初探燃油稅與財(cái)政公共化

1、 初探燃油稅與財(cái)政公共化【摘 要】燃油稅作為取代養(yǎng)路費(fèi)等費(fèi)的稅收政策在中國(guó)的呼聲一浪高過一浪。它是我國(guó)費(fèi)改稅財(cái)政制度的一項(xiàng)重大的舉措，燃油稅所具有的法治性、公平性、正外部效應(yīng)以及其它多方面綜合形成的稅收公共化將直接或間接地促進(jìn)了我國(guó)財(cái)政的公共化。本文將結(jié)合燃油稅的特征和性質(zhì)，并重點(diǎn)從燃油稅的征收環(huán)節(jié)出發(fā)，探討燃油稅替代養(yǎng)路費(fèi)等費(fèi)這樣的費(fèi)改稅改革對(duì)我國(guó)財(cái)政的公共化所起的作用。 【關(guān)鍵詞】財(cái)政公共化 燃油稅 稅收公共化 2008年伊始，我國(guó)政府高層指出我國(guó)將擇機(jī)開征燃油稅，這將是我國(guó)財(cái)政體制改革的一個(gè)重要方面，是稅費(fèi)改革的一個(gè)突破點(diǎn)。燃油稅作為一種稅種有稅收的一般特征和性質(zhì)，但是又由于其作為終結(jié)養(yǎng)

2、路費(fèi)等費(fèi)政策的替代政策的制度變遷又有著其他稅種所不具有的特征，而正是燃油稅的這些特征和性質(zhì)，對(duì)我國(guó)財(cái)政的法制化、民主化、財(cái)政預(yù)算公開化和透明化以及其他有利于財(cái)政公共化方面產(chǎn)生著重大的影響。 一、燃油稅的概況 燃油稅已經(jīng)不是什么新鮮的名詞了，它就是“將現(xiàn)今普遍征收的養(yǎng)路費(fèi)和其他費(fèi)用合并成燃油稅，通過法律約定整合各部門的利益關(guān)系，從而最大限度的節(jié)省能源和基礎(chǔ)實(shí)施開支”。它是我國(guó)實(shí)行稅費(fèi)改革的一個(gè)重要部分。 我國(guó)開征燃油稅于1994年就已正式提出，1997年全國(guó)人大通過公路法，首次提出以“燃油附加費(fèi)”替代養(yǎng)路費(fèi)等，擬從1998年1月1日起實(shí)施。1998年10月，國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大審議的公路法修正案草

3、案，將“燃油附加費(fèi)”改為“燃油稅”。1999年10月31日，公路法修正案獲得通過。lOCALhOsT但是截止今日，提到燃油稅，有關(guān)部門和權(quán)威人士的表態(tài)仍是將“擇機(jī)”實(shí)施。 燃油稅替代養(yǎng)路費(fèi)后，將現(xiàn)行公路養(yǎng)路費(fèi)及與其相關(guān)的公路客運(yùn)附加費(fèi)和公路運(yùn)輸管理費(fèi)等有關(guān)道路方面各項(xiàng)收費(fèi)合并改征燃油稅的優(yōu)點(diǎn)大致為：可以根治公路亂收費(fèi)現(xiàn)象，并為公路建設(shè)和維護(hù)提供穩(wěn)定可靠的資金來源；可以實(shí)現(xiàn)“多用路多繳稅，少用路少繳稅，不用路不繳稅”的稅收公平原則；可以促使節(jié)約能源，減少空氣污染；有助于促進(jìn)我國(guó)汽車工業(yè)的技術(shù)進(jìn)步和汽車結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，從而推進(jìn)我國(guó)汽車工業(yè)的發(fā)展；有利于理順財(cái)政分配關(guān)系，有利于宏觀調(diào)控，消除混亂的分配局

4、面；有利于改變我國(guó)公路貨運(yùn)的方式，減少嚴(yán)重超載現(xiàn)象的發(fā)生。 二、燃油征收環(huán)節(jié)中的規(guī)范性和法制性等去除了養(yǎng)路費(fèi)的缺點(diǎn)進(jìn)而促進(jìn)了對(duì)財(cái)政公共化 燃油稅征收環(huán)節(jié)的初始目的便是去除養(yǎng)路費(fèi)征收中的非公平性。目前的養(yǎng)路費(fèi)主要是由公路交通部門按車的噸位計(jì)算，按月向有車單位或個(gè)人征收固定的養(yǎng)路費(fèi)，這就使得費(fèi)用征繳的多少與車輛的道路使用率不相關(guān)聯(lián)。目前的養(yǎng)路費(fèi)完全沒有把“多用路多繳費(fèi)，少用路少繳費(fèi)”這樣的公平性原則納入到政策中來。這對(duì)于行程里程少或用車少的車主是不公平的。燃油稅簡(jiǎn)而言之，就是將現(xiàn)有的養(yǎng)路費(fèi)轉(zhuǎn)換成燃油稅，實(shí)行捆綁收費(fèi)。因?yàn)闊o法測(cè)算每臺(tái)車的道路使用率，“燃油稅通過將養(yǎng)路費(fèi)捆綁進(jìn)油價(jià)，將每輛汽車要交的養(yǎng)

5、路費(fèi)轉(zhuǎn)換成稅費(fèi)，在道路等公共設(shè)施日益成為一種稀缺資源的大背景下，更多地體現(xiàn)了多用多繳，少用少繳的公平原則?！痹谶@種目的下，燃油稅的政策制度就規(guī)范了燃油稅征收環(huán)節(jié)伊始的公平性理念。 燃油稅征收替代養(yǎng)路費(fèi)征收政策，加強(qiáng)了財(cái)政的合法性基礎(chǔ)。1999年10月31日全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于修改中華人民共和國(guó)公路法的決定修正后的公路法取消了對(duì)車主征收養(yǎng)路費(fèi)的規(guī)定，并將其修改為由“國(guó)家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金”。修正后的公路法一經(jīng)通過立即生效。根據(jù)法律，從1999年10月31日起，車主已無需繳納公路養(yǎng)路費(fèi)，公路部門也不應(yīng)再向車主征收公路養(yǎng)路費(fèi)及滯納金。也就是說1999年公路法的修改使有關(guān)對(duì)車主征收養(yǎng)路費(fèi)

6、的規(guī)定失去了效力。但是現(xiàn)在公路管理部門還在根據(jù)早已失去合法性根據(jù)的公路養(yǎng)路費(fèi)征收管理規(guī)定向車主征收養(yǎng)路費(fèi)，并對(duì)欠繳者加收滯納金。沒有法律依據(jù)政策就沒有合法性基礎(chǔ)，從法理上講，這樣的政策公民有權(quán)不執(zhí)行。燃油稅作為一種稅是必須有系統(tǒng)的由合理法定程序誕生的具有權(quán)威性的法律和法律文件以及一系列的條例政策來規(guī)范燃油稅及燃油稅的征收環(huán)節(jié)，進(jìn)而推進(jìn)了財(cái)政的合法性程度。 燃油稅政策的實(shí)施將更新養(yǎng)路費(fèi)征管隊(duì)伍，制度上能夠規(guī)避濫用職權(quán)亂收費(fèi)，或者是其行政不作為造成民眾損失的現(xiàn)象?，F(xiàn)今國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的汽車收費(fèi)項(xiàng)目共有4項(xiàng)，分別為：“車輛購(gòu)置附加費(fèi)、養(yǎng)路費(fèi)、運(yùn)輸管理費(fèi)和新車牌證工本費(fèi)等”，而省級(jí)以下人民政府批準(zhǔn)的收費(fèi)主要

7、有3類。在地方收費(fèi)項(xiàng)目中卻存在負(fù)擔(dān)不均衡，重復(fù)收費(fèi)等現(xiàn)象。這些問題年年治，年年有。另外，每年新聞報(bào)道中某車主被強(qiáng)制繳納高額滯納金的案例中反映了征管部門沒有及時(shí)告知繳費(fèi)的行政不作為對(duì)車主所造成了極大的危害。燃油稅開征，我國(guó)有將近30萬(wàn)的征管工作人員要更新，這種更新包括人員的裁剪、人員的調(diào)動(dòng)以及人員工作理念的更新和教育。最重要的是，燃油稅作為一種稅，將由稅收部門進(jìn)行征收而非交通管理部門的非稅收征稽工作人員來?yè)?dān)任這一職責(zé)。稅收的規(guī)范性和我國(guó)稅收征繳人員的專業(yè)知識(shí)和工作理念，能有效杜絕養(yǎng)路費(fèi)征收中的廣泛濫用權(quán)力的現(xiàn)象，至少在稅收部門沒有一個(gè)普通工作人員有著鉆制度空子的能力。稅收征繳人員必須是規(guī)定的行政

8、作為的，對(duì)稅的征收具有主動(dòng)性，從而減少養(yǎng)路費(fèi)高昂滯納金事件的頻頻出現(xiàn)。 三、燃油稅替代養(yǎng)路費(fèi)這一制度變遷推進(jìn)了我國(guó)現(xiàn)階段財(cái)政公共化的進(jìn)程 燃油稅提升了公民的納稅主體意識(shí)和等價(jià)交換意識(shí)，促進(jìn)了稅收的公共化。在我國(guó)的現(xiàn)實(shí)中，亂收費(fèi)、亂收稅和亂支出等現(xiàn)象的存在，嚴(yán)重地威脅了“為自己納稅”意識(shí)的形成。而燃油稅對(duì)納稅人一視同仁，包括燃油稅財(cái)政收入與支出兩個(gè)方面對(duì)納稅人的公平，使得納稅人的納稅主體意識(shí)的增強(qiáng)。納稅人在納稅中處于主動(dòng)的一方，能夠有效地根據(jù)法律的規(guī)定維護(hù)自身的合法權(quán)益，認(rèn)為國(guó)家財(cái)政的收支與自己的利益息息相關(guān)，以至納稅人逐步樹立了自己是國(guó)家財(cái)政收入的主人的意識(shí)。燃油稅的公平性體現(xiàn)了打破地方政府對(duì)

9、公路管理和稽查的壟斷，使得全國(guó)各省市的養(yǎng)路費(fèi)征收不再帶有“搶外來車輛養(yǎng)路費(fèi)”的觀念對(duì)外省市車輛進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)路費(fèi)征收，破除了地方政府稱霸一方、破壞等價(jià)交換原則的現(xiàn)象。目前，公路是國(guó)家的基礎(chǔ)建設(shè)，不是地方政府的公路，全國(guó)按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)車輛車主進(jìn)行燃油稅的征收與納稅人得到的政府公共服務(wù)是相匹配的，納稅人的這種自愿交換、等價(jià)交換的意識(shí)也是財(cái)政公共化的必要前提。燃油稅的征收無疑為財(cái)政公共化注入了稅收公共化思想。而公共財(cái)政制度的起點(diǎn)是稅收的公共化。能否建立起真正的公共財(cái)政制度，稅收制度公共化是基點(diǎn)和關(guān)鍵。所以燃油稅替代養(yǎng)路費(fèi)將為我國(guó)財(cái)政公共化建立一個(gè)有利的基點(diǎn)。 燃油稅的法治性促進(jìn)了公共財(cái)政預(yù)算的法制化

10、。在我國(guó)，稅收必須是依據(jù)稅法來征納的，其實(shí)質(zhì)就是社會(huì)公眾間接通過法律程序，依靠法律手段從根本上約束和規(guī)范政府的財(cái)政行為。燃油稅的依法征收取代了交通部門的沒有按照法定程序而亂收亂用養(yǎng)路費(fèi)等費(fèi)的現(xiàn)象，在這方面克服了我國(guó)政府財(cái)政缺乏有效的法律約束狀態(tài)，社會(huì)公眾難以通過預(yù)算程序有效地規(guī)范、約束和監(jiān)督政府及其財(cái)政活動(dòng)。我國(guó)目前的養(yǎng)路費(fèi)進(jìn)入地方政府財(cái)政收入后，這些費(fèi)用的支出并沒有按照政府的預(yù)算程序進(jìn)行活動(dòng)，其中許多的養(yǎng)路費(fèi)用于公路管理部門機(jī)構(gòu)的擴(kuò)大，行政支出的浪費(fèi)以至我國(guó)公路養(yǎng)路費(fèi)收征站密密麻麻，浪費(fèi)了大眾的公錢。燃油稅財(cái)政收入將嚴(yán)格地進(jìn)入政府預(yù)算程序，政府將無權(quán)隨心所欲地進(jìn)行財(cái)政收支活動(dòng)，這樣保證了我國(guó)

11、財(cái)政活動(dòng)不損害全體人民的根本利益，體現(xiàn)出社會(huì)公眾的財(cái)政。 燃油稅的本質(zhì)上要求財(cái)政預(yù)算的公開透明化?，F(xiàn)在通過收費(fèi)形成的公共資金分散在政府的各個(gè)部門，成為各部門利益的一塊“自留地”，無監(jiān)督可言。養(yǎng)路費(fèi)致使政府收入在預(yù)算內(nèi)一塊，制度外還有一塊，這一塊就逃離了人民代表大會(huì)的監(jiān)督，也逃離了公眾的監(jiān)督。燃油稅的財(cái)政收入將原先的養(yǎng)路費(fèi)納入到預(yù)算體制內(nèi)，而一旦財(cái)政收入進(jìn)入了預(yù)算體制就必須處于人大的監(jiān)督和人民的監(jiān)督之下，燃油稅要求財(cái)政在這方面的預(yù)算編制向公眾公開，讓公眾了解他們提供給政府的收入用于何種支出，是否有利于國(guó)計(jì)民生，政府是否履行了公共服務(wù)責(zé)任。另外，燃油稅的出臺(tái)將改變地方政府對(duì)費(fèi)收入的隨意支配現(xiàn)狀，燃

12、油稅或全部集中在中央，然后通過財(cái)政預(yù)算轉(zhuǎn)移給地方政府，或按一定的比例進(jìn)入中央與地方財(cái)政收入中，這樣使得一直以來的地方財(cái)政活動(dòng)浪費(fèi)嚴(yán)重、腐敗失誤、缺乏財(cái)政公開性和模糊狀態(tài)的現(xiàn)象得到有力的糾正，促進(jìn)了我國(guó)政府財(cái)政的公開化和透明化。 燃油稅的征收將會(huì)在市場(chǎng)失效的領(lǐng)域有效地調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不足，解決市場(chǎng)本身無法解決的“外部性”。我國(guó)城市環(huán)境問題極為嚴(yán)重，汽車尾氣的排放更是加重了環(huán)境的負(fù)擔(dān)，養(yǎng)路費(fèi)征收與燃油使用的多少并沒有大的關(guān)聯(lián)，這在一定的程度上加劇了消費(fèi)者消費(fèi)燃油產(chǎn)生的負(fù)外部性和購(gòu)買大排量車型產(chǎn)生的負(fù)外部性。這些負(fù)外部性是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)無法解決的。政府通過征收燃油稅，一方面調(diào)節(jié)著消費(fèi)者消費(fèi)傾向，在

13、征收燃油稅后，他們將傾向于稅率低或不征稅的清潔燃油；另一方面，節(jié)能和小排量的車型將受到消費(fèi)者的青睞，這樣的需求又促進(jìn)了我國(guó)汽車行業(yè)的技術(shù)改進(jìn)以生產(chǎn)滿足消費(fèi)者的小排量的經(jīng)濟(jì)車和其他節(jié)能車，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為的合理化與最優(yōu)化。所以，燃油稅的征收有助于解決外部性共同消費(fèi)性存在的環(huán)境領(lǐng)域，同時(shí)優(yōu)化了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行為，真正體現(xiàn)了財(cái)政的用于解決公眾之事和與市場(chǎng)相協(xié)調(diào)的作用。 四、結(jié)論 在構(gòu)建環(huán)境友好型社會(huì)和我國(guó)財(cái)政公共化形勢(shì)的大環(huán)境下，燃油稅被賦予新的歷史使命。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)步伐的加快，宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的改善，財(cái)政體制的改革，燃油稅改革必定會(huì)在財(cái)政公共化進(jìn)程中取得突破性的有利作用。 參考文獻(xiàn): 1張臘梅，明平順，楊利強(qiáng).我國(guó)燃油稅遲未出臺(tái)的原因分析.上海汽車，2005， 2張馨.公