土地行政管理學(xué)-第五章

1、土地行政管理學(xué)_第五章姜 海公共管理學(xué)院第五章 土地行政效率土地行政效率的涵義土地行政效率的測定提高土地行政效率的途徑5.1 土地行政效率的涵義效率效益：目標(biāo)的實現(xiàn)程度效率：用最少的資源實現(xiàn)目標(biāo)生產(chǎn)率經(jīng)濟(jì)：成本 投入效益：產(chǎn)出 效果績效效率：投入 產(chǎn)出“經(jīng)濟(jì)效率效果”的關(guān)系計劃投入效率計劃產(chǎn)出經(jīng)濟(jì)效果實際投入效率實際產(chǎn)出績效評估績效評估：是對政府在履行公共職能、實現(xiàn)公共目標(biāo)過程中的投入、產(chǎn)出和外部效應(yīng)進(jìn)行測定、評價和等級劃分。政府績效評估體現(xiàn)了公共管理的新思維，標(biāo)志著公共管理從“效率優(yōu)位”轉(zhuǎn)向“質(zhì)量優(yōu)位”和公共管理的范式轉(zhuǎn)變。政府績效評估興起于西方，與新公共管理運動遙相呼應(yīng)，大規(guī)模公共組織績效

2、評估始于20世紀(jì)70年代，80年代開始倍受青睞。理論上，經(jīng)濟(jì)學(xué)家、管理學(xué)家和公共管理學(xué)者如西蒙、奧斯本、科恩等人作了廣泛的研究；實踐上，英國撒切爾夫人政府、美國克林頓政府推動了績效評估的應(yīng)用。 績效評估的功能監(jiān)督功能：上級對下級進(jìn)行工作檢查，監(jiān)督下級是否按質(zhì)按量地完成任務(wù)。公民對政府的監(jiān)督。責(zé)任落實。結(jié)果取向。顧客導(dǎo)向?！瓣柟庑姓?。激勵功能：有競爭才會產(chǎn)生動力，有比較才會產(chǎn)生激勵。提高組織績效。使決策者變得敏感。在績效評估中可以發(fā)現(xiàn)本單位與其他單位的績效差距，并可以分析原因癥結(jié)所在。導(dǎo)向功能：上級通過評估引導(dǎo)下級行政機(jī)關(guān)首先解決重要性的、關(guān)鍵性的、全局性的問題?？冃?、參與型、回應(yīng)型、法治型

3、和服務(wù)型政府具有重要的意義。市場模式、分權(quán)化改革、結(jié)果為本。 指揮棒效應(yīng)。計劃生育，安全生產(chǎn)，一票否決制。5.1 土地行政效率的涵義土地行政效率指土地行政部門和行政人員從事土地行政管理所得到的勞動效果、社會效益同所消耗的人力、物力、財力和時間的比率。土地行政效率土地行政效果/土地行政投入土地行政效率的要素質(zhì)量：土地行政工作達(dá)到目標(biāo)和要求；數(shù)量：為社會提供的行政管理和服務(wù)的總數(shù)；速度：工作進(jìn)展情況；投入：指時間以外的人力、物資和經(jīng)費投入。土地行政效率的特點綜合性：社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)綜合效益；多樣性：宏觀效率與微觀效率：社會效果與個人效率；行政決策效率、管理效率和執(zhí)行效率；相對性：通過同類事物的比較

4、衡量高低；遲效性：周期長。5.2 土地行政效率的測定原則標(biāo)準(zhǔn)多樣化原則：土地行政管理本身的復(fù)雜性和多因素、多目標(biāo)、多層次性決定了土地行政效率測定標(biāo)準(zhǔn)的多樣性。操作可行性原則：標(biāo)準(zhǔn)切實可行，具有較強(qiáng)的激勵與指導(dǎo)作用。定量分析與定性分析相結(jié)合的原則；土地行政效率與社會效益相一致的原則。5.2 土地行政效率的測定指標(biāo)1土地行政交易費用：指實施或維持一項土地決策方案所花費的成本費用，包括土地行政過程中的投入和使用新的土地決策帶來的損失兩部分。前者包括土地行政中投入的人力、物力和財力及人員培訓(xùn)費用，后者包括中斷原有決策（項目）帶來的經(jīng)濟(jì)損失。5.2 土地行政效率的測定指標(biāo)2土地行政效果：土地行政目標(biāo)的實

5、現(xiàn)程度。一是土地決策實施結(jié)果滿足人們需要的程度，如提供的產(chǎn)品（服務(wù)）數(shù)量和種類；二是滿足了多少人的需要。需要考慮不同類型的收益：直接收益和間接收益；經(jīng)濟(jì)效益和非經(jīng)濟(jì)效益；正效益和負(fù)效益；內(nèi)部效益和外部效益。5.2 土地行政效率的測定指標(biāo)3土地行政效率：土地行政效果或效益與土地行政費用之間的比例關(guān)系，可用單位費用獲得收益或形成單位資產(chǎn)需要的費用表示。5.2 土地行政效率的測定指標(biāo)4影子費用：指選擇某項土地行政方案而放棄其他方案的收益。聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織的有關(guān)文獻(xiàn)中對影子價格的含義解釋為：“影子價格是商品或生產(chǎn)要素可得性的任何變化所帶來的福利增加”。5.2 土地行政效率的測定方法傳統(tǒng)方法：科學(xué)管理

6、學(xué)派的測定方法：資源投入進(jìn)度監(jiān)測法：根據(jù)資源投入是否按照財務(wù)規(guī)定的時間表來進(jìn)行評價行政組織的工作?？茖W(xué)管理學(xué)派的思想專業(yè)分工思想：工人的勞動分工與管理職能的分工；最優(yōu)化思想：標(biāo)準(zhǔn)的生產(chǎn)條件下，尋求一種最優(yōu)的工作方法，以達(dá)到最優(yōu)的生產(chǎn)效率；標(biāo)準(zhǔn)化思想：操作方法的標(biāo)準(zhǔn)化、作業(yè)量或作業(yè)速度的標(biāo)準(zhǔn)化和作業(yè)條件的標(biāo)準(zhǔn)化；“經(jīng)濟(jì)人”思想：人的行為動機(jī)是個人的經(jīng)濟(jì)利益，因此需消除“磨洋工”現(xiàn)象。5.2 土地行政效率的測定方法工作荷載方法：通過不同單位在工作荷載和效果方面的橫向比較來確定各個單位的效率水平；功能測量法：通過考察土地行政機(jī)關(guān)或工作人員的工作數(shù)量的多寡、質(zhì)量的優(yōu)劣，是否有效地實現(xiàn)其功能，完成任務(wù)情

7、況來測定土地行政效率：行政功能（實際完成任務(wù)指標(biāo)/計劃任務(wù)指標(biāo)）15.2 土地行政效率的測定經(jīng)費測量法：單位費用法：將可用數(shù)字表示的行政成果分解為若干單位（項目），分別計算每一單位的經(jīng)費支出；人均負(fù)擔(dān)法：將各地區(qū)土地行政費用按人口進(jìn)行平均計算，以此比較各地區(qū)行政耗費的高低；計件費用法：將工作人員完成的工作量與其工資額進(jìn)行對照，測算每件工作的平均費用，以此來測量人員效率的高低。5.2 土地行政效率的測定標(biāo)準(zhǔn)對照法以事先確定的標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，衡量土地行政工作的實際效果。德爾斐法采用函詢調(diào)查，向相關(guān)領(lǐng)域的專家提出問題，然后將回答意見綜合、整理、反饋，直到得到一個意見和看法比較一致的結(jié)果的評估方法。5.2

8、 土地行政效率的測定要素分析法單要素分析法：SEP= A / XSEP單要素生產(chǎn)率；A產(chǎn)出；X投入。多要素綜合分析法綜合評價法WiPij5.2 提高土地行政效率的途徑轉(zhuǎn)變土地行政職能職能構(gòu)成要素：職務(wù)范圍、職能深度、職權(quán)方式實行城鄉(xiāng)土地統(tǒng)管，資源管理與資產(chǎn)管理并重加強(qiáng)土地市場宏觀管理，強(qiáng)化國家管理土地的職能實行政事分開、政企分開培養(yǎng)和發(fā)展土地中介組織5.2 提高土地行政效率的途徑改革和完善土地行政組織理清各級土地行政部門之間的關(guān)系，理清土地行政部門與同級地方政府之間的關(guān)系；按照市場經(jīng)濟(jì)體制的要求和土地行政職能的新變化，撤并機(jī)構(gòu)；精簡內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和土地行政人員；完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級土地行政管理機(jī)關(guān)。5.2

9、提高土地行政效率的途徑提高土地行政人員素質(zhì)，優(yōu)化土地行政隊伍推行國家公務(wù)員制度；完善土地行政監(jiān)督機(jī)制；健全土地行政法規(guī)與日常工作制度建立完善關(guān)于土地行政組織的職能、職責(zé)、職權(quán)界限的法規(guī)，完善土地行政運行規(guī)章；健全日常工作制度，完善崗位責(zé)任制度，實行目標(biāo)管理。5.2 提高土地行政效率的途徑改進(jìn)工作作風(fēng)與領(lǐng)導(dǎo)方法實行民主決策、科學(xué)決策，克服官僚主義；重視決策的落實與實行；克服“文山會?！?。實現(xiàn)土地行政管理手段與技術(shù)的現(xiàn)代化實行辦公自動化；加強(qiáng)建立土地行政信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。5.2 提高土地行政效率的途徑改善土地行政文化引導(dǎo)行政人員形成相同或相似的行政態(tài)度；樹立講效率、求速度的新觀念；推行人性化的土地行

10、政價值原則；鼓勵行政人員養(yǎng)成良好的土地行政習(xí)慣。加強(qiáng)土地行政監(jiān)督加強(qiáng)廉政監(jiān)督；加強(qiáng)效能監(jiān)督。討論與思考案例分析：開發(fā)商囤地緣由何來？ 土地調(diào)控應(yīng)當(dāng)更有效率 全國房企十年囤地12億平方米閑置地足夠1.2億人居住2010年6月-10月，中國經(jīng)濟(jì)周刊通過對125家內(nèi)地上市房企及20家香港上市內(nèi)地房企的2009年報2010年半年報以及三季度土地市場表現(xiàn)進(jìn)行梳理，并且對一些房企旗下的項目長期跟蹤，并借鑒證券公司對內(nèi)地上市房企財報的解讀，制作出“內(nèi)地上市房企囤地排名”及“香港上市房企囤地排名”。數(shù)據(jù)顯示，僅125家內(nèi)地上市房企就手握高達(dá)近4億平方米的未開發(fā)土地量。而20家香港上市房企擁有的土地儲量更是高達(dá)

11、4.2642億平方米！也就是說，中國上市房企囤地逾8億平方米。按照人均30平方米居住面積計算，僅內(nèi)地上市公司的土地儲備開發(fā)的房子足夠1300多萬人居住。囤地行為為何屢禁不止？囤地行為一直為法律所禁止1994年頒布的城市房地產(chǎn)管理法和1999年頒發(fā)的閑置土地處置辦法規(guī)定，“對超過出讓合同約定動工開發(fā)日期滿1年而尚未開發(fā)的，征收土地閑置費；滿2年未動工開發(fā)的，將無償收回土地使用權(quán)”。2006年國土資源部發(fā)布的國有土地使用權(quán)出讓合同補(bǔ)充協(xié)議也明確規(guī)定，合同須約定建設(shè)項目的竣工時間，受讓人未能按期完成項目建設(shè)并申請竣工驗收的，要承擔(dān)違約責(zé)任，支付違約金。囤地行為為何屢禁不止？從執(zhí)行情況來看，無償收回閑置土地難度相當(dāng)大，真正被收回的土地少之又少。閑置費、違約金等，相對于開發(fā)商囤地的增值收益來說顯得微不足道，閑置土地的清理之路遠(yuǎn)比想象中艱難。一些房價漲幅過快的地區(qū)，其閑置土地清理工作不僅沒有明顯進(jìn)展，相反，在過去形成的閑置土地尚未得到清理的情況下，仍在不斷形成新的增量。國土資源部最新出爐的一份全國1457宗閑置土地的統(tǒng)計表顯示，北京、廣州、海南、江蘇等地成為閑置土地“重災(zāi)區(qū)”，四地閑置土地數(shù)量占全國的近四分