土地資源管理制度新改革

1、深化土地管理制度2014.02.19 11:03來源： 大連日報作者：黨的三中全會通過的關于全面深化若干問題的決定（以下簡稱決定）中關于土地管理制度的內容，觸及了現行土地利用和管理制度中的諸多問題，指明了未來我地制度的基本方向、趨勢和突破口，其意義深遠。市場在資源配置中起決定性作用、更好地發(fā)揮的基本方向作用，指明了未來土地制度目前，我國的土地市場是不完整的，雖然建立了市場化的土地市場，但實際上基本是在主導和支配下的市場。這種以配置土地資源為主的現行制度，地資源稀缺的總體國情，力圖通過是針對我國國情設計的。一方面，面對我配置資源來壓低土地價格，進而保證工業(yè)化快速推進對土地的巨大需求。特別是開放以

2、來，我國工業(yè)化進程明顯加快，在承接國際制造業(yè)轉移過程中，我國加工制造業(yè)迅速擴張，逐步成為制造業(yè)大國，對建設用地的需求迅速增加，較低的土地價格確實促進了包括制造業(yè)在內的各類產業(yè)較快發(fā)展。另一方面，以主導來配置土地資源，是力圖通過巨量的土地出讓收益和土地抵押，籌金，加大城市基礎設施建設和相關公共服務的投資力度，盡快推進城鎮(zhèn)化。實踐表明，現行土地管理制度也確實發(fā)揮了促進我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的作用。但是，這種制度的弊端也越來越明顯，主導土地資源的配置，市場不能發(fā)揮配置土地資源的決定性作用，由此帶來一系列問題。我國要轉變經濟發(fā)展方式，改變粗放式增長模式，就必須現行的土地資源配置方式，從完全由政府主導供

3、給轉向由市場主導的資源配置，促進土地資源配置結構的調整，促進發(fā)展方式的轉變。當然，在土地管理領域里，還要更好地發(fā)揮的作用，主要是在包括空間規(guī)劃、土地的作用。地籍管理，以及土地增值收益的合理調節(jié)等方面在土地資源配置方面，厘清市場和的關系，可使土地市場發(fā)育更加健康，經濟發(fā)展更加可持續(xù)。未來的生態(tài)文明建設、耕地保護、糧食安全等等，都要依托對土地資源的有效管理。所以說，在土地管理領域處理好與市場的關系，是在經濟社會領域處理好與市場關系的重要組成部分。建立城鄉(xiāng)建設用地市場是土地管理制度的突破決定提出，加快土地管理制度，“建立城鄉(xiāng)的建設用地市場。在符合規(guī)劃和用途的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租

4、賃和入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。而在十七屆三中全會決定中的提法是，逐步建立城鄉(xiāng)的建設用地市場。這一次取消了“逐步”兩個字，明確了要打通城鄉(xiāng)兩個建設用地市場的任務。第一，允許農村集體經營性建設用地與國有土地同等進入市場。目前的任務，是要使這些農村經營性建設用地合法地、公開透明地進入市場，必須要建立有效的市場形式和市場規(guī)則，農村集體經營性建設用地市中“同權同價”。集體經營性建設用地也與國有建設用地一樣，可以轉讓、抵押、入股等，即兩種所有制土地在權能上應該是一致的。第二，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制。所謂“合理、規(guī)范”，是指要對征地對象進行合理價

5、格補償；在規(guī)范程序和補償到位的前提下，符合相關法律規(guī)定才能征地。多元化保障是指除了貨幣補償外，還應在城鎮(zhèn)社保等方面給予相應補償，采取“留地安置”（征完地后，留一定比例的地給農民）的方式，其收益。是使農民地土地增值的第三，減少非公益性用地的劃撥，擴大國有土地有償使用范圍。未來除了軍事、國防、教育、文化、國家安全、社會保障等真正屬于公益用途的領域之外，都應按有償使用的原則，公開在市場上出讓，讓土地出讓更加透明化，不能再實行無償劃撥。要擴大國有土地有償使用范圍，讓市場在土地資源配置中起決定性作用。第四，促進土地抵押、轉讓、擔保的二級市場發(fā)展。未來要建立規(guī)范、透明的土地租賃、轉讓、抵押等二級市場，所有

6、城鎮(zhèn)建設用地轉讓，都需進入規(guī)范的土地二級市場中進行交易。二級市場交易活躍，對土地一級出讓市場也將產生很大的促進作用。第五，建立工業(yè)用地和商業(yè)用地的合理比價關系。今后的方向應是建立工業(yè)用地和商業(yè)用地的合理比價關系。對此，一些建議：一是要改變現行工業(yè)用地出讓幾十年使用權的供地方式。二是城鄉(xiāng)的建設用地市場建立后，在規(guī)劃允許和符合用途給用地者。的前提下，工業(yè)用地可直接由集體經濟組織出租賦予農民的權是土地管理制度的落腳點現行土地管理制度規(guī)定，允許農民對承包地占有、使用、收益和流轉。決定又新增加了承包經營權的抵押和擔保功能。此外，允許農民以承包經營權入股的方式參與現代農業(yè)的經營。具體來說，決定賦予了農民以

7、下幾類利：權一是賦予農民對集體資產首先要保證集體組織所有成員擁有占有、收益、有償退出及抵押、擔保和繼承權。的權利。同時，農村集體資產可抵押、擔保，使得農村集體經濟組織和農民從事農業(yè)和非農產業(yè)可獲得金融支持，從而緩解以前農村因缺乏抵押物造成的金融支持缺乏。二是保障農戶宅的用益物權。決定：“保障農戶宅的用益權物權，完善農村宅制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房抵押、擔保和轉讓，探索農民增加性收入。”所謂用益物權，是指非所有人對他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性權利。這次決定提出在慎重穩(wěn)妥、選擇試點的前提下，推進農民住房權抵押、擔保和轉讓，探索農民增加性收入，是對這類用益物權價值實現的進一

8、步探索。三是建立農村流轉交易市場。當前農村各類資產非正規(guī)、流轉現象交易流轉比較嚴量集體資產被少數人支配的情況屢有發(fā)生。建立農村市場，首先是要界定農村的，如承包地、宅上的農民住房、林地、房屋、集體資產等。農村交易一定要在規(guī)范的有形交易市場里進行公開、公正、透明的交易，使農村集體資產有合范的實現，農民也可到合法、合理的收益。四是建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。兼顧國家、集體和個人的利益，是要改變目前三者之間不合理的分配格局，提高個人在土地增值收益中的比例。（作者分別系發(fā)展市場經濟研究員、副研究員）探求土地制度新出路來源： 中地 作者：三中全會決定，穩(wěn)定農村土地承包

9、關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。筆者認為，在現階段，土地制度農村集體土地流轉。推進征地制度的重點是確認土地的權屬和使用問題，突破口是提高農民征地補償標準，切實保障農民的土地進程加快，大量土地被征用，然而征地補償標準偏低準不僅要考慮土地產值和勞動力成本，還要將土地的收益權。近年來，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化依然長期存在。未來的補償標收益率、地塊區(qū)位價值、市場稀缺度、社會發(fā)展水納入其中。保證被征地農民的話語權。當前，各地征地突出，就是地方一定程度上忽略、漠視了征地的法律程序。農民集體土地的征收程序，要保證公開公平公正

10、，讓農民有的知情和參與權。國家應該對征地拆遷程序有明確規(guī)定，如引入一些行政裁決機制。推進公共服務均等化。地方的土地出讓收入必須一部分用于進城務工農民的社會公共福利。近年來，一些地方采取貨幣安置的“一腳踢”補償模式，希望一勞永逸地解決問題。而對被征地農民的技能培訓、社會福利保障等考慮，一些被征地農民種地無田，就業(yè)找不到崗位，逐漸淪為城市邊緣的群體。創(chuàng)新基礎設施建設投融資方式。不能單純依賴土地出讓收入和土地抵押建設用地入市要逐步有條件確權和放行，以及加大城鄉(xiāng)接合部的改造力度。處理好農村集體土地流轉問題。對集體目前踏出的第一步是土地確權工作。農村集體土地所證和使用證是征地補償的重要依據，也是使用權和

11、承包權進行市場流轉的必要前提，土地確權是為未來的土地流轉和農業(yè)規(guī)?；洜I打下基礎。但農村集體土地流轉交易的將是一個長期摸索的過程。從城鎮(zhèn)化、農業(yè)現代化協調發(fā)展的角度看，目前第三產業(yè)發(fā)展尚不能支撐大量農民離開土地，分散的土地格局短期內無法改變。所以未來相當長一段時間，農戶仍然是農業(yè)生產的經營主體，創(chuàng)新發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農場、專業(yè)合作社、農業(yè)的主導。等生產經營形式將是未來一段時間“經營”這也是三中全會決定的“鼓勵承包經營權在公開市場上向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)流轉，發(fā)展多種形式規(guī)模經營”的應有之義。針對集體建設土地流轉應注意4 個問題。要嚴把宅交易關口。嚴格執(zhí)行一戶一基制度，宅流轉

12、的轉入方符合條件的，方可以申請用地，但土地用途只能是住宅，而流出方必須保證以后不再申請用地。轉合同，經村組同意，報部門批準，辦理土地使用權證，方可進行流轉，不建立集體建設用地使用權流轉的管理秩序。形成規(guī)范的申請 、登記、發(fā)證制度，要執(zhí)照程序，到部門辦理土地使用權證。加強檢查。對流轉不規(guī)范和轉讓土地使用權的行為要嚴格查處。土地制度的理念在于以權利保障為中心，改計劃配置為市場配置，其關鍵點在于集體土地市場化，否則“新型城鎮(zhèn)化”極有可能會再次演化為地方的變相“圈地”。一方面，地方供應土地存在約束，一旦放開建設用地指標，原始的沖動難以抑制；另一方面，地方的城鎮(zhèn)化支出卻不斷擴大，財政壓力增加。如果在加快

13、城鎮(zhèn)來源是個嚴峻，所以短期內徹底終結土地財政是不現實的。集體建設用地的市場流轉必然損害地方獨家收益，而且也會動搖國民經濟“支柱行業(yè)”房地產的獨家供應，因此推進的阻力也是巨大，存在與地方 與市場、房地產與金融的博弈。筆者認為，未來解決地方土地財政困境的突破口之一或許在稅和土地流轉的交易稅費，同時輔以地方的債券融資和其他創(chuàng)新融資模式，地方應該從經營土地的角繼續(xù)獲取土地財政帶來明顯的掣肘，相反土地流轉增多還能為地方增加新的來源。因此，新一輪的最大利益事實上已經不攻自破，集體經營性建設用地入市將成為調整的大方向。具體而言，解決地方的困境，可從面入手：建立起城鄉(xiāng)的建設用地流轉市場的同時，建立相應流轉環(huán)節(jié)的稅費體系?？蓞⒄諊型恋厥褂脵嗔鬓D的稅費制度，征收營業(yè)稅、契稅、土地等，發(fā)揮稅制對于農村預期的稅，包括稅和遺產稅。其中的重點是稅的推廣。以為例，地方層級以稅（房地產稅和遺產稅等）為主，成為地方主要的財力來源支柱。在房地產取得、轉讓、保有環(huán)節(jié)都有相關稅種 稅占到地方收入的50%以上。完善財政轉移支付制度，建立“扁平化”的財政層級框架。合理劃分、省、市縣三級事權和支出責任，增強地方支出責任與財力的匹配度。完善財政制度，構建公共財政法案，加強對全口徑的監(jiān)督。如果實現公共財政法案，則地方在財政公開的前提下，完全可以進行加杠桿和舉債操作，并受到市場機構和紀律的監(jiān)