(duì)法院強(qiáng)制執(zhí)行的農(nóng)村房屋與宅基地予以國家征用，用征用補(bǔ)償款中的房屋價(jià)款和土地的增值價(jià)款來實(shí)現(xiàn)申請(qǐng)人的債權(quán)，同時(shí)國家征用補(bǔ)償款中的安置款可以解決被執(zhí)行人的生活問題;征用后，被執(zhí)行人仍可以申請(qǐng)審批宅基地，解決其居住問題。通過這種方式不僅緩解了法院的執(zhí)行壓力，也維護(hù)了國家和當(dāng)事人的合法權(quán)益。而且，通過征用的方式，使宅