【精品課件】財(cái)政學(xué)第第十三、十四章

1、第一節(jié) 國家預(yù)算概述第二節(jié) 我國預(yù)算管理制度的改革和建設(shè)第十三章 國家預(yù)算和預(yù)算管理第一節(jié) 國家預(yù)算概述一、國家預(yù)算的含義及其類別(the concept and the types of national budget ) 二、國家預(yù)算級(jí)次及預(yù)算管理權(quán)限 (the national budget levels and their authorities) 三、國家預(yù)算原則(the principles of national budget ) 第一節(jié)政府和市場(chǎng)一、國家預(yù)算的含義及其類別國家預(yù)算的概念 國家預(yù)算是經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的國家年度 財(cái)政收支計(jì)劃。預(yù)算收入方面反映具體財(cái)力 規(guī)模來源，預(yù)算支

2、出方面反映財(cái)力的使用方向，國家預(yù)算是政府籌集、分配和管理財(cái)政 資金的重要工具?？蓮囊韵陆嵌壤斫鈬翌A(yù)算的概念：1國家預(yù)算是國家年度財(cái)政收支計(jì)劃2國家預(yù)算是經(jīng)法定程序?qū)徟姆晌募?國家預(yù)算是實(shí)現(xiàn)財(cái)政職能的重要工具4國家預(yù)算是政府計(jì)劃和政策的重要工具 （一）以預(yù)算形式的差別為依據(jù)，國家預(yù)算可分為單式預(yù)算和復(fù)式預(yù)算（二）以預(yù)算分項(xiàng)支出的安排方式的差別為依據(jù)，國家預(yù)算可分為增量預(yù)算和零基預(yù)算1單式預(yù)算 單式預(yù)算是傳統(tǒng)的的預(yù)算組織形式，其做法實(shí)在預(yù)算年度內(nèi)，將全部的財(cái)政收入與支出匯總編入單一的總預(yù)算內(nèi)，排列在一張表上，收入總計(jì)等于支出總計(jì)（包括結(jié)余）。 優(yōu)點(diǎn)：符合預(yù)算的完整性原則，能簡(jiǎn)潔地反映年度內(nèi)財(cái)

3、政收支狀況。便于立法機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)和社會(huì)公眾了解國家預(yù)算。 缺點(diǎn)：不利于經(jīng)濟(jì)效率分析，不能清晰地反映預(yù)算赤字的規(guī)模。 2復(fù)式預(yù)算 復(fù)式預(yù)算是在單式預(yù)算的基礎(chǔ)上產(chǎn)生和發(fā)展起來的，是將預(yù)算收支科目按一定的方式劃分為兩個(gè)或兩個(gè)以上的預(yù)算形式，分別編列，各預(yù)算之間又有內(nèi)在聯(lián)系。 優(yōu)點(diǎn)：復(fù)式預(yù)算結(jié)構(gòu)清晰；便于分類管理和控制；增強(qiáng)了預(yù)算的透明度。 缺點(diǎn)：復(fù)式預(yù)算整體功能差；復(fù)式預(yù)算劃分標(biāo)準(zhǔn)難以掌握；復(fù)式預(yù)算的結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，給權(quán)力機(jī)關(guān)審批預(yù)算帶來一定困難。 二、國家預(yù)算級(jí)次及預(yù)算管理權(quán)限各級(jí)人民代表大會(huì)的職權(quán)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的職權(quán)各級(jí)政府的職權(quán)各級(jí)財(cái)政部門的職責(zé)監(jiān)督與法律責(zé)任的規(guī)定 第一節(jié)政府和市場(chǎng)

4、第一節(jié)政府和市場(chǎng)三、國家預(yù)算原則：1公開性2可靠性3完整性4統(tǒng)一性5年度性國際貨幣基金組織標(biāo)志國家預(yù)算的原則 1公開性 全部財(cái)政收支必須經(jīng)過立法機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)，而且 要采取一定形式向社會(huì)公布。 2可靠性 預(yù)算收支的每一個(gè)項(xiàng)目的數(shù)字指標(biāo)，都必須運(yùn)用 科學(xué)方法，不得假定、估算或編造。 3完整性國家預(yù)算應(yīng)包括政府的全部預(yù)算收支項(xiàng)目，完整地反映以國家為主體的全部財(cái)政資金收支活動(dòng)情況，不允許在預(yù)算之外存在任何以政府為主體的資金收支活動(dòng)。4統(tǒng)一性 所有地方政府預(yù)算連同中央預(yù)算一起共同組成 統(tǒng)一的國家預(yù)算。這就要求設(shè)立統(tǒng)一的預(yù)算科目，每一個(gè)科目都要嚴(yán)格按統(tǒng)一的口徑、程序 計(jì)算和填列。 5年度性 政府必須按照法

5、定預(yù)算年度編制國家預(yù)算，這 一預(yù)算要反映全年的財(cái)政收支活動(dòng)，不允許將 不屬于本年度財(cái)政收支的內(nèi)容列入本年度的國 家預(yù)算中。 預(yù)算年度有兩種： 一是歷年制預(yù)算年度，即從每年1月1日至同年 12月31日止。 二是跨年制預(yù)算年度，即人為地確定一個(gè)預(yù)算 年度的起止日期，中間歷經(jīng)12個(gè)月，但卻跨越 了兩個(gè)年度， 第二節(jié) 我國預(yù)算管理制度的改革和建設(shè)一、推進(jìn)依法理財(cái)，加強(qiáng)預(yù)算管理和監(jiān)督(enhance management and supervision under the law) 二、編制部門預(yù)算(the department budget the purchasing system of the g

6、overnment) 三、政府采購制度(the purchasing system of the government) 四、國庫集中收付制度(centralized payment system of treasury)五、實(shí)施“收支兩條線”管理(two routes between revenue and expenditure) 六、政府收支分類改革(reform of classification of government revenue and expenditure)第二節(jié) 預(yù)算管理制度的改革和建設(shè)一、推進(jìn)依法理財(cái)，加強(qiáng)預(yù)算管理和監(jiān)督 1加強(qiáng)和改善預(yù)算編制工作 2細(xì)化預(yù)算和提前編

7、制預(yù)算 3加強(qiáng)對(duì)超收收入使用的監(jiān)督 4嚴(yán)格控制不同預(yù)算科目之間的資金調(diào)劑 5加強(qiáng)預(yù)算外資金管理 二、編制部門預(yù)算（一）編制部門預(yù)算的背景和意義（二）部門預(yù)算的內(nèi)容第二節(jié) 預(yù)算管理制度的改革和建設(shè)按照國家預(yù)算收支管理范圍，分為財(cái)政總預(yù)算、 部門預(yù)算和單位預(yù)算（1）財(cái)政總預(yù)算，是指各級(jí)地方本行政區(qū)域的預(yù)算，由匯總的本級(jí)政府預(yù)算和匯總的下一級(jí)總預(yù)算匯編而成。（2）部門預(yù)算，是指一個(gè)部門編制一本預(yù)算的國家預(yù)算制度，它是由政府各部門編制，財(cái)政部門審核，各級(jí)人民代表大會(huì)審議通過的反映部門所有收入和支出的預(yù)算。 （3）單位預(yù)算，基層單位預(yù)算是部門預(yù)算的基礎(chǔ)。 部門預(yù)算制度（1）部門預(yù)算的含義 部門預(yù)算是由政

8、府各部門控制，反映部門所有收支，經(jīng)財(cái)政部門審核后報(bào)立法機(jī)關(guān)審核通過的預(yù)算，即一個(gè)部門一個(gè)預(yù)算。（2）部門預(yù)算與傳統(tǒng)預(yù)算的區(qū)別 預(yù)算編制的時(shí)間提前 預(yù)算編制的方式不同 擴(kuò)大了預(yù)算編制的范圍 實(shí)行一個(gè)部門一本預(yù)算 預(yù)算批復(fù)的方式不同（3）實(shí)施部門預(yù)算的必要性 體現(xiàn)了預(yù)算法的基本要求 有利于提高預(yù)算的透明度 有利于強(qiáng)化預(yù)算觀念，提高預(yù)算管 理水平 有利于強(qiáng)化預(yù)算的法律性和嚴(yán)肅性 有利于貫徹落實(shí)“依法治國”的方針，促 進(jìn)財(cái)政法制建設(shè)，依法行政，依法理財(cái)。 第二節(jié) 預(yù)算管理制度的改革和建設(shè)三、實(shí)行政府采購制度（一）政府采購制度及其實(shí)施（二）政府采購法的基本內(nèi)容 （三）政府采購的對(duì)外開放（我國政府采購法律

9、規(guī)定應(yīng)當(dāng)采購本國貨物、工程和服務(wù)）（四）財(cái)政部門在政府采購中的職責(zé)（監(jiān)督管理）政府采購制度的含義所謂政府采購制度就是政府為從事日常政務(wù)活動(dòng)或?yàn)闈M足公共服務(wù)的目的，在利用財(cái)政性資金和政府借款，在財(cái)政監(jiān)督下，以公開招投標(biāo)為主的方式，從國內(nèi)外采購貨物、工程和服務(wù)的一項(xiàng)財(cái)政制度。政府采購的特點(diǎn)(與私人采購相比)政府采購資金來源是公共資金，這些資金的最終來源為納稅人的稅收和政府公共服務(wù)收；政府采購的目的主要是實(shí)現(xiàn)政府目的；政府采購的主體是領(lǐng)先國家財(cái)政資金動(dòng)作的政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體等；政府采購為非商業(yè)性采購，不以盈利為目的；采購范圍廣、規(guī)模大；采購過程要求能夠充分體現(xiàn)公平、公正、公開的原則；采購制

10、度一般是圍繞政府意圖而制定的，具有較強(qiáng)的政策性。第二節(jié) 預(yù)算管理制度的改革和建設(shè)我國政府采購法的基本內(nèi)容：1政府采購當(dāng)事人2政府采購方式3政府采購程序和政府采購合同4采購人與供貨商第二節(jié) 預(yù)算管理制度的改革和建設(shè)四、實(shí)行國庫集中收付制度（一）我國過去國庫支付制度及其存在的問題（二）國庫集中支付制度的含義（三）實(shí)施集中支付制度改革的措施 國庫集中收付制度的含義 國庫集中收付制度是指對(duì)財(cái)政資金實(shí)行集中收繳和集中支付的制度，由于其核心是通過國庫單一賬戶對(duì)現(xiàn)金進(jìn)行集中管理，所以又稱國庫單一賬戶制度。 簡(jiǎn)單地講，就是政府將所有財(cái)政性資金集中在國庫或國庫制定的代理行開設(shè)賬戶，同時(shí)，所有的財(cái)政支出均通過這一

11、賬戶進(jìn)行撥付。國庫集中收付制度的基本內(nèi)容 建立國庫單一賬戶體系，由以下五部分構(gòu)成： 一是財(cái)政部門在中國人民銀行開設(shè)國庫單一賬戶，按收入和支出設(shè)置分類賬，收入賬按預(yù)算科目進(jìn)行明細(xì)核算，支出賬按資金使用性質(zhì)設(shè)立分賬冊(cè)。 二是財(cái)政部門按資金使用性質(zhì)在商業(yè)銀行開設(shè)零余額賬戶；在商業(yè)銀行為預(yù)算單位開設(shè)零余額賬戶。 三是財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)預(yù)算外資金財(cái)政專戶，按收入和支出設(shè)置分類賬。 四是財(cái)政部門在商業(yè)銀行為預(yù)算單位開設(shè)小額現(xiàn)金賬戶。 五是經(jīng)國務(wù)院和省級(jí)人民政府批準(zhǔn)或授權(quán)財(cái)政部門開設(shè)特殊過渡性專戶。 規(guī)范收入收繳程序 適應(yīng)財(cái)政國庫管理制度的改革要求，將財(cái)政收入的收繳分為直接繳庫和集中匯繳。 直接繳庫是由

12、繳款單位或繳款人按有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，直接將應(yīng)繳收入繳入國庫單一賬戶或預(yù)算外資金財(cái)政專戶。 集中匯繳是由征收機(jī)關(guān)（有關(guān)法定單位）按有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，將所收的應(yīng)繳收入?yún)R總繳入國庫單一賬戶或預(yù)算外資金財(cái)政專戶。 規(guī)范支出撥付程序 實(shí)行國庫集中收付制度的意義 在我國實(shí)行國庫集中收付制度，主要具有以下幾方面的意義： 有利于庫款調(diào)度 有利于財(cái)務(wù)監(jiān)督 有利于預(yù)算約束和執(zhí)行 有利于減少國債發(fā)行量 集中支付制度改革的措施 1做好準(zhǔn)備工作 2建立資金管理方式 3明確集中支付外的輔助支付辦法 第二節(jié) 預(yù)算管理制度的改革和建設(shè)第二節(jié) 預(yù)算管理制度的改革和建設(shè)五、實(shí)施“收支兩條線”管理(一) “收支兩條線”管理的含義(

13、二) “收支兩條線”管理的進(jìn)展及其進(jìn)一步完善收支兩條線管理的含義“收支兩條線”管理是針對(duì)預(yù)算外資金管理的一項(xiàng)改革，其核心內(nèi)容是將財(cái)政性收支（預(yù)算外收支屬于財(cái)政性收支）納入預(yù)算管理范圍，形成完整統(tǒng)一的各級(jí)預(yù)算，提高法制化管理和監(jiān)督水平。從收入方面看，主要是收繳分離，規(guī)范預(yù)算外收入并減少各部門和單位的資金占?jí)骸闹С龇矫婵?，主要是收支脫鉤，即執(zhí)收單位的收費(fèi)與罰沒收入不再與其支出安排掛鉤，單獨(dú)編制支出預(yù)算，交由財(cái)政部門審批。第十四章 預(yù)算管理體制第一節(jié) 預(yù)算管理體制概述第二節(jié) 中國分稅制改革第一節(jié) 預(yù)算管理體制概述一、預(yù)算管理體制及其類型(the managerial system of the b

14、udget and its classification) 二、分級(jí)分稅預(yù)算管理體制簡(jiǎn)介(contents of the budget system with gradation and tax distribution) 第一節(jié) 預(yù)算管理體制概述一、預(yù)算管理體制及其類型（一）預(yù)算管理體制的內(nèi)容（二）預(yù)算管理體制的類型第一節(jié) 預(yù)算管理體制概述預(yù)算管理體制的主要內(nèi)容1確定預(yù)算管理主體和級(jí)次，一般是一級(jí)政權(quán)即構(gòu)成一級(jí)預(yù)算主體。2預(yù)算收支的劃分原則和方法。3預(yù)算管理權(quán)限的劃分。4預(yù)算調(diào)節(jié)制度和方法。 預(yù)算管理體制的類型:建國初國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支體制 于1953-1978年20多年時(shí)間內(nèi)實(shí)行

15、 “統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”體制 改革開放后，于1980年開始改行 “劃分收支、分級(jí)包干”體制 第一節(jié) 預(yù)算管理體制概述第一節(jié) 預(yù)算管理體制概述二、分級(jí)分稅預(yù)算管理體制簡(jiǎn)介（一）分級(jí)分稅預(yù)算管理體制的要點(diǎn) （二）收支劃分的基本理論依據(jù) （三）政府間轉(zhuǎn)移支付制度第一節(jié) 預(yù)算管理體制概述分級(jí)分稅預(yù)算管理體制的要點(diǎn)1一級(jí)政權(quán)，一級(jí)預(yù)算主體，各級(jí)預(yù)算相對(duì)獨(dú)立，自求平衡。2在明確市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府職能邊界的前提下，劃分各級(jí)政府職責(zé)（即事權(quán)）范圍，在此基礎(chǔ)上劃分各級(jí)預(yù)算支出職責(zé)（即財(cái)權(quán)）范圍。3收入劃分實(shí)行分稅制。4預(yù)算調(diào)節(jié)制度，即所謂轉(zhuǎn)移支付制度。5各國的分級(jí)預(yù)算體制是適應(yīng)本國的政治經(jīng)濟(jì)制度和歷史傳統(tǒng)長期形成的

16、，就體制整體而言是相對(duì)穩(wěn)定的，只是集權(quán)與分權(quán)關(guān)系及其相應(yīng)的調(diào)節(jié)方法可以有經(jīng)常的調(diào)整。收支劃分的基本理論依據(jù)1社會(huì)公共需要或公共物品的層次性 2集權(quán)與分權(quán)關(guān)系 3中央于地方之間收支劃分的案例 第一節(jié) 預(yù)算管理體制概述中央和地方支出責(zé)任劃分的基本框架 責(zé)任歸屬支出項(xiàng)目中央中央、地方地方、中央地方國防、外交、外貿(mào)、金融和貨幣政策、管制地區(qū)間貿(mào)易個(gè)人福利補(bǔ)貼、失業(yè)保險(xiǎn)、全國性交通環(huán)境保護(hù)、工農(nóng)科研支持、教育地區(qū)性交通、衛(wèi)生、供水、下水道、垃圾、警察、消防、公園、娛樂設(shè)施表131 中央和地方支出責(zé)任劃分的基本框架若干國家中央與地方之間稅種的劃分 稅種美國加拿大德國日本關(guān)稅公司所得稅個(gè)人所得稅增值稅銷售稅

17、財(cái)產(chǎn)稅對(duì)用戶收費(fèi)聯(lián)邦聯(lián)邦、州聯(lián)邦、州、地方州地方各級(jí)聯(lián)邦聯(lián)邦、省聯(lián)邦、省聯(lián)邦省地方各級(jí)聯(lián)邦聯(lián)邦、州各級(jí)聯(lián)邦、州州、地方各級(jí)中央中央、地方中央、地方中央中央、地方地方各級(jí)表13-2 若干國家中央與地方之間稅種的劃分若干國家轉(zhuǎn)移支付前后中央與地方之間收支分 配格局國別轉(zhuǎn)移前中央收入的比重轉(zhuǎn)移后中央收入的比重中央支出的比重英國（1990）美國（1990）澳大利亞（1991）加拿大（1989）阿根廷（1989）印度（1989）印度尼西亞（1990）895871496268907142513157448270495134535483表13-3若干國家轉(zhuǎn)移支付前后中央與地方之間收支分配格局（）政府間轉(zhuǎn)移支

18、付制度1政府轉(zhuǎn)移支付制度及其功能 2無條件的均衡撥款和專項(xiàng)撥款 3粘蠅紙效應(yīng)（Flypaper effect） 第一節(jié) 預(yù)算管理體制概述第一節(jié) 預(yù)算管理體制概述1、府轉(zhuǎn)移支付制度及其功能 （1）彌補(bǔ)縱向財(cái)政缺口（2）彌補(bǔ)橫向財(cái)政缺口（4）支持落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展（3）彌補(bǔ)地區(qū)性公共物品轄區(qū)間的外部效應(yīng)第一節(jié) 預(yù)算管理體制概述2、縱向財(cái)政均衡和橫向財(cái)政均衡撥款的形式：無條件的均衡撥款和專項(xiàng)撥款無條件均衡撥款：某地區(qū)應(yīng)得的轉(zhuǎn)移支付撥款=該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)支出標(biāo)準(zhǔn)收入某地區(qū)實(shí)際可得的轉(zhuǎn)移支付撥款= 中央實(shí)際可用于轉(zhuǎn)移支付的資金總額/各地區(qū)應(yīng)得的轉(zhuǎn)移支付相加的總額 某地區(qū)贏得的轉(zhuǎn)移支付撥款標(biāo)準(zhǔn)收入=該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)

19、稅基標(biāo)準(zhǔn)稅率某地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)支出=該地區(qū)人口數(shù)全國人均標(biāo)準(zhǔn)支出水平 該地區(qū)的服務(wù)成本差異系數(shù)專項(xiàng)撥款：一種與無條件的均衡撥款相對(duì)應(yīng)的有條件的指定用途的撥款。第一節(jié) 預(yù)算管理體制概述3、粘蠅紙效應(yīng)（flypaper effect）粘蠅紙效應(yīng)是指上級(jí)政府通過轉(zhuǎn)移支付撥款可以“粘住”接受撥款的一級(jí)政府，不會(huì)將撥款用于增加個(gè)人收入，而是用于提高公共服務(wù)水平。第二節(jié) 中國分稅制改革一、分稅制改革的指導(dǎo)思想 (the guidelines of tax distribution )二、分稅制改革的主要內(nèi)容 (the main contents of tax distribution )三、分稅制的轉(zhuǎn)移支付制度(the transfer payment system of tax distribution )四、分稅制的運(yùn)行情況及其進(jìn)一步完善(actuality and improvements of tax distribution