我國財務行政與會計規(guī)章制度

1、財務行政第一節(jié) 財務行政概述在我國古代，專門早就總結出了一些有價值的財務行政思想。禮記中有“量入以為出”的思想，荀子有“善藏其余”的經(jīng)濟主張。但真正把財務行政進展成一門科學，依舊西方的行政學家，在西方最早研究財務行政學的是德國的官房學派，其后到斯泰因時才有了比較系統(tǒng)地闡述。一、財務行政的涵義、特點、功能及運行原則1、財務行政的涵義財務行政是政府對國家財政收支分配活動的組織、實施和監(jiān)督治理活動的總稱。它包括與財政活動有關的治理體制、治理制度、以及各項具體的治理方法和程序。對財務行政還有一種狹義的理解，它表示國家行政機關為行使其職能，為行政費用進行合理的組織、調節(jié)、監(jiān)督等治理活動。這是一種預算打算

2、指導下的資金運動的治理。2、財務行政的特點（1）政策性（2）打算性（3）廣泛性（4）復雜性（5）人民性3、財務行政的功能（1）制定和實施各種財政財務收支打算（2）建立健全各種財政財務治理制度（3）加強財務檢查監(jiān)督4、財務行政的原則（1）貫徹執(zhí)行國家法律法規(guī)和財務規(guī)章制度的原則（2）服務積極原則（3）量入為出、厲行節(jié)約、講求效果原則（4）兼顧國家、單位和個人三者利益的原則5、我國財務行政的作用財政是國家政權存在的要緊前提之一，要強化政權必須強化財政。在我國社會主義初級時期，就廣義的財務行政而言，其作用是：為進展社會主義市場經(jīng)濟提供宏觀調控手段，為國民經(jīng)濟協(xié)調穩(wěn)定地進展服務；促進社會主義公有制為主

3、導的經(jīng)濟結構的形成和進展，完善社會主義生產(chǎn)關系；為人民民主專政的鞏固及其職能的充分發(fā)揮提供物質條件，促進社會主義上層建筑的進展。就狹義的財務行政而言，財務行政的分配職能要求政府實行正常職能所需費用成本，在 與社會再生產(chǎn)規(guī)模相適應的前提下，要盡量降低，成為低成本高效率的“廉價政府”。這一職能要求，是通過改善和加強行政治理費用的調控、監(jiān)督實現(xiàn)的，因而對政府行政治理起著以下的促進作用：（1）促進行政機關精兵簡政，合理地定編定員（2）促進行政機關工作人員遵守財經(jīng)紀律、廉潔奉公（3）促進行政機關合理使用資金，提高行政效率二、財務行政治理體制1、建立合理的國家財政治理體制的原則（1）統(tǒng)一領導，分級治理（2

4、）財政治理體制必須與國家經(jīng)濟治理體制和政府層級設置相一致（3）財權和事權相統(tǒng)一2、實行以分稅制為核心的財政體制（1）分稅制的含義分稅制是一種依照事權與財權相統(tǒng)一原則，在中央與地點各級政府 之間劃分稅源，確定稅收的權限、稅制體系、稅務機構和協(xié)調財政收支關系的財政體制。實行分稅制，其重點是在明確中央政府和地點政府事權的基礎上，分不確定其財政支出規(guī)模、稅收權限和稅制體系。作為國際通行的財政體制，分稅制是處理中央與地點財政分配關系的較為規(guī)范的方式，事實上質是通過確定事權和稅種劃分，形成中央政府和地點政府兩個相對獨立的收入體系，為各級財政提供穩(wěn)定的收入來源。分稅制有兩種形式，一種是完全的分稅制，通行于治

5、理權限較分散的聯(lián)邦制國家，如美國、意大利、澳大利亞、瑞士等國。另一種是不完全的分稅制，通行于治理權限較集中的國家，如英國、法國、日本、韓國等國。（2）實行分稅制的重要性實行分稅制關于理順和規(guī)范中央與地點的財力分配關系具有重要意義；實行分稅制對強化中央政府的宏觀治理職能起重要作用；實行分稅制關于發(fā)揮地點政府宏觀治理作用也十分重要。（3）實行分稅制的差不多內容劃分中央政府和地點政府的事權與財政支出范圍；劃分中央政府和地點政府的收入來源；建立獨立的政府分級預算，實行稅務機構分設；建立政府之間的轉移支付制度。3、稅費改革第二節(jié) 預算制度在現(xiàn)代社會條件下，幾乎全部政府收支活動都在公共預算的框架下進行。預

6、算由政府提出，通過立法機關審議批準，是立法機關操縱公共治理的重要工具。預算制度萌芽于13世紀，發(fā)祥地在英國，是在立法權力與行政權力相互斗爭中產(chǎn)生和進展的。1215年英國的大憲章，使議會獲得了賦稅的立法權。資產(chǎn)階級革命后，議會進而操縱了政府的支出。旋即又獲得審計監(jiān)督權。1787年，在首相威廉皮梯任職期間，議會通過總基金法案，將所有基金合并為一項聯(lián)合王國總匯基金。規(guī)定此基金的原則是：除專門情況外，所有公共收入皆納入此基金，而所有政府支出都出自這一基金。19世紀中葉，立法部門對財政的操縱權確立，議會具有經(jīng)費核準、撥款、審查的權利。至此，預算制度對財政不僅擁有嚴密的操縱權，而且成為指導、監(jiān)督、批判、調

7、控行政活動的最有效的工具。一、預算與預算治理概述 1、預算的含義和內容政府預確實是政府為實現(xiàn)其職能，通過法律形式確定的籌集和利用資金的打算。它是立法操縱財政的手段和政府會計的基礎，也是處理其他財政問題的依據(jù)，因而是財務行政的關鍵和中心內容。政府預算的內容包括：預算收支的種類、數(shù)量及收支性質和作用；各級政府處理財政收支問題時的關系；執(zhí)行和實現(xiàn)收支打算的法定程序、具體措施和規(guī)章制度。2、預算的分類預確實是一個多要素、多層次組合的復雜系統(tǒng)，且具有多種不同分類。依照收支治理范圍可分為總預算和單位預算；依照預算主體的性質可分為中央預算和地點預算；依照預算打算的時效性可分為年度預算和中長期預算等等。但從治

8、理的角度看，預算治理要緊有以下幾種差不多模式：（1）分項排列預算模式 分項排列預確實是一種產(chǎn)生時刻早、治理方式較簡單的摸式。它以預算支出的若干特定目標為核心，采納分項排列的方法依次列出特定目標的預算資金，由撥款機構加以撥付。分項排列預算在會計上具有清晰、簡便的優(yōu)勢，能夠按照總科目、科目、二級科目、明晰科目等分類清晰地看出預算資金在不同項目中的分配情況。故而，一些地點仍在采納這種分項排列預算的模式。然而，分項排列預算治理的效率要緊取決于撥款機構能夠不折不扣地執(zhí)行撥款打算，因而，要求其必須具有專門制度基礎。在財政大權集中于立法機關的制度下，分項排列預算能較好地服務于立法機關對預算的操縱與監(jiān)督。隨著

9、公共治理復雜性、多變性的不斷增加，特不是行政機關預算裁量權的膨脹，分項排列預算便越來越顯示出其不科學性，越來越不適應當代公共治理預算的需要。（2）設計打算預算模式 設計打算預確實是20世紀60年代在美國進展起來的一種新型的預算治理模式。公共治理理論的日益成熟和信息技術的迅猛進展為設計打算預算模式的問世奠定了理論基礎和技術條件。與此同時，美國政府謀求預算操縱權的強烈愿望也促成了設計打算預算模式的迅速運用。1961年，美國國防部長羅伯特麥克納馬拉在五角大樓首先使用了這一模式。設計打算預算模式，是指審視一國長期的政策目標與機會，以及國家當前所達成之目標預可運用之資源，利用一切分析工具，評估各種公共打

10、算書的成本與效益，協(xié)助國家最高當局擬定最佳決策，以利國家資源的合理分配的預算制度。該預算模式包括目標的設計、打算的擬定與預算的籌編等，其差不多思路是“要將年度預算程序同長期打算相掛鉤，而不是要與隨意性要求相聯(lián)系” 。設計打算預算模式的差不多內容包括：確定預算項目目標；從眾多目標中選擇最緊迫的目標；運用成本收益分析設計實現(xiàn)各自目標的備選方案；講明實施這些方案的以后各年度成本；對這些方案的實施效果做出長期評價衡量。與分項排列預算不同，設計打算預算模式不再按支出科目，而是按方案進行預算，融設計、打算、預算三者為一體，預先設計數(shù)年間的政策成本與效益，便于政府資源做最佳運用，注重資源配置的效率，體現(xiàn)了公

11、共治理公開負責的精神。（3）目標治理預算模式 目標治理預算模式是美國政府1971年在尼克松總統(tǒng)當政期間倡導實行的。該預算的差不多點包括以下方面：講明單位的差不多任務；確定預算主次目標；設定可供考核的指標，治理者與下級交換意見，以確?？尚行?；列出具體時刻進度供監(jiān)督。目標治理預算模式注重的是預算項目執(zhí)行的效率，而不是主項目與各備選項目間的選擇，因而也有人認為它不具有預算的性質，只是一種治理方法。（4）零基預算模式 零基預算模式20世紀70年代后期在美國風靡一時。1969年德州儀器公司正式采納此制，1973年，佐治亞州州長卡特領先引進此制用于籌編州政府預算，1977年，他任美國總統(tǒng)后，又將此制推行于

12、聯(lián)邦各行政單位。零基預算不是按上年度的“漸進增量”進行預算，而是對原有項目進行重新審核。從理論上講，每種政府打算和活動應在新的會計年度歸整于零，重新開始。零基預算意味著各機關應致力于追求現(xiàn)行打算的效率和效能，同時也應提升打算削減或裁并的可能性。零基預算模式編制差不多程序包括以下幾個方面：由高層治理者提出差不多目標和總原則；責成下級部門將給予它們的目標具體化并形成一攬子決策；對備選方案分不進行排序，確定優(yōu)先項目，排列的順序依次為終止、保持最低限度、縮減、維持、擴充；由高層治理者選定方案。零基預算模式以零為預算編制的基礎，不受往年預算金額的拘束，對新舊打算均須考慮，可幸免傳統(tǒng)預算累積加成與持續(xù)膨脹

13、的弊端。但從西方國家的實踐來看，零基預算模式要緊適用于規(guī)模較小的預算，關于大規(guī)模預算，相應的繁重文案工作往往令人不勝其煩。故而，在20世紀80年代末，西方國家紛紛放棄了這一模式。（5）績效預算模式 績效預算模式是一種以績效或結果為導向的預算治理方式。早在20世紀40年代末，美國胡佛政府就開始實施績效預算。1949年，美國胡佛委員會（亦即行政機關組織委員會）在對國會的報告中指出：“績效預算系基于政府的職能、業(yè)務與打算所編制的預算，績效預算將注重一般重要工作之執(zhí)行，或服務之提供，而不著眼于人員勞務、用品、設備等事務之取得。”“預算最重要之事，系工作或服務之完成以及該項工作或服務付出的若干成本?！?

14、績效預算的做法，各國自有特色，不盡完全一致。但從總體上來看，大體上包括以下幾個步驟：公布績效報告，系統(tǒng)地向公眾公布有關政府服務的信息；明確績效目標，目的是要阻礙政府活動；將績效報告提交審計師審核；預算機構與支出治理機構或某個機構與其治理者之間訂立績效合同，詳細規(guī)定機構在可使用資源的條件下應取得的績效；編制績效預算，一方面列出支出，另一方面列出與此投入相應的預期績效，績效預算體現(xiàn)了績效合同的內容?？冃ьA算把企業(yè)成本觀念引入公共治理，有利于公共組織進行成本效益分析。既能夠考核公共資金使用的最終效果，有能考核為取得預期效果所開展的工作活動，從而把預算支出和結果有機地聯(lián)系在一起。目前，西方要緊國家運用

15、績效預算進一步深化了預算理論。一項對22個OECD成員國的比較研究認為，“預算除了操縱和分配資源的功能外，越來越被作為改善治理和提高項目有效性的一種手段?！笨冃ьA算模式具有較為寬敞的應用前景。3、預算的特點（1）打算性（2）統(tǒng)一性（3）法令性（4）民主性4、預算的作用（1）預確實是政府機關賴以存在的經(jīng)濟基礎（2）預確實是立法機關操縱行政活動的重要工具（3）預確實是整個財務行政的基礎（4）預算能夠保證政府機關更好地貫徹執(zhí)行國家的路線、方針、政策5、確定預算治理形式的原則（1）依照行政單位的性質和特點，制定不同的預算治理形式（2）有利于行政單位工作任務的完成（3）有利于行政單位積極組織收入，合理安

16、排支出，減輕國家財政負擔（4）有利于行政單位的責權利相結合（5）有利于財政部門和主管單位進行監(jiān)督治理二、預算治理的程序1、預算編制預算編制是對以后一段時刻內公共部門收支進行預算和打算的活動。從時刻上來看，有年度預算編制和中長期預算編制兩種類型。年度預算編制指有效期為1年的預算編制，世界各國一般采納公歷年制和跨歷年制。公歷年制指從公歷1月1日到12月31日止的編制；跨歷年制指從上年跨越到次年的編制，如美國等國的年度預算從上年10月1日起到次年3月31日止。中長期預算編制指對1年10年預算所做的編制。在我國，預算的編制過程一般包括預備、編制和審批3個時期，整個流程實行“自上而下”與“自下而上”相結

17、合。預備時期。國務院每年在第3季度，向各省、市、自治區(qū)人民政府和國務院各部門發(fā)出編制下年度預算的指示，提出編制預算的原則要求，國家財政部依照國務院的指示，擬定編制預算的具體規(guī)定和預算的操縱指標國家概算，向中央各部門和各省、市、自治區(qū)財政部門下達。編制時期。中央各部門和各省、市、自治區(qū)依照上述指示、規(guī)定指標，結合上年度預算的執(zhí)行情況和其它有關資料，提出預算收支建議數(shù)，報送財政部。財政部參照這些建議數(shù)，擬定預算收支指標，經(jīng)國務院同意后，下達中央各部門和各省、市、自治區(qū)政府。中央各部門和各地點政府據(jù)此并參照下級報來的預算建議，擬定本部門、本地區(qū)預算收支指標，逐級下達。然后，自下而上逐級審核本級各部門

18、的單位預算及下級報來的總預算，匯編成本級總預算，報上級財政機關。最后由國家財政部對中央各部門和各省、市、自治區(qū)政府的預算草案進行審核、修改，匯編成國家總預算草案，報國務院審定。審批時期。國家總預算草案經(jīng)國務院審定同意后，提交國家權力機關，即全國人民代表大會審議批準。全國人民代表大會審議批準后，便成為具有法律效力的國家預算。目前世界各國通行的公共預算編制方法要緊有兩種，即單式預算和復式預算。二者的區(qū)不表現(xiàn)在：首先，從編制方法來看，單式預算將全部財政收入和支出匯合編入同一個總預算表內，結構比較簡單，能夠明了地反映財政收支全貌，但缺點在于不能明確地反映出各項財政收支的性質、財政赤字形成的緣故以及解決

19、赤字的資金來源。而復式預算則把全部財政收入和支出按其經(jīng)濟性質分不編入兩個或兩個以上的預算表中，各項收支之間建立明確的對應關系，能夠促進公共組織更加科學合理地使用資金，準確地反映財政收支平衡狀況和財政赤字的形成緣故，有利于國家對經(jīng)濟活動進行深入分析和操縱調節(jié)；其次，從反映財政赤字的口徑來看，采納單式預算，大多把債務收入列為正常收入項目，使債務收入掩蓋了一部分赤字數(shù)額。采納復式預算則一般把債務收入作為建設性預算的收入項目，或把債務收支單獨編入融資預算之中。從而比較清晰地反映國家財政的實際情況，便于合理安排財政收支規(guī)模；再次，從預算的編制要求看，單式預算結構簡單，編制比較省時省力；而復式預算結構復雜

20、，要求編制者具有較高的技術水平。建國以來，我國的公共預算一直采取單式編制方法，即把全部財政收支匯編在一個統(tǒng)一的預算表中。1978年以來，隨著經(jīng)濟體制改革的深入進展，我國國民收入的分配格局發(fā)生了專門大的變化，投資體制呈現(xiàn)出多元化的局面。在此情況下，單式預算已不能全面反映國家用于生產(chǎn)建設性的投入及其資金來源，不能如實地反映赤字形成的緣故和債務收入用途，也不便于對財政收支進行科學地分析和治理。為此，國務院決定從1992年起，采納復式預算編制方法。我國的復式預算按其不同的收支來源和資金性質，劃分為經(jīng)常性預算和建設性預算兩部分。其中國家以治理者和資產(chǎn)所有者的身份取得的一般收入和用于維持政府活動的經(jīng)濟費用

21、、保障國家安全穩(wěn)定、進展教育科學衛(wèi)生等各項事業(yè)以及用于人民生活方面的支出，列為經(jīng)常性預算；國家特定用于建設方面的某些收入和直接用于國家建設方面的支出，列為建設性預算。2、決算 政府決確實是指各級政府關于政府預算執(zhí)行情況所進行的年度總結，也是政府經(jīng)濟活動在財政上的集中反映。決算包括中央決算和地點決算。政府決算編制的原則是必須符合法律、數(shù)額準確、內容完整、報送及時。政府決算的編制過程是首先，頒發(fā)編審國家決算的規(guī)定；其次，進行年終的全面清理；第三，制定和頒發(fā)決算表格；第四，政府決算的審查批準。為了使決算編制得及時、準確、完整，保證決算的質量，必須在各個環(huán)節(jié)上加強決算的審核分析工作，做到逐級審核，層層

22、負責。決算審核分析的內容要緊有兩個方面：一方面，從貫徹執(zhí)行國家各項方針政策、財政制度、財經(jīng)紀律等方面進行審核分析，通稱政策性審核；另一方面，對決算報表的數(shù)字關系進行審核分析，通稱技術性審核。決算審核分析的具體內容，一般應著重下列問題：即收入方面、支出方面、結余方面、資金運用方面、數(shù)字關系方面、決算完整性和及時性等。關于決算審核中發(fā)覺的問題，要一件一件地按照政府決算制度和有關財經(jīng)法規(guī)作出處理。討論：改革開放以來，我國政府機構日益膨脹。年全國“政府機關”工作人員的數(shù)量比年增長，而全社會從業(yè)人員的數(shù)量僅比年增長。前者增長幅度超過后者增長幅度個百分點。 龐大的政府機關在運作過程中消耗了大量的物質資源，

23、成為財政的沉重負擔。有關資料表明：1996年，政府機關使用的財政經(jīng)費為年的倍。政府的公共行政治理費在國家財政開支的個要緊項目里位居第二。公共行政治理費支出如此大，已令我國的財政不堪承受。 考慮：財務行政能否解決這種“吃飯財政”問題？第三節(jié) 會計制度一、預算會計的涵義、特點和作用1、預算會計的概念預算會計是對政府預算資金活動過程及其結果所實施的一種治理活動，是各級財政部門和事業(yè)行政單位用來核算、反映和監(jiān)督政府預算執(zhí)行情況的會計。它以貨幣為要緊計量單位，對各級政府財政部門和事業(yè)行政單位的 經(jīng)濟業(yè)務，進行連續(xù)、系統(tǒng)、完整的反映和監(jiān)督。2、預算會計的特點（1）統(tǒng)一性（2）以收付實現(xiàn)制為結帳基礎（3）不

24、計算盈虧3、預算會計的作用預算會計是政府財政治理工作的一個重要的組成部分。它在預算治理中的要緊作用是：（1）為預算編制提供數(shù)據(jù)，為預算執(zhí)行提供保證（2）實行會計監(jiān)督，協(xié)助政府提高預算治理水平二、我國預算會計體制的演變和進展我國長期實行統(tǒng)收統(tǒng)支的供給型預算治理體制，與之相適應的是以政府預算資金活動為 對象的預算會計體制。隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立和進展，我國在經(jīng)濟領域進行了一系列 重大改革。原預算會計體制已無法滿足財稅改革和事業(yè)行政單位財務治理進展的需要，其主 要缺陷有以下幾個方面：(1)不適應政府轉變治理職能的需要(2)不適應單位經(jīng)濟活動進展的需要(3)不適應與國外政府及非營利組織會計交流三、預算會計核算的原則1、客觀性原則2、相關性原則3、可比性原則4、統(tǒng)一性原則5、一貫性原則6、及時性原則7、清晰性原則8、收付實現(xiàn)制原則9、?？顚Ｓ迷瓌t10、全面性和重要性相結合原則11、實際成本原則12、配比原則第四節(jié) 審 計 制 度一、審計的涵義、特點和作用 1