回顧高校預算管理改革引入績效預算管理模型

1、 回顧高校預算管理改革引入績效預算管理模型預算管理是高校財務管理的一個重要組成部分，是高校財務制度改革的一項重要內(nèi)容。高校預算管理是利用預算對高校內(nèi)部的各種財務及非財務資源進行分配、考核、控制，以便有效地組織和協(xié)調(diào)高校的辦學活動，完成既定的辦學目標。但是隨著高等教育管理體制改革的深化，高校辦學規(guī)模迅速擴大，辦學層次逐步加深，資金的流量迅速增加，高校辦學效益越來越被重視，經(jīng)濟效益地位也日益突出。傳統(tǒng)的預算管理模式已經(jīng)解決不了目前高校普遍存在的教育經(jīng)費使用資金投入與產(chǎn)出不相符，資金使用效益不高等問題了。所以目前我國高校急切需要一套科學合理的預算制度來對高校有限的資源進行合理配置，形成以目標為導向、

2、預算為主線、部門為基礎(chǔ)、績效為核心的績效預算管理模式，用以提高資金利用效率，實現(xiàn)預算管理與績效管理的有效整合。 一、回顧高校預算模式的變革伴隨著我國預算決策過程由功能預算決策過程向部門預算決策過程的轉(zhuǎn)變，財政預算編制模式也經(jīng)歷了由傳統(tǒng)漸進式基數(shù)加增長預算模式向現(xiàn)代零基預算模式的轉(zhuǎn)變。高校預算管理的改革也得到了廣大學者、專家的關(guān)注。 (一)基數(shù)加增長預算編制方法 以往高校編制預算大多使用的是增量預算法，即基數(shù)加發(fā)展的編制方法，以過去水平為基數(shù)，綜合考慮經(jīng)濟社會發(fā)展速度與各項增支因素，在做適當增減的基礎(chǔ)上形成新的預算。這種預算編制模式，操作簡便、延續(xù)性強，工作效率高，財政部門擁有較大的自主權(quán)，預算

3、編制成本低。但其存在的問題是這種編制方法實際上是在認定過去是合理的、正確的前提下，無需改進，沿襲下去的。LOcAlhOSt可是往往基數(shù)本身很難說明其具有合理性，很可能使偶然性收入或原來不合理的支出繼續(xù)存在，造成預算的浪費或是不足。因此，這種增量預算模式便伴隨著預算管理過程的改革而逐漸由零基預算所替代。 (二)零基預算編制方法 零基預算其全稱為“以零為基礎(chǔ)編制計劃和預算的方法”，是指部門或單位在編制年度預算時，不以上一年度的預算安排為依據(jù)，而是一切從“零”開始，按照一定的標準重新審查和評價預期安排的各個項目，并根據(jù)效率優(yōu)先的原則對項目進行排序，最后結(jié)合事業(yè)發(fā)展的需要和財力的可能作出預算決定，以此

4、為基礎(chǔ)編制預算。此預算編制方法是由20世紀60年代美國皮特，a.菲瑞在得克薩斯儀器公司創(chuàng)立。70年代首先在美國被引人政府預算，80年代以來，這一新方法在世界各國獲得廣泛應用。、2000年起我國高校財務預算編制開始采用零基預算法。 與增量預算編制方法相比，零基預算法雖然具有：能合理、有效地進行資源配置；考慮項目的重要性及子項目之間的平衡關(guān)系，能夠按照重要級別進行優(yōu)先篩選；有利于提高員工的積極性和創(chuàng)造性；有利于發(fā)揮基層單位參與預算編制的積極性和創(chuàng)造性；有利于提高預算編制科學性等。但是由于我國正處于經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型期，單純使用零基預算方法在我國高校中存在許多不足。 二、引入績效預算的必要性正是由于傳統(tǒng)的預

5、算編制方法、管理方法中存在許多問題。已經(jīng)無法滿足高校辦學規(guī)模不斷擴大，資金來源渠道多元化，競爭越來越激烈的現(xiàn)狀，那么將績效預算引入高校是很好的嘗試。采用新的預算編制方法，改變原有只重視費用支出，不重視費用支出使用效益的局面，使資金的支出結(jié)構(gòu)更加合理，資源配置更有效率。 (一)傳統(tǒng)預算管理存在的問題 1.傳統(tǒng)預算編制方法不夠科學合理、資金使用效率不高。長期以來，大部分高校一般都沿用“增量預算法”，以上年度收支為基數(shù)，結(jié)合多年收支影響因素來確定當年收支計劃。這種方法過于依賴上年度的收支基數(shù)，不夠科學合理，容易使某些不合理的支出繼續(xù)存在。而高校規(guī)劃發(fā)展的新項目往往難以得到安排，這樣會導致部門之間橫向

6、攀比，形成“重要錢，輕效益”的現(xiàn)象。后來推行的“零基預算法”是對高校預算管理的一種嘗試，但處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的大環(huán)境下，高校在推行“零基預算法”的過程中也存在許多不足。它在運行過程中只重視成本費用支出，不重視費用支出的使用效益。在年初預算分配時只考慮部門人員和學生規(guī)模的因素，而沒有考慮部門的績效情況，各部門基本上是沒有錢就申請追加預算，到年底突擊花錢不留余額，不管預算合不合理，錢花得有沒有效益，單純地把預算指標的完成當成預算執(zhí)行情況的好壞標準。 2.預算管理意識淡薄，獎懲力度不夠。長期以來，高校的辦學經(jīng)費基本上靠國家財政撥款，學校只是按照上級批準的撥款計劃編制預算，簡單地按開支標準管理支出，學校的

7、教學、科研及其他管理部門沒有積極主動地參與預算編制，只是被動地接受財務部門下達的預算指標，未能充分調(diào)動各部門理財?shù)姆e極性。 高校缺乏有效的預算管理激勵和約束機制?？荚u績優(yōu)部門沒有獎勵、績差部門沒有懲罰。各部門只是盲目地爭奪資金，抱著只要爭來的就是自己的。到年底通通花光的思想，既無長期打算又無統(tǒng)籌規(guī)劃，更談不上績效管理。財務部門只能在部門之間爭取平衡，導致對于資金使用跟蹤調(diào)查的疲軟。 3.預算監(jiān)管體制不健全，執(zhí)行力度弱。由于大部分高校沒有建立預算網(wǎng)絡管理，預算的執(zhí)行和監(jiān)管一直處于無力的狀態(tài)。往往高校預算經(jīng)費下達至4各部門、院系后，使用權(quán)就在各部門負責人手里，預算在執(zhí)行上財務難以控制。有的高校在預

8、算執(zhí)行中隨意調(diào)整，使預算管理失去其嚴肅性、嚴格性。一些高校尚未建立健全預算管理和監(jiān)督制度，致使預算的控制力度不夠，預算執(zhí)行的約束力不強，監(jiān)管也流于形式。 如預算考核評價缺乏有力的參考依據(jù)。大多數(shù)高校還在采用傳統(tǒng)“基數(shù)加增長型預算法”或“零基預算法”編制全年預算，并沒有將預算資金的分配與各預算執(zhí)行單位的績效緊密結(jié)合。高校內(nèi)部各部門的經(jīng)費預算也沒有與他們的工作任務和取得績效相掛鉤。所以預算管理沒有充分發(fā)揮考核、評價功能，預算管理工作績效與高校內(nèi)部各部門的考核和獎懲脫節(jié)。 目前西方國家績效評價主要通過績效指標，運用績效指標提供高校運行狀況的準確信息，衡量高校完成戰(zhàn)略目標情況。而我國目前有了衡量教育類

9、專項經(jīng)費的指標體系，對于部門經(jīng)費預算執(zhí)行的評價尚處于研究階段，沒有可參考的有力依據(jù)。 (二)運用績效預算管理的現(xiàn)實意義 1.績效預算的簡介?？冃ьA算是美國在1949年首次提出的一種預算編制方法，它把市場經(jīng)濟的一些基本觀念融入到公共管理之中?？冃ьA算是指要闡述和明確請求撥款所要達到的目標，為實現(xiàn)這些目標而擬定的計劃需要花費多少錢，以及用哪些量化的指標來衡量其在實施每項計劃的過程中取得的成績和完成工作的情況，包括績、算、效三要素?？冃ьA算的核心是通過制定支出的績效目標，建立績效預算評價體系。逐步實現(xiàn)對資金注重投入管理轉(zhuǎn)向注重對支出效果的評價，所以績效預算是一種結(jié)果導向型的預算。 2.為了適應高等教

10、育發(fā)展變化。高校作為全額撥款事業(yè)單位，在當前全球經(jīng)濟危機不斷、市場經(jīng)濟日益深化、高等教育規(guī)模不斷擴張、競爭不斷加劇、資金來源渠道不斷增多的背景下，如何提高高校預算資金的 使用效率，減少不必要開支、降低成本、最大限度發(fā)揮資源效用，成為政府或投資者對高校的考評標準。高校也應更加重視自身的經(jīng)濟效益，追求教育成本的回報率。實行績效預算管理，能夠提高高校的“用錢效益”，優(yōu)化資源的配置，對于解決經(jīng)濟快速發(fā)展對教育經(jīng)費的需求和有限教育資源供給之間的矛盾具有重要的現(xiàn)實意義，也將成為今后財政改革的必然選擇。 3.為了高校長期穩(wěn)定的發(fā)展。高校雖然不屬于盈利性組織，但是在實現(xiàn)社會效益的同時能夠追求經(jīng)濟效益也是不容輕

11、視的，這也關(guān)系到高校的長期穩(wěn)定發(fā)展。因為高校的辦學規(guī)模擴大、教學質(zhì)量提高、人才培養(yǎng)、科學研究等活動都是以資金為后盾的。那么怎樣管好資金用好資金，對資金的使用效率進行評價、考核，改進資金的配置方案，提高高校的資金效益和管理水平，就對高校的長期發(fā)展具有了重要意義。 績效預算管理就能將高校的戰(zhàn)略目標與績效聯(lián)系起來，并用指標體系監(jiān)控部門資金的使用情況，對其績效完成情況進行評價，從而能夠合理地籌集、分配和使用資金，保證學校的長期穩(wěn)定發(fā)展。 三、構(gòu)思績效預算的管理模式(一)確立高?？冃Э偰繕撕筒块T目標 績效總目標是高校預算管理中的“靈魂”，是績效管理的起點和基礎(chǔ)，處于管理的核心和支配地位，掌控整個目標體系

12、的全局，對學?；虿块T持有長期有效的宏觀指導作用。建立系統(tǒng)、科學的目標體系是績效預算管理能夠順利運行的基礎(chǔ)條件。 部門孤算是高?？冃Ч芾淼幕A(chǔ)工作和最重要的環(huán)節(jié)，是績效管理具體落實、完成績效評估的基石。高?？偰繕司唧w化就是部門目標，那么部門預算是部門目標的反映。部門目標應是對總體目標的分解，使各部門目標之間不再是各成一派的分割狀態(tài)，而是在總目標的統(tǒng)領(lǐng)下既相互協(xié)調(diào)，又相對獨立的關(guān)系(如圖1)。 (二)制定年度績效計劃，提交績效報告 年度績效計劃是連接學?；虿块T戰(zhàn)略目標和日常工作的紐帶，通常在編制年度預算時根據(jù)部門戰(zhàn)略目標確立。各部門年度績效計劃必須明確確認以結(jié)果為導向的績效目標，還要具體規(guī)定衡量目

13、標的評價指標和標準。 要求部門管理者定期或不定期提交績效報告，通過指標衡量、跟蹤考評部門年度績效計劃的進展情況，績效目標的完成情況。 (三)實施績效考評，完善激勵約束機制 1.建立績效評價小組。盡管績效報告能夠從一定程度上對年度績效計劃與實際完成績效情況進行比較，反映績效目標完成情況，但畢竟績效報告是由部門自己提供的，在公正性、客觀性上缺乏說服力，所以需要建立一支脫離部門之外的組織進行評價。目前，許多西方國家績效評價工作由財政部、審計署、國庫部等獨立部門完成，對于高校的部門預算管理我們可以選擇財務、審計、國有資產(chǎn)、教學等職能部門代表和專家組成評價小組。 2.科學設置評價指標，確定評價標準。績效

14、評價指標是衡量目標實現(xiàn)情況的依據(jù)，所以指標的設置要遵循整體性、科學性、可比性、可操作性等原則，要與部門工作目標有關(guān)聯(lián)性，把經(jīng)濟性、有效性及效益性結(jié)合起來。再確定評價標準作為考核的基本依據(jù)，將各項指標與評價標準進行比較，分別對現(xiàn)象的各個方面進行單因素考核。最后，運用指數(shù)法對各項指標盼考核結(jié)果進行匯總，形成一套全面反映預算績效的綜合考核數(shù)值，用以掌握預算在執(zhí)行過程中是否偏離目標，判斷預算執(zhí)行是否合理，完成預算的全程跟蹤監(jiān)控過程。 3.運用績效評價結(jié)果，完善激勵約束機制。通過專設的績效評價小組對部門績效評價評比的結(jié)果，分出績優(yōu)、績差等級，并反饋于管理層，從而安排、調(diào)整下一年度預算和工作計劃。對于績優(yōu)部門可以將本年預算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)到下一年度繼續(xù)使用，或下一年度按比例多安排預算；對于績差部門可以考慮對其資源配置適度減少并追究責任主體。這樣部門管理者不會再像以前那樣擔心本年度預算結(jié)余年底會被全額收回，導致下一年度削減預算，出現(xiàn)年底突擊花錢的現(xiàn)象。同時可以宣傳學習績優(yōu)部門的執(zhí)行經(jīng)驗，促使高校整體預算執(zhí)行優(yōu)化，使資金分配高效合理，緩解資金壓力。 四、結(jié)語 通過績效預算管理模式的引入，能夠促使資源配置高效、合理，實現(xiàn)“目標投入一產(chǎn)出效果新目標”的良性循環(huán)，保持長期穩(wěn)定的發(fā)展。當然這種績