碳達峰、碳中和目標引導(dǎo)的低碳城市政策工具科學(xué)評價與有效性分析

1、碳達峰、碳中和目標引導(dǎo)的低碳城市政策工具科學(xué)評價與有效性分析環(huán)顧全球, 極端天氣正在不知不覺中影響著人類的生活。由于過去工業(yè)化中過度使用化石能源, 導(dǎo)致了以二氧化碳為首的溫室氣體在大氣中的含量劇增。隨之而來的便是一系列極端天氣帶來的災(zāi)害, 威脅著人們的正常生活, 制約著社會的進一步發(fā)展。這些危害積累到一定程度, 會造成無法彌補的災(zāi)難。如果我們對此不予重視, 任其發(fā)展, 則會讓人類未來的生存舉步維艱。力爭2030年前實現(xiàn)碳達峰，2060年前實現(xiàn)碳中和，這是我國的重大戰(zhàn)略決策。抓緊推進碳達峰、碳中和頂層設(shè)計，需要有關(guān)部門研究制定碳達峰行動方案和分行業(yè)分領(lǐng)域?qū)嵤┓桨福涌鞓?gòu)建碳達峰、碳中和政策體系。

2、作為一個地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展的主要地帶, 城市成為了碳的主要“產(chǎn)地”。為積極應(yīng)對當(dāng)下因氣候變化造成的惡性影響, 實現(xiàn)碳達峰和碳中和目標，我國許多城市宣布加快低碳城市的建設(shè)步伐。由于我國發(fā)展起步較晚, 對于低碳等字眼也只是近10年來才開始重視的, 而低碳城市的建設(shè)更是處于探索階段, 還需要理論與實踐雙管齊下才能盡快趕上世界的節(jié)奏。目前, 許多專家學(xué)者對這一方面的研究都表現(xiàn)出了濃厚的興趣, 理論方面的研究數(shù)量甚繁, 在構(gòu)建城市低碳發(fā)展評價指標體系方面的進展尤為突出, 但若要做到對城市低碳建設(shè)進行具體的指導(dǎo), 這些研究仍然沒有起到很大的作用。實際上, 政府推進城市低碳發(fā)展的重要手段和有效途徑之一便是

3、政策工具。也就是說, 城市低碳建設(shè)需要合理的政策工具對其進行推動, 而不能單靠只能起到引導(dǎo)作用的指標體系。所以, 開展低碳城市建設(shè)政策工具的研究就非常必要。一、什么是政策工具?政策工具俗稱“政策措施”。政策工具是政府賴以推行政策的手段。盡管許多宏觀性的手段或方法在一定程度上來說可以算作政策工具, 但是這些東西對于解決一定的問題或者說達成一定的目標來說針對性不夠明確。因此, 我們定義的政策工具應(yīng)當(dāng)是“達成政策目標”的手段, 應(yīng)當(dāng)強調(diào)其對達成目標這一特點的針對性。也有的將政策工具定義為一種活動。因為政策工具在執(zhí)行的過程中是通過將政策所要達成的最終目的轉(zhuǎn)化為具體的行動來完成自己的使命的。這樣, 政策

4、工具的含義, 簡言之就是實現(xiàn)政策目標的一種手段或是方法, 其實現(xiàn)的過程則算作政策工具的使用。很多政策本身就是政策工具, 所以, 從不嚴格的意義上講, 政策就是政策工具。而從嚴格的意義上說, 政策是由一系列政策工具組織、搭配而構(gòu)成的。政策工具來源于政策, 所以很有可能許多種政策工具都會在一項政策里面有所體現(xiàn)。相較于職能政策, 作為一個更基本的分析單元, 政策工具的內(nèi)容具有目的性和針對性。因此我們應(yīng)當(dāng)仔細研究政策的每一方面, 將政策所涵蓋的所有政策工具羅列出來, 以便于后續(xù)分析。由于政策工具的多樣性, 不同學(xué)者采取的分類標準不同, 其分類結(jié)果也就因人而異了。例如, 兩位來自加拿大的公共政策學(xué)者豪利

5、特和拉米什在其研究中, 將政策工具分為了強制型、混合型和自愿型三類, 依照的是政府的干預(yù)程度;顧建光和吳明華將政策工具分為管制類政策工具、激勵類政策工具和信息傳遞類政策工具, 是因為不同政策的使用方式有所不同;羅敏等結(jié)合政策工具發(fā)揮作用的基礎(chǔ), 將低碳政策工具分為規(guī)制型、經(jīng)濟激勵型和社會型三種。其實這幾類劃分法大致相同, 雖然叫法不一, 但每種的內(nèi)涵差不多。不過，我們曾基于政策的應(yīng)用領(lǐng)域 (主要包括五大領(lǐng)域:低碳能源、低碳產(chǎn)業(yè)、低碳建筑、低碳交通、低碳消費) 來考慮低碳政策分類 (這樣的考慮主要是出于政策的針對性研究) 。二、低碳政策及其工具的研究現(xiàn)狀對政策工具的選擇與使用,直接決定著相關(guān)政策

6、能否正確實施。通過文獻資料的閱讀, 我們發(fā)現(xiàn), 國內(nèi)對城市低碳政策的專門研究很少, 很多是從宏觀的角度討論我國在低碳方面采取的一系列政策。進一步看, 學(xué)者們從不同的角度探討了如何完善低碳政策的體系, 如錢潔、張勤 (2011) 基于政策系統(tǒng)的視角, 認為在政策規(guī)劃的過程中, 低碳政策體系由政策行動主題子系統(tǒng)、政策工具子系統(tǒng)和政策變遷子系統(tǒng)構(gòu)成;賈若祥 (2014) 就城市化程度較高的部分地區(qū)所實行的低碳政策體系進行了討論, 認為涉及了財政、環(huán)保、生活方式等方面的相關(guān)政策。這些研究注重對低碳政策的規(guī)劃與建構(gòu),。也有的學(xué)者從政策工具理論角度研究低碳政策結(jié)構(gòu), 如李健等 (2013) 借鑒相關(guān)研究,

7、 統(tǒng)計并整理了我國頒布的低碳政策工具, 運用內(nèi)容分析法, 制定了分析框架;羅敏、朱雪忠 (2014) 同樣以內(nèi)容分析法為基礎(chǔ), 對我國歷年來所采用的低碳政策工具進行了計量的分析。不可否認, 內(nèi)容分析法作為一種量化分析文獻內(nèi)容的方法, 是一種重要的挖掘隱含信息的方法。但是,這些也僅僅是對政策的結(jié)構(gòu)或所包含的政策工具的量化研究,而對于這些政策工具的選擇、分析、評價和使用尚沒有深入的研究。本文認為, 好的政策重在落實, 政策工具作為政策目標與實施結(jié)果之間的橋梁和組帶主要看其發(fā)揮作用的情況。于是, 應(yīng)重視低碳政策工具的科學(xué)評價與有效性研究。三、低碳城市政策工具的科學(xué)評價與有效性分析研究政策工具, 最關(guān)

8、心的是如何制定一條政策以及這條政策在執(zhí)行中得到的效果反饋?！安煌墓ぞ哳愋头謩e構(gòu)造了不同的政策活動, 同樣也產(chǎn)生了不同的政策效果?！币虼? 對于政策工具效果的評價在經(jīng)典中是最為重要的問題之一。政策工具效果的評估, 可以從政策內(nèi)部和政策外部兩方面進行。內(nèi)部考慮注重的是政策工具的特征, 一般通過政策工具的兩個特征, 一個是其可接受性, 而另一個是其可預(yù)見性;外部考慮一般也通過兩個方面進行衡量, 一是政策與其所要達成的目標是否契合, 二是為達成該目標的時候使用這種政策是否妥當(dāng)。其中, 政策內(nèi)部的評估一直以來被認為是衡量政策工具效果的主要指標, 而在研究時, 學(xué)界也未能從政策工具中走出來。但隨著研究的深入和拓展, 學(xué)者們逐漸開始對后者產(chǎn)生了濃厚的興趣, 即從外部對政策進行評估。有效性指的是既定活動的完成度和其與預(yù)期結(jié)果的匹配度。針對不同的城市，可能采取的低碳政策工具不同。針對同一座城市，處于碳達峰和碳中和的不同階段，也需要對政策工具進行調(diào)整。而且，并非所有政策工具都對低碳城市的建設(shè)有著同樣的影響。不同政策工具的側(cè)重點不同, 盡管相似度可能較高, 但通過實施得到的結(jié)果會有所不同。而對于這些表現(xiàn), 以往只能主觀地、定性地評價其好壞。這種評價有時候過于模糊, 沒有一定的評判標準。為了進一步對政