對我國農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的幾點思考_第1頁
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文檔簡介

1、 對我國農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的幾點思考對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)政策演變而言,2004年是一個里程碑式的年份。這一年,不僅糧食大幅度增產(chǎn)、農(nóng)民收入增速明顯提升,更重要的是,政府在宏觀調(diào)控中對農(nóng)業(yè)政策進行了重大調(diào)整,出臺了一系列加強和支持農(nóng)業(yè)的政策措施,市場化和國際化背景下的我國農(nóng)業(yè)政策框架的輪廓初步形成。對這一輪的農(nóng)業(yè)政策調(diào)整進行深入分析,對下一步的農(nóng)業(yè)政策走向進行探討是十分必要的。一、農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的基本背景2004年農(nóng)業(yè)形勢好是相對前幾年糧食減產(chǎn)和農(nóng)民增收緩慢來講的;2004年農(nóng)業(yè)政策針對性強是針對前幾年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中的主要問題來講的。對2004年的農(nóng)業(yè)政策調(diào)整要有深入的理解,必須先對我國農(nóng)業(yè)面臨的主要

2、問題和所處的宏觀環(huán)境有所了解。農(nóng)民增收緩慢,城鄉(xiāng)差距擴大 農(nóng)業(yè)發(fā)展進入新階段的這幾年,雖然農(nóng)產(chǎn)品供給充裕,但農(nóng)民增收非常困難。由于農(nóng)產(chǎn)品供大于求、農(nóng)產(chǎn)品價格連年下滑,農(nóng)民收入增長緩慢,特別是糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民收入增長幅度低于全國平均水平,許多純農(nóng)戶的收入持續(xù)徘徊甚至下降。19972003年的7年中,農(nóng)民人均純收入平均年增長速度為4,只相當于城鎮(zhèn)居民收入增速的一半左右。雖然國家 “九五”和“十五”規(guī)劃目標中農(nóng)民人均純收入年增長率均為5,但這7年中沒有1年達到規(guī)劃目標。從收入增長的絕對數(shù)來看,2003年農(nóng)民人均純收入為2622元,比1996年的1926元增加了696元,而同期城鎮(zhèn)居民人均收入從4838

3、元增加到8472元,增加了3634元。城鄉(xiāng)居民收入比值1996年為:1,2003年擴大為323:1。LOCALhOST農(nóng)民增收緩慢、城鄉(xiāng)差距擴大是農(nóng)業(yè)政策調(diào)整首先要解決的問題。糧食產(chǎn)量下降,供求關系趨緊 2003年全國糧食播種面積億畝,是歷史上最少的年份;總產(chǎn)量4307億公斤,減至20世紀90年代以來的最低水平;人均糧食產(chǎn)量公斤,降到1982年以來的最低水平。從19961999年,我國糧食連續(xù)4年豐收,從20002003年,糧食連續(xù)4年減產(chǎn),后4年平均產(chǎn)量與前4年相比,糧食產(chǎn)量下降500億公斤以上。同時,糧食消費量逐年增加,糧食產(chǎn)需平衡的年度缺口逐年擴大。彌補糧食產(chǎn)需缺口主要靠挖庫存。在糧食總

4、量關系趨緊的同時,品種結(jié)構(gòu)矛盾逐步暴露,特別是大米短缺的問題較為嚴重。糧食供求關系由供大于求向供求趨緊轉(zhuǎn)變,主要標志是2003年10月份和2004年3月份糧食價格出現(xiàn)兩次較大幅度上漲。2003年10月中旬后,國際市場大豆價格上漲引發(fā)國內(nèi)糧食價格上升,主要是大豆、小麥及面粉價格明顯上漲,漲幅達20左右。2004年2月下旬到3月份,南方部分地區(qū)大米價格大幅上漲引發(fā)全國大米價格上升,帶動糧食價格上漲。2004年3月中旬,與上年同期相比,3種主要糧食品種平均價格上漲50左右,其中大米價格上漲6070,小麥上漲40以上,玉米上漲21以上。糧食價格由長期持續(xù)低迷到連續(xù)出現(xiàn)上漲是糧食供求關系出現(xiàn)新變化的重要

5、信號。生產(chǎn)要素流失,資源約束增強 近幾年我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生產(chǎn)要素大量流失,給農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來嚴重的“硬傷”。生產(chǎn)要素流失突出表現(xiàn)在耕地和資金兩個方面。從19962003年,由于退耕還林、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和非農(nóng)建設占用等多種原因,全國耕地面積凈減少1億畝,平均每年減少1400多萬畝。耕地減少對農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力造成實質(zhì)性的、不可逆的損害,使我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的資源約束矛盾更加突出。農(nóng)村金融資源的配置偏離“三農(nóng)”的傾向十分嚴重,農(nóng)村資金大量通過金融機構(gòu)流入城市。農(nóng)村資金短缺、農(nóng)民貸款難成為制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的突出問題。農(nóng)民權益受損,社會矛盾突出 低價征用農(nóng)民土地導致農(nóng)民利益大量流失,而且征地補償款拖欠嚴重。以土地

6、換取發(fā)展資金,隨意以低地價甚至“零地價”招商引資,嚴重侵害農(nóng)民利益,引發(fā)諸多經(jīng)濟和社會矛盾。拖欠農(nóng)民工工資極為普遍,僅建筑領域2003年底以前的拖欠工資就高達幾百億元。農(nóng)民工的要求并不高,回家過年能夠足額領到微薄的工資就心滿意足。農(nóng)民因征地問題的上訪增多,農(nóng)民工以極端方式討要工資的事例增多,嚴重影響社會穩(wěn)定。投資規(guī)模膨脹,通脹壓力較大 2003年,全社會固定資產(chǎn)投資比上年增長,按當年價格計算的全社會固定資產(chǎn)投資占當年國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重達到,為建國以來的最高水平。特別是鋼鐵、水泥、電解鋁、汽車、紡織投資增長過快,投資規(guī)模過大,導致運力緊張,能源和部分原材料價格不斷上漲。2003年國內(nèi)生產(chǎn)資料市場

7、銷售價格總水平比上年上升81,其中鋼材價格上漲211。在整個經(jīng)濟已經(jīng)繃得很緊的情況下,農(nóng)業(yè)特別是糧食供給和價格又發(fā)生大的問題,與煤電油運緊張、生產(chǎn)資料價格上漲交織在一起,出現(xiàn)“兩碰頭”,加劇了宏觀經(jīng)濟運行中的矛盾,甚至影響穩(wěn)定的大局。出于對這種局面的擔心,政府加大了對農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整力度。二、農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的主要內(nèi)容近年來,隨著我國農(nóng)業(yè)市場化和國際化的推進,對我國工業(yè)化發(fā)展已進入中期階段認識的統(tǒng)一,政府已經(jīng)按照“多予、少取、放活”的方針對農(nóng)業(yè)政策逐步進行了調(diào)整。2004年中央發(fā)出1號文件和其他多個文件,農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的步伐明顯加快,集中出臺了一批新的帶方向性的政策措施?!岸嘤琛闭咴黾蛹Z食生產(chǎn)投入。

8、全國共從糧食風險基金中拿出116億元對部分種糧農(nóng)民實行直接補貼。在前兩年對部分地區(qū)的大豆和小麥實行良種補貼的基礎上,把良種補貼試點范圍擴大到部分地區(qū)的水稻和玉米,中央財政安排糧食主產(chǎn)區(qū)的良種補貼資金28億元。對部分地區(qū)農(nóng)民購置大型農(nóng)機具給予適當補貼,中央財政和省級財政共安排這方面的專項補貼資金47億元。增加農(nóng)業(yè)基本建設投入。中央農(nóng)業(yè)基本建設投資規(guī)模達到550億元,農(nóng)村“六小工程”的投入超過280億元,農(nóng)村扶貧開發(fā)投入達到122億元,農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投入達到89億元。正式啟動國家優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)工123下一頁 程,選擇一部分有基礎、有潛力的糧食大縣和國有農(nóng)場,集中力量建設一批國家優(yōu)質(zhì)專用糧食基地。第一次

9、明確了將土地出讓金的部分純收益用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā),規(guī)定市、縣將不低于土地出讓平均純收益的15用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)。增加農(nóng)村社會事業(yè)投入。堅持新增教育、衛(wèi)生、文化事業(yè)經(jīng)費主要用于農(nóng)村。啟動西部地區(qū)農(nóng)村教育“兩基”攻堅計劃,重點支持農(nóng)村寄宿制學校建設,繼續(xù)實施農(nóng)村中小學危房改造工程和遠程教育示范工程,對農(nóng)村部分家庭困難的學生免費發(fā)放教科書。開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點,支持部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設,加強農(nóng)村公共衛(wèi)生建設。加強對中西部地區(qū)特別是民族地區(qū)農(nóng)村文化設施建設的支持。“少取”政策少收農(nóng)民的稅。十屆全國人大二次會議通過的政府工作報告提出,取消除煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅,農(nóng)業(yè)稅稅率降低1個百分點、5年內(nèi)在全國取

10、消農(nóng)業(yè)稅。后來鑒于糧食生產(chǎn)形勢的嚴峻,為了最大限度地調(diào)動糧食主產(chǎn)區(qū)和種糧農(nóng)民的積極性,國家決定加大減免農(nóng)業(yè)稅力度。在黑龍江、吉林兩省進行全部免征農(nóng)業(yè)稅試點,在河北等11個糧食主產(chǎn)省降低農(nóng)業(yè)稅稅率3個百分點,其他地區(qū)降低1個百分點。一些沿海省份及其他地區(qū)有條件的縣也自費進行了免征農(nóng)業(yè)稅的改革試點。全國減征免征農(nóng)業(yè)稅233億元,取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅68億元,農(nóng)民由此減輕負擔共計301億元。中央財政新增轉(zhuǎn)移支付2166億元,加上以前基數(shù),用于農(nóng)村稅費改革的資金達到520多億元。少征農(nóng)民的地。嚴格保護耕地,全面清理整頓開發(fā)區(qū),嚴肅查處違法違規(guī)占用耕地案件,暫停半年審批農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設用地,在全國開展基本農(nóng)田

11、保護大檢查。對征用農(nóng)村集體土地的補償安置情況進行清理檢查,特別是突破現(xiàn)行土地管理法的規(guī)定,要求縣級以上地方人民政府要采取切實措施,使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低,依照現(xiàn)行法律規(guī)定支付土地補償費和安置補助費尚不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的,不足以支付因征地而導致無地農(nóng)民社會保障費用的,省級政府應當批準增加安置補助費;土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限,尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的,當?shù)厝嗣裾梢杂脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a貼?!胺呕睢闭?放活糧食流通。在前幾年放開主銷區(qū)糧食購銷市場和價格的基礎上,進一步放開了主產(chǎn)區(qū)糧食購銷市場和價格,實行購銷市場化和經(jīng)營主體多元化。糧

12、食期貨市場進一步發(fā)育,玉米和黃大豆2號期貨品種正式上市。放活農(nóng)村金融。擴大農(nóng)村信用社改革試點范圍,減輕歷史包袱,完善產(chǎn)權結(jié)構(gòu),健全內(nèi)控機制,擴大貸款利率浮動幅度,著力增強農(nóng)村信用社活力。鼓勵農(nóng)業(yè)銀行等商業(yè)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性銀行創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務方式。鼓勵通過吸引社會資本和外資積極興辦直接為“三農(nóng)”服務的多種所有制的金融組織。放活農(nóng)民就業(yè)。消除不利于農(nóng)民進城務工的各種障礙,繼續(xù)清理針對進城務工農(nóng)民的歧視性政策和各項亂收費。重點解決拖欠農(nóng)民工工資問題,在全國范圍內(nèi)組織開展農(nóng)民工工資支付情況專項檢查活動。研究解決進城務工農(nóng)民子女上學問題,一些城市已出臺了具體的辦法。為提高農(nóng)民職業(yè)技能,增強其

13、在勞動力市場上的競爭力,中央財政安排專項資金支持開展對外出務工農(nóng)民技能培訓的“陽光工程”。從2004年的實踐來看,我國農(nóng)業(yè)政策調(diào)整表現(xiàn)出3個基本特點:對市場取向的改革更加堅定。面對2003年10月和2004年3月兩輪糧價上漲,人們擔心糧食流通市場化的進程會中斷。但政府毅然出臺醞釀已久的市場取向的新一輪糧食改革政策,在糧食流通市場化道路上邁出了最后一步。對市場經(jīng)濟的駕馭能力明顯提高。理性對待糧食回升,既沒有過早平抑、扭曲市場信號,也沒有向管制體制復歸。這與1993年第四季度國內(nèi)糧食市場出現(xiàn)波動以后當時政府所采取的應對策略形成明顯反差。對經(jīng)濟手段的運用更加嫻熟。利用市場糧價的回升刺激農(nóng)民增加生產(chǎn)投

14、入。充分運用補貼等經(jīng)濟手段調(diào)動農(nóng)民種糧積極性,特別是對水稻加大良種補貼力度。對重點糧食品種在主產(chǎn)區(qū)實行最低收購價格,政府先后公布了早秈稻、中秈稻、晚秈稻和粳稻的最低收購價格,提前發(fā)出價格信號,引導農(nóng)民發(fā)展水稻生產(chǎn)。三、農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的走向 2004年雖然在農(nóng)業(yè)政策調(diào)整上邁出了一大步,并且實際效果很好,但這并不表明農(nóng)業(yè)政策調(diào)整已經(jīng)完全到位。下一步還有很大的調(diào)整空間,總的走向是穩(wěn)定、完善、強化。下一步農(nóng)業(yè)政策調(diào)整應當注意以下幾點:既不能越位,也不能缺位。政府要與市場合理分工,市場解決起來更有效率的就由市場去解決,政府解決起來更有效率的就應當由政府來解決。比如2004年對化肥價格的管制效率就很差,是典

15、型的政府越位。由于化肥的上游產(chǎn)品煤、電、油、運、氣價格全面上漲,以及國際市場化肥價格上漲,控制國內(nèi)化肥價格造成企業(yè)開工不足、化肥出口增加和進口減少,結(jié)果加劇了國內(nèi)化肥供求失衡的矛盾。既不能只講成本,又不能不講成本。任何政策工具都是有成本的,對政策工具的選擇必須進行成本效率分析,并且要完善政策成本的分擔機制。有人認為2004年出臺的補貼政策成本太高。實際上,據(jù)對一些縣的典型調(diào)查,糧食直補的行政成本約為補貼總額的510。與國外農(nóng)業(yè)補貼項目相比,我國的糧食直補項目是非常有效率的。問題在于,糧食直補項目中沒有列支行政成本,而是完全由地方政府自行承擔,這樣地方政府就會感到成本很高。既不能照搬國外做法,又

16、不能不理睬wt0規(guī)則。政策要符合我國國情,要與國際慣例接軌。2004年出臺的政策中,既有與糧食生產(chǎn)掛鉤、直接影響糧食生產(chǎn)和貿(mào)易的干預政策,又有不與即期生產(chǎn)掛鉤、對生產(chǎn)和貿(mào)易沒有直接影響的補貼政策,還有旨在促進結(jié)構(gòu)調(diào)整的支持政策。對這些政策要進行準確定性,要注意85的黃箱支持上限。既不能不保持連續(xù)性,又不能過分路徑依賴。農(nóng)業(yè)政策一經(jīng)采行,無疑要保持連續(xù)性和穩(wěn)定性,但也要注意克服路徑依賴,跳出現(xiàn)有思路,出臺新的政策措施。目前各方面對工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動農(nóng)村的呼聲很高。我國農(nóng)業(yè)政策正處于十字路口,是步日本、韓國之后塵走向高補貼、高保護的不歸之路,還是選擇比較優(yōu)勢戰(zhàn)略、建立高效率的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系,亟待

17、作出理智抉擇。按照以上考慮,筆者的政策主張是:“多予”方面應當更多地重視公*品的供給,加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎設施建設;“少取”方面應當加快取消農(nóng)業(yè)稅的步伐,并更加重視農(nóng)民土地財產(chǎn)權利的流失,徹底放棄靠剝奪農(nóng)民利益積累城市建設資金的做法;“放活”方面應當進一步消除束縛農(nóng)村發(fā)展的各種體制障礙,賦予農(nóng)民全面發(fā)展的權利。建議近期圍繞提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力,加大以下方面的政策扶持力度:加強中小型農(nóng)田水利建設。長期以來中央只對大型水利工程投資,中小型農(nóng)田水利建設主要靠農(nóng)民勞動積累和地方政府的少量補貼。鑒于目前農(nóng)村勞動力就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化和基層對勞動力資源的行政動員能力降低,以及需要加強農(nóng)田水利建設的地方正是財政最困難的地方,中央財政應該逐步承擔中小型農(nóng)田水利建設的職責。加強適用農(nóng)業(yè)技術的推廣。農(nóng)業(yè)技術的推廣和擴散,一定程度上可以依靠市場的力量,但相當多的農(nóng)業(yè)技術如果由市場進行推廣則效率很低,必須由政府推廣。對具有公*品屬性的農(nóng)業(yè)技術活動,國家財政在經(jīng)

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