關于地方財政壓力下的農村基礎教育發(fā)展

1、關于地方財政壓力下的農村根底教育開展“兩會的召開，使“三農問題再度成為人們關注的焦點，在中國特定的環(huán)境下，十三億人口中九億人口的龐大比例使得我們不得不去重視農村和農民有關的問題，而農村根底教育又是農村和農民有關的問題的重中之重，它對“三農問題的解決，對我國經濟社會全面協(xié)調開展，加快社會主義現(xiàn)代化建立都有著重要意義。但是，就目前我國農村根底教育的現(xiàn)狀而言，卻不容樂觀，仍然存在許多亟待解決和完善的問題。一、“以縣為主財政管理體制存在問題農村稅費改革后，農村根底教育的投入制度改為“以縣為主，即將農村義務教育納入縣級財政預算，主要由縣級財政來投資農村根底教育。這一改革，盡管遏制了原先的亂收費、亂集資、

2、亂攤派，減輕了農民負擔，但是并未從根本上解決農村根底教育的投入問題，因為縣鄉(xiāng)財政本來是一體的在許多地區(qū)，縣鄉(xiāng)財政一直都沒有完全分開，將農村根底教育的投資主體從鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為“以縣為主，是一種“換湯不換藥的做法?！耙钥h為主，從縣級人民政府角度講，最關鍵、最核心的是保證對全縣教育需求提供較為充裕的供應，對全縣教育資源進展高效合理配置。但對于我國經濟不夠興隆的中西部地區(qū)，假設沒有中央和省級財政轉移支付，連干部和教師的根本工資都無力保障，更談不上為教育需求提供充裕供應；并且，縣級財政并不比鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政好到哪里去，它們根本都是“吃飯財政，甚至不少是“欠債財政供養(yǎng)人員“吃飯尚且闕如，何來資金投入農村根底教育開展。為

3、此，在財政束縛下，縣級政府只好拼命地控制甚至壓縮教育編制，大范圍地撤并農村中小學校。二、農村費稅改革對教育經費來源沖擊不小農村稅費改革涉及到教育方面主要是“兩個取消，即取消農村教育集資，取消農村教育費附加。這兩項教育經費來源取消后，使目前本已嚴重缺乏的教育經費更加短缺，給農村根底教育的開展和農村學校的正常運轉帶來重重困難。縣財政只能保證教師工資，鄉(xiāng)財政困難，哪來資金投入教育，因此費稅改革后，教育投入不減只能是句大話、空話。而有些地方“教育附加費被取消后，有些學校每年就減少了十幾萬元經費，而由于1997年“普九驗收和“排危等負債累累，原先方案用農村教育附加費、集資逐年歸還，如今取消了這些收費工程

4、，學校失去了還債之源，學校的生存和開展收到了極大的考驗。城市教育根本到達現(xiàn)代化，經費的缺乏導致農村中小學仍然是一個教師一本書、一支粉筆一堂課。全國政協(xié)委員文家庭指出，農村與城市相比，教師素質相差越來越懸殊，教師的工資、福利待遇相差越來越懸殊，教學的設備、條件相差越來越懸殊，致使城市與農村的教學質量相差越來越懸殊，農村的教學質量嚴重滑坡。三、預算管理中問題不少教育預算管理體制和機制不健全，也是影響農村根底教育資金使用效益的重要原因。1.人員經費預算在中國的農村根底教育體制中，教師根據(jù)報酬和素質分成兩類：公辦教師和代課教師。代課教師起源于5070年代由農村集體設立的“民辦學校區(qū)別于“公立學校，這些

5、學校的教師也稱為“民辦教師，他們是由集體付報酬，不是政府正式工作人員，他們的任職條件也不那么嚴格。從80年代初期開始，農村集體組織開始解體，農村學校和城鎮(zhèn)學校公辦學校之間的界限消失了。1986年，中央政府要求通過逐步取消民辦教師而把兩類教師合并。這主要通過停頓聘用新的民辦教師、逐步把現(xiàn)有民辦教師轉為公辦或現(xiàn)有民辦教師退休來實現(xiàn)。到1990年，中央政府要求立即取消民辦教師類別，把所有民辦教師轉為政府工作人員。然而施行“以縣為主后，有些縣級財力薄弱的縣，即使是如今，農村地方政府仍然發(fā)現(xiàn)無論從財力上和師資供應上，很難大量進步公辦教師數(shù)量以滿足農村學校的需要。作為一種權宜之計，新的一類“代課教師取代了

6、民辦教師，兩者工資待遇差異很大，在某些縣，一個最低級別的公辦教師的月收入在400元以上，而一個代課教師根據(jù)其級別其工資只有56160元，代課教師的大量存在，說明地方政府很難或不原意執(zhí)行中央政府的教育政策。在財政地方化之后，中央制定標準的政策變成無經費式命令，結果是給下級政府造成經費困難。代課教師現(xiàn)象也許反映了地方政府對工資靈敏性的偏愛。隨著越來越按沿海地區(qū)和城鎮(zhèn)地區(qū)的程度來制定全國統(tǒng)一的工資待遇，而這些全國統(tǒng)一工資待遇又大大高于當?shù)氐墓べY程度，地方政府不愿意或無力支付這些工資。為理解決這個問題，只好以犧牲教育質量為代價，依靠民辦教師或代課教師。2.公用經費預算公用經費預算似乎只是走過場，在某些

7、縣從來都沒有認真考慮過這方面。每當有資金需求，縣教育局就向財政局打報告，教育公用經費的預算中，有些縣公用經費是由教育局和學校分享?？h教育局已經從財政局共收到的大量公用經費，很少下?lián)芙o學校，都是由教育局自己花掉了。教育局某些指導還抱怨說這些撥款甚至不夠滿足教育局日常運轉的需要。鄉(xiāng)、村學校完全依靠預留的農村教育附加費來負擔公用經費支出。公用經費的缺乏使得農村中小學環(huán)境閉塞，教學設施落后，教師普遍缺乏學習，參加培訓和繼續(xù)教育的時機，以致教育觀念陳舊、思想保守；先進教育思想、教學手段不能應用，絕大部分教師不會操作微機，不會制作課件；難以適應全面推進素質教育、施行新課程的要求，教師隊伍整體素質普遍低下。

8、3.政策建議根底教育作為一種由政府財政投資為主的“純公共物品，合理的根底教育投資規(guī)模需要由中央政府來定，并通過財政支付來實現(xiàn)。為此，我們建議：(1)要因地制宜改變“以縣為主的農村根底教育投資體制形成中央、盛縣三級分級按比例投入農村根底教育開展的新格局，不能“一刀切。經濟興隆地區(qū)，縣財政較富足，“以縣為主進展投入完全可以。在蘇南地區(qū)、珠江三角洲地區(qū)，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就可以負擔，不必“以縣為主。在東、中部地區(qū)有些省的財政是較好的，但下面有些貧困縣是“吃飯財政，甚至“飯也吃不飽?！耙钥h為主保證不了義務教育的需要，這就要加大省級財政的責任，有些嚴重貧困地區(qū)甚至要“以省為主保證投入。在西部各省和中部地區(qū)的農

9、業(yè)大省，省財政捉襟見肘，這就要中央加大轉移支付。尤其是如今尚未“普九的450個縣，其中391個在西部，他們大部分是國家級貧困縣，又處在老少邊窮地區(qū)，“普九非常困難，中央應負主要責任。(2)要建立對農村義務教育投入的專項轉移支付制度由于分稅制后的轉移支付更多地是為保證地方政府不降低收入，因此對貧困地區(qū)的傾斜力度不夠。而且一般轉移支付中沒有規(guī)定農村義務教育應占的比例，地方政府撥款隨意性很大。因此，假設想通過轉移支付補足貧困縣義務教育開支的缺口，必須制訂專項轉移支付的制度和方法。建立標準的以縱向轉移支付為主、縱橫交織的轉移支付制度，加大向落后農村地區(qū)的根底教育資金轉移支付力度，實現(xiàn)教育程度均等化。根

10、據(jù)轉移支付的公平與效率兼顧的原那么，從制度層面上，設計出一種計算各地應有的財政收入和合理的根底教育支出程度的方法并使其公式化，規(guī)定根底教育資金由興隆地區(qū)向貧困地區(qū)轉移的額度，通過橫向轉移來實現(xiàn)根底教育程度的均等化。加大向落后農村地區(qū)的根底教育資金轉移支付力度，建立標準的義務教育財政專項轉移支付制度。設立目的?？?。它應包括兩部分：一部分用于低于根底教育最低的財政標準的國家級貧困縣和省級貧困縣。對超出貧困縣財政才能的根底教育事業(yè)費，國家貧困縣那么由中央設立的目的?？畋ＷC；省級貧困縣由省級設立的目的?？畋ＷC。另一部分用于對農村貧困學生的直接資助基金。此專項基金是為保證貧困學生獲得充足的經費資助，使適

11、齡兒童能承受根底教育而不因貧困失學或輟學，以促進我國農村根底教育程度的進步。(3)根底教育是“純公共物品，對于十三億人口中九億人口的龐大比例使得農村根底教育更加值得重視農村人口素質的進步對于整個社會主義經濟的開展舉足輕重；為此國家在建立完善的監(jiān)視體系下可適當允許一些地方發(fā)行專用的“農村根底教育公債，在不增加當前農民負擔的根底上解決農村根底教育投入缺乏的難題；或者國家批準省級政府有權決定發(fā)行教育彩票，專門用作籌集農村根底教育資金。(4)將根底教育經費全部實行預算統(tǒng)編，優(yōu)化資源配置，進步農村根底教育財政支出使用效益和加強農村根底教育財政資金管理，地方政府要加強對教育資金使用的管理和監(jiān)視，控制支出的

12、方向，優(yōu)化支出構造，加強運行監(jiān)管。完善上級財政部門對下級的財政監(jiān)視機制，建立一整套農村根底教育資金支出效益的考核指標，逐步實現(xiàn)財政從供應型向效益型轉變；在一定時期和條件下，控制支出總量，防止因財力拮據(jù)而使財政管理和監(jiān)視流于形式；將財政監(jiān)視置于法制化建立中，使財政監(jiān)視變?yōu)橐环N以法制為根底的有效的監(jiān)視。進一步深化農村學校內部財務管理改革，壓縮人員經費支出，進步公用經費的比重，以優(yōu)化農村根底教育事業(yè)費的支出構造。整編教師隊伍，精簡非教學人員，確保人員經費支出的效益。建立嚴格合理的教師分配、調動和流動制度，解決當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師普遍超編，而遙遠地區(qū)農村教師嚴重缺乏且不能有效調節(jié)而造成的教師資源配置不當?shù)膯栴}。合理調整農村中小學的布局。逐步改變辦學規(guī)模孝布點分散的現(xiàn)狀，實現(xiàn)學校設置的標準化，以便最大限度地實現(xiàn)投資效益。(5)要廣泛發(fā)動和鼓勵機關、團體、企事業(yè)單位和公民捐資助學進一步落實對捐