政府創(chuàng)新能力影響因素分析

1、政府創(chuàng)新才能影響因素分析內(nèi)容提要:創(chuàng)新型國家和效勞型政府要求政府必須具備較強的創(chuàng)新才能。政府內(nèi)構(gòu)造性和外構(gòu)造性因素對政府創(chuàng)新才能的提升和開展具有重要作用。政府內(nèi)構(gòu)造性因素包括政府價值取向、行政文化、組織機構(gòu)、官員素質(zhì)及政府才能構(gòu)造等。政府外構(gòu)造性因素主要源于政府與市嘗社會間競爭、合作和反對的關(guān)系。政府價值理念是政府創(chuàng)新才能開展的前提和根底,內(nèi)構(gòu)造性影響因素起著決定性作用,外構(gòu)造性影響因素那么是其開展的重要保障。關(guān)鍵詞:政府創(chuàng)新才能;政府才能構(gòu)造;競爭;合作一、引言隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化日趨加劇,中國在國際經(jīng)濟(jì)政治格局中發(fā)揮越來越重要的作用,同時也多方位、深層次地承受來自國際組織、國外政府的宏大影響

2、。世界各國在國際中的扮演的角色和地位,在某種程度上,由該國經(jīng)濟(jì)持久開展的競爭力決定。經(jīng)濟(jì)持久開展的不竭動力來源于一國科學(xué)和技術(shù)的不斷創(chuàng)新。正因為此,國家創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、政府創(chuàng)新等各種圍繞“創(chuàng)新而來的“名詞長久地牽動著各國研究者的神經(jīng)。特別是眾多開展中國家,經(jīng)濟(jì)開展相對滯后,企業(yè)依附性強,劇烈的國際競爭使得企業(yè)根本沒有余力進(jìn)展自主創(chuàng)新,何況國外“新技術(shù)的引進(jìn)仍能為企業(yè)帶來豐厚利潤,這就使得企業(yè)更沒有動力去創(chuàng)新。加上開展中國家的法律、制度、文化等各方面也少有促進(jìn)科技創(chuàng)新的動力源。在這種新的國際、國內(nèi)形勢下,黨和政府審時度勢,提出“用15年左右的時間使我國進(jìn)入創(chuàng)新型國家行列的奮斗目的。現(xiàn)代創(chuàng)

3、新型國家的開展經(jīng)歷告訴我們,政府在國家創(chuàng)新系統(tǒng)建立中應(yīng)著重完善創(chuàng)新型制度、健全國家創(chuàng)新體系、開展創(chuàng)新文化,實在發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用?；诖?當(dāng)前國家創(chuàng)新系統(tǒng)建立更為迫切的是,加快創(chuàng)新政府職能與行政方式轉(zhuǎn)變,調(diào)整與之不相適應(yīng)的行政機制,這其中至關(guān)重要和根底性的在于政府創(chuàng)新才能的提升。政府創(chuàng)新才能的加強,不僅能為企業(yè)、科研機構(gòu)等創(chuàng)新主體提供良好的制度環(huán)境和根底條件,而且還能為之作出表率,積極營造良好的創(chuàng)新文化,走出興隆國家“由于私部門對政府的示范作用或者是政府自身迫于信息技術(shù)的壓力而被動創(chuàng)新的慣性。本文旨在分析影響政府創(chuàng)新才能開展的政府內(nèi)外構(gòu)造性因素,從政府的角度為創(chuàng)新型國家建立提供一條有益的選擇途

4、徑。所謂政府創(chuàng)新才能,是指政府為適應(yīng)不斷變換的經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境,回應(yīng)公民、社會訴求,實現(xiàn)政府根本價值目的,對行政理念、組織機構(gòu)、行政制度及體制等行政活動各層面進(jìn)展自我革新的才能。政府創(chuàng)新是政府創(chuàng)新才能的外在表征,政府創(chuàng)新才能是影響政府創(chuàng)新的內(nèi)部決定因素。政府創(chuàng)新才能與政府其他才能一樣,內(nèi)蘊于政府機理,外化為政府行為。政府內(nèi)與外、歷史與現(xiàn)實等林林總總的因素?zé)o時無刻不在影響、塑造著政府創(chuàng)新才能,時間、空間二元框架的四維構(gòu)造的運行限定著政府創(chuàng)新才能的上下?；谶@一認(rèn)識我們把影響政府創(chuàng)新才能的因素歸結(jié)為政府市唱社會三維構(gòu)造,詳細(xì)從政府內(nèi)部構(gòu)造和外部構(gòu)造兩大方面來探析。二、政府內(nèi)構(gòu)造性因素相對于外在的市嘗社

5、會而言,政府是一個相對獨立的實體系統(tǒng)。政府的機構(gòu)、職能及運轉(zhuǎn)均遵循著一整套特有的理念與原那么,它們塑造了政府內(nèi)外迥然不同的機構(gòu)設(shè)置、職能定位、執(zhí)行方式、文化氣氛等。影響政府創(chuàng)新才能的首要因素仍在政府內(nèi)部。政府內(nèi)構(gòu)造性因素是指在某一特定政府內(nèi)部能對該政府創(chuàng)新才能產(chǎn)生影響的構(gòu)造性力量。一般而言,討論和研究政府創(chuàng)新才能都以某一特定而詳細(xì)的政府為考察對象和落腳點。根據(jù)內(nèi)因外因論,政府內(nèi)部分層次構(gòu)造因素,諸如價值取向、機構(gòu)設(shè)置、職能分配、權(quán)責(zé)關(guān)系、才能構(gòu)造等,就成為決定政府創(chuàng)新才能的關(guān)鍵性變量。(一)價值取向從最根本的政府設(shè)計到政府機構(gòu)的建立與運轉(zhuǎn),價值取向始終是政府不可或缺的內(nèi)在重要組成部分。政府的價

6、值取向,是指導(dǎo)政府內(nèi)在機構(gòu)運轉(zhuǎn)與外部職責(zé)實現(xiàn)的根本理念,它為政府內(nèi)外行政行為提供標(biāo)準(zhǔn)和導(dǎo)向。我國是人民當(dāng)家作主的社會主義國家,“人民性是我國政府區(qū)別于資本主義國家政府的最本質(zhì)的內(nèi)容和最鮮明的特點。換言之,為人民效勞始終是政府必須堅持的工作方向和行政行為的指導(dǎo)方針與原那么。這一原那么通過政府行政的每一個程序與方式予以貫徹,在每一個行政細(xì)節(jié)上得以表達(dá)。從系統(tǒng)論角度看,價值取向內(nèi)構(gòu)于政府系統(tǒng)的輸入、轉(zhuǎn)換、輸出與反響這四個根本環(huán)節(jié)。類似地,政府創(chuàng)新才能也表達(dá)在政府行為的這四個環(huán)節(jié)中,價值取向為其提供理論與理念支撐,但同時也規(guī)約著政府創(chuàng)新才能生長的方向、途徑及速度。一方面,政府的價值取向存在著真?zhèn)螁栴},

7、存在著是否符合行政開展的規(guī)律和趨勢,以及是否符合人民意愿等問題。正確的價值取向為政府創(chuàng)新才能的生長創(chuàng)設(shè)了良好氣氛,而錯誤的價值取向那么背離行政規(guī)律,在它指引下的行政行為只會收到與預(yù)期目的相悖的結(jié)果,行政失敗不可防止。因此這種情況下的政府創(chuàng)新才能由于錯誤的行政價值取向帶來的政府創(chuàng)新屢次失敗而成長受挫。甚而言之,這種錯誤的價值理念完全排擠政府創(chuàng)新,更勿言政府創(chuàng)新才能的培養(yǎng)。由此言之,只有在科學(xué)而正確的行政價值取向,在對政府創(chuàng)新寬容甚至鼓勵的政府行政環(huán)境下,政府創(chuàng)新才能才得以提升。另一方面,政府價值取向存在著實然與應(yīng)然的統(tǒng)一問題。從應(yīng)然的層面看,政府是公共部門,其執(zhí)掌公共權(quán)利的宗旨在于為社會公眾效勞

8、。從實然層面看,行政主體不可防止地存在著自身的利益追求,并可能將行政權(quán)利作為實現(xiàn)其自身利益的手段。政府價值取向的這種張力及政府監(jiān)視和責(zé)任追究機制的缺失,不可防止地在政府創(chuàng)新中出現(xiàn)了假借創(chuàng)新之名,行自利之實的“偽創(chuàng)新行為。它不僅內(nèi)在地影響著政府創(chuàng)新才能的建立方向,同時還為政府創(chuàng)新才能播下了自我消滅的種子。因此,從政府價值取向角度考量政府創(chuàng)新才能,必須分析其是否符合行政規(guī)律,行政執(zhí)行是否與之相符等方面來詳細(xì)化操作。(二)行政文化行政文化是在行政理論活動根底上形成的,直接反映行政活動與行政關(guān)系的各種心理現(xiàn)象、道德現(xiàn)象和精神活動狀態(tài)。它與政府價值取向有所區(qū)別。政府價值取向是政府作為行政組織和國家有機組

9、成部分在政治構(gòu)造體中的根本功能和定位,它具有較強的穩(wěn)定性和統(tǒng)合性。各層級政府機構(gòu)和部門都必須以此為生存要義,它是政府存在的價值所在,同時也是一切行政活動應(yīng)努力追求的方向。政府創(chuàng)新才能同樣必須以此為依歸,否那么政府創(chuàng)新將會偏離其軌道。而行政文化那么不同,它只是作為一個政府機構(gòu)體在長期行政活動過程中逐漸形成的一種文化形態(tài)。行政文化所依附的行政組織包含了一個國家中所有的行政機關(guān)。每一個行政機關(guān)由于其歷史背景、地理環(huán)境、成員組成、經(jīng)濟(jì)條件以及政治文化等各方面因素的影響而形態(tài)迥異,顯現(xiàn)出行政生態(tài)圈光怪陸離的一面。然而,行政文化也并非與政府價值毫無關(guān)聯(lián)。行政文化是政府在追求其價值取向的過程中圍繞行政理念、

10、行政方式、行政效能等點滴累積而成。透過它,或多或少可以管窺政府價值的實現(xiàn)狀況。從現(xiàn)實看,行政文化也并不總是自我限定在政府價值標(biāo)準(zhǔn)的軌道內(nèi)活動,與之相左者有之,在經(jīng)濟(jì)社會急遽變革的轉(zhuǎn)型時期尤為常見。正因為此,不同的行政文化孕育出不同的政府創(chuàng)新才能。人的任何行為都是在一定的思想意識指導(dǎo)之下進(jìn)展的。這些意識以不同形態(tài)存在,有的比擬顯著,已有詳細(xì)規(guī)章條例來約束;有的那么讓人難以捉摸,即使身臨其中也不知所以然,但它們都至關(guān)重要。優(yōu)良的行政文化有助于形成團(tuán)結(jié)奮進(jìn)的組織氣氛,有利于組織價值目的的實現(xiàn)。它們包括了諸如公平、民主、平等、堅持不懈、互相學(xué)習(xí)、團(tuán)結(jié)協(xié)作、積極創(chuàng)新、追求卓越等重要品質(zhì)。政府創(chuàng)新作為創(chuàng)新

11、主體的一種有目的、有意識、有方案的行為,其整個過程必然要受到行政系統(tǒng)內(nèi)一定思想、觀念、情感、動機等的深化影響,這種影響宏大而持久、潛在而無形。從政府創(chuàng)新理論看,個人創(chuàng)新,也即由政府官員個人設(shè)計、施行的創(chuàng)新,幾乎微乎其微,而且也極難真正成功。真正具有創(chuàng)新力和影響力的政府創(chuàng)新絕大多數(shù)都是有組織的集體產(chǎn)物,也就是說團(tuán)體創(chuàng)新才是政府創(chuàng)新的主導(dǎo)和努力方向。但團(tuán)體創(chuàng)新易受行政文化約束,它除須具備個人創(chuàng)新所需的全部條件(比方行政官員個人的專業(yè)知識、創(chuàng)新精神和才能等),同時還必須擁有優(yōu)良的組織機制和創(chuàng)新文化。反之,低劣的行政文化,如貪污瀆職、不思進(jìn)取等那么起著相反的結(jié)果,前述之“偽創(chuàng)新可見一斑。由此可見,研究

12、政府創(chuàng)新才能勢必需要考量該政府及部門的行政文化。只有首先在行政機構(gòu)體內(nèi)形成有利于創(chuàng)新的優(yōu)良文化,形成符合政府價值理念的行政文化,才能極大促進(jìn)政府創(chuàng)新才能的進(jìn)步。這種行政文化不僅僅指創(chuàng)新文化,而且還包括上述諸如團(tuán)結(jié)協(xié)作等重要品質(zhì)。(三)組織機構(gòu)雖然關(guān)于國家和政府的起源有各種各樣的理論假說,但這些理論假說歸于現(xiàn)實卻可納入同一的目的性追求,即探尋現(xiàn)存的政府功能與定位,或者說為當(dāng)下的政府職能與治理方式及途徑尋求理論支撐。從守夜人政府、全能政府、最小政府到有效政府等,政府建構(gòu)與治理理念的變化無不在某種程度上推動著政府組織以某種秩序化的方式變遷。中國改革開放30年來的政府機構(gòu)改革就是一個極為深化的說明與印

13、證。有關(guān)政府理論及對政府運轉(zhuǎn)解讀的新認(rèn)識,一方面是對政府在一定歷史、社會環(huán)境中適應(yīng)性調(diào)整的研究;另一方面又是對政府職能與機構(gòu)調(diào)整的前瞻性討論。簡言之,一是政府已適性研究,一是政府可適性研究,但共同的是,某種程度上的適應(yīng)性變遷是其暗含的主題。變遷,與變革類似,常常意味著一定程度的創(chuàng)新。政府組織機構(gòu)的建立本身就為政府創(chuàng)新提供了土壤,為政府創(chuàng)新才能的施展搭建了適宜的舞臺和組織保障。從這個角度講,政府部門的內(nèi)部組織構(gòu)造在相當(dāng)程度上制約著政府創(chuàng)新才能。由于分工原那么在政府的應(yīng)用,官僚政府根據(jù)某種技術(shù)方法,被人為設(shè)計分割為假設(shè)干要求相對獨立、職責(zé)明確卻又不互相重疊的組織機構(gòu)。這些機構(gòu)雖各自獨立運轉(zhuǎn),但卻又

14、互相關(guān)聯(lián),這種既獨立又關(guān)聯(lián)的狀態(tài)構(gòu)成了政府獨特的組織構(gòu)造。由于職能分配的不同,政府各部門面對的事務(wù)性工作及其工作對象、制度、程序等也存在較大差異,主要表如今對政府內(nèi)、外部行政事務(wù)處理的要求上,比方與公眾生活親密性程度等。政府部門工作與公眾生活相關(guān)性越強,互相間交流與溝通頻率越高,互相間制約程度就越深。政府部門與公眾互動性的增多,在擴大公民參與的同時,給政府部門行政無形中增添了壓力,也為政府創(chuàng)新提供了動力源。雖說政府創(chuàng)新是通過政府官員的改革行為得以實現(xiàn),其直接動力是政府官員的責(zé)任心和進(jìn)取心,然而從根本上說,政府創(chuàng)新的動力來源于活生生的社會理論。這種社會理論往往以信息的形式通過政府組織機構(gòu)進(jìn)入政府

15、系統(tǒng),而強大的政府創(chuàng)新才能需要有能迅速而全面聚集相關(guān)信息,擁有一套正式規(guī)定和持續(xù)運轉(zhuǎn)的組織安排。正因為此,政府部門職能不同,接收公眾信息的程度和流量不同,部門創(chuàng)新的動力不同,最終政府創(chuàng)新才能培育與提升的時機也不同。這是從單一的政府部門角度看政府組織機構(gòu)對政府創(chuàng)新才能的制約作用。政府組織機構(gòu)在政府創(chuàng)新中的影響,除其分工帶來的職務(wù)、權(quán)利分化外,責(zé)任也是具有內(nèi)在約束力的重要因素。有效的責(zé)任追究機制能標(biāo)準(zhǔn)政府創(chuàng)新,防止步入歧途,為政府創(chuàng)新才能正本清源。政府部門間溝通與協(xié)調(diào)關(guān)系也影響著政府創(chuàng)新才能。政府的組織構(gòu)造安排應(yīng)力求保證政府總體動力、官員動力和公眾對政府的期望相協(xié)調(diào)。這就要建立一套對整個系統(tǒng)進(jìn)展控

16、制和保證系統(tǒng)內(nèi)各部門之間能互相溝通的體制,以保證政府各部門的運作不偏離目的以及政府創(chuàng)新不偏離預(yù)先的設(shè)定,有效提升政府創(chuàng)新才能。一般而言,當(dāng)一項政府創(chuàng)新超出了單一部門的界定,需要多個部門間溝通與協(xié)作時,政府創(chuàng)新才能受政府組織構(gòu)造影響的程度就會很深,牽涉部門越多,程度越深。這種掣肘作用不僅表達(dá)在政府創(chuàng)新的創(chuàng)制階段,同樣地,表達(dá)于制定與執(zhí)行的銜接上。創(chuàng)新不僅僅指創(chuàng)新文本的形成,它還包括了這些文本在政府行政理論活動中的實現(xiàn)。沒有執(zhí)行的政府創(chuàng)新是極不完好的,執(zhí)行的欠缺使得政府創(chuàng)新才能無法得到理論檢驗,所謂的政府創(chuàng)新也只能算是一個止于文本的美妙愿景;執(zhí)行的偏離,勢必扭曲創(chuàng)新意圖,削弱對政府創(chuàng)新才能的評價。

17、(四)政府才能構(gòu)造政府才能是一個系統(tǒng)性概念,是假設(shè)干根本才能的綜合表達(dá),主要地可分為政府常規(guī)才能和政府創(chuàng)新才能。這里主要討論政府常規(guī)才能構(gòu)造對政府創(chuàng)新才能的影響。要說明這一點就必須首先理解政府常規(guī)才能構(gòu)造。學(xué)界已有的研究可謂見仁見智,但大體都是根據(jù)政府的行政行為把政府才能作功能性區(qū)分,如汲取財政才能、宏觀調(diào)控才能、合法化才能以及強迫才能;創(chuàng)造才能、消費才能、改造才能、適應(yīng)才能、貫徹才能、自律才能;人力、財力、權(quán)利、公信力、文化力、信息力和構(gòu)造力,等等。筆者那么認(rèn)為,對政府才能構(gòu)造的分析,不能僅限于列舉式地對政府才能作功能性區(qū)分,還應(yīng)對政府才能構(gòu)造進(jìn)展價值性區(qū)分。這種價值性研究為政府才能的提升指

18、明了努力的方向,也能防止那種為提升政府才能而單一地強化才能構(gòu)造中某一方面的不當(dāng)傾向,同時,它還為政府創(chuàng)新才能的提升和評價提供了根據(jù)。根據(jù)戴維伊斯頓的系統(tǒng)理論,政府作為一個系統(tǒng),其一切行政行為可根本歸結(jié)為輸入、轉(zhuǎn)換、輸出和反響四個階段。輸入,被區(qū)分為要求和支持兩個方面;轉(zhuǎn)換是政府內(nèi)部價值、信息等程式的有效運轉(zhuǎn);輸出可歸為政治產(chǎn)品的消費;反響那么可視為輸出經(jīng)社會系統(tǒng)轉(zhuǎn)換后對政府的再輸入。要求和支持被看作是社會系統(tǒng)向政治系統(tǒng)輸入的兩種類別。其實,“在系統(tǒng)這一端的那些輸出,其功能類似于輸入那一端的要求和支持,也即政治系統(tǒng)向社會系統(tǒng)的輸出,也可區(qū)分為要求和支持兩個方面。類似地,在政治系統(tǒng)內(nèi)部,它的運轉(zhuǎn)同

19、樣表達(dá)出消極和積極兩副面孔,要求和支持亦可概言之。進(jìn)而,我們認(rèn)為,政府行為及其才能向度可歸結(jié)為要求和支持兩個方面,政府才能構(gòu)造首先應(yīng)是要求與支持的構(gòu)造性關(guān)系。政府要求才能即表現(xiàn)為政府為維護(hù)統(tǒng)治而對公民提出服從要求的實現(xiàn)程度,它是政府將統(tǒng)治階級或公眾的意志轉(zhuǎn)化為政策結(jié)果的才能展示,具有強迫性和規(guī)序性的特點。其才能指向于政府生存,具有消極的意味。而政府支持才能那么不僅滿足社會成員的特定要求,還能包容和支持公民泛化的要求,同時培養(yǎng)公民及社會自主開展的才能。它具有開放性、包容性、整合性、回應(yīng)性及效勞性等特點。其才能指向于政府開展,具有顯著的積極意味。而從前述對政府才能研究的介紹看,現(xiàn)有研究更多筆墨側(cè)重

20、于政府要求才能,比方汲取財政才能、合法化才能、強迫才能、社會抽取才能等。這是從政府功能的視角對政府才能的一種理解。另外,從政府構(gòu)造的角度看,由于靜態(tài)的構(gòu)造式理解缺乏特定的價值觀導(dǎo)引,不能形成富有指向性的構(gòu)造間協(xié)同力。即使進(jìn)展才能建立,也往往易于走向其對立面。最終得到強化的只有政府對社會的規(guī)制、抽娶控制等要求性才能和公民的慣性不合作態(tài)度。隨之,由于政府才能構(gòu)造的非平衡性開展,政府的活動領(lǐng)域,雖似有所壓減,但實那么政府抽取的大量社會資源與規(guī)制社會開展的方向均不同程度地使社會自主活動的空間被進(jìn)一步壓縮,社會活力難以維系。一個缺乏活力和活力的社會對一個國家和民族來說,結(jié)果將是災(zāi)難性的。反之,明確了根本

21、價值取向和開展目的、具有價值統(tǒng)攝性的政府才能建立,更多地在于效勞社會,挖掘社會開展?jié)摿?提升社會活力。偏隅于政府支持才能建立,更多的資源將會留在社會,政府提供的根本效勞能放大社會資源的可活動空間,為其自我整合提供了制度支持和環(huán)境氣氛。只有在一個充滿活力和活力的社會有機體中,新的觀念、思想、制度、科技才會不斷涌現(xiàn),社會才會有持久的生命力。在這樣的社會中,經(jīng)由政府支持才能所內(nèi)蘊的政府與公民互動,政府創(chuàng)新和社會創(chuàng)新必將互相影響、互相促進(jìn)。創(chuàng)新型社會所打造的創(chuàng)新型人才也能為政府創(chuàng)新充分發(fā)揮他們聰明才智。由此,政府創(chuàng)新才能的提升將會擁有不竭的動力源泉。由此可見,在某種程度上,政府支持才能與政府創(chuàng)新才能呈

22、正相關(guān),政府支持才能越強,政府創(chuàng)新才能越高,從而政府創(chuàng)新舉措越多,質(zhì)量越高。反之,政府要求才能,從總體趨勢看,與政府創(chuàng)新才能呈負(fù)相關(guān),政府要求才能越強,政府創(chuàng)新才能的構(gòu)建越受限制,政府創(chuàng)新易趨于萎縮。因此,判斷政府創(chuàng)新才能必須深化分析政府才能構(gòu)造,考量政府要求才能和政府支持才能的相比照重。(五)政府官員素質(zhì)政府創(chuàng)新行為歸根結(jié)底是政府官員的行政行為。他們素質(zhì)的優(yōu)劣直接影響到政府創(chuàng)新才能的上下,關(guān)系到政府創(chuàng)新的速度、質(zhì)量和效果。一般而言,政府官員素質(zhì)包括知識和才能兩大方面。知識是人類進(jìn)步的階梯,創(chuàng)新那么是推動知識跨越階梯的動力。政府創(chuàng)新是政府合法生存和有效開展的工具和抓手,是政府官員在現(xiàn)實資源條件

23、約束下的行為選擇。它的成敗,歸根結(jié)底,由其主體決定。政府官員的知識積累和增長是政府創(chuàng)新的源頭活水,是政府創(chuàng)新才能開展的基矗從政府創(chuàng)新要求看,政府官員必須具備的知識主要包括以下兩個方面:1、專業(yè)知識。專業(yè)化的行政分工必須輔之以政府工作人員必備的專業(yè)知識。這些專業(yè)知識,一方面,通過政府官員在進(jìn)入政府系統(tǒng)前的專業(yè)學(xué)習(xí)獲得,比方如今公務(wù)員招考中對報考人員所學(xué)專業(yè)的要求,這時習(xí)得的主要是相關(guān)理論知識;另一方面,通過政府官員進(jìn)入政府系統(tǒng)后自身學(xué)習(xí)和政府提供的定期培訓(xùn)習(xí)得,這時以行政技能和理論知識為主,理論知識為輔。衡量專業(yè)知識程度,一般考察兩個方面:學(xué)習(xí)專業(yè)和學(xué)歷程度。這兩方面的考量,在我國尚未完全走出傳

24、統(tǒng)干部人事管理制度、仍未完善干部定期培訓(xùn)制度、高等教育初步進(jìn)入群眾教育階段的情況下顯得尤為重要。它不僅需要公務(wù)員制度不斷完善,更需要教育體制更新和教育質(zhì)量進(jìn)步。從政府創(chuàng)新理論看,政府官員是創(chuàng)新的主要設(shè)計者和推動者。缺乏相應(yīng)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識的政府創(chuàng)新,勢必是水中月、鏡中花。2、社會知識。這里的社會知識是指除專業(yè)知識以外從社會生活中獲得的知識。專業(yè)知識和社會知識是政府官員必備的相輔相成的兩個知識面。深沉的專業(yè)知識雖然可以使政府官員對問題的專業(yè)理解更深化,但也容易使政府官員的思維和視角停留在其所在的部門領(lǐng)域。各類社會知識不僅是政府官員行政的必要知識條件,更是政府創(chuàng)新的內(nèi)在要求。這是因為,任何一個社會領(lǐng)域

25、只是社會大系統(tǒng)極其微小的一個子系統(tǒng)。不同子系統(tǒng)間存在著復(fù)雜關(guān)聯(lián),而這些深化的內(nèi)在關(guān)聯(lián)并不會以粗淺的形式表露無遺,讓人們輕易感知。它需要人們不斷地對之研究和挖掘。因此,政府創(chuàng)新面對的不僅是表露出來的表象問題,而是圍繞著這一問題形成的復(fù)雜問題系統(tǒng)。從這個角度來講,任何政府創(chuàng)新都將是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。這不僅是指時序上的系統(tǒng)性,更重要的是指在空間構(gòu)造上的系統(tǒng)性,也即不同領(lǐng)域的互相協(xié)同與配套。在這種情況下,擔(dān)當(dāng)創(chuàng)新主體的政府官員自然需要深化理解問題背后的相關(guān)社會知識,包括人文風(fēng)俗與傳統(tǒng)等。當(dāng)然,掌握社會知識的需要,并不是要求每一個政府官員對社會生活的每一個領(lǐng)域都去深化學(xué)習(xí),它還可以通過不同領(lǐng)域政府官員

26、和普通民眾的互相合作而實現(xiàn)。這也就涉及到政府部門官員間的知識構(gòu)造。在擁有完備的知識系統(tǒng)和知識構(gòu)造的政府組織中,政府就有了提升創(chuàng)新才能的知識基矗三、政府外構(gòu)造性因素政府外構(gòu)造性因素是指在某一政府外部能對政府創(chuàng)新才能產(chǎn)生影響的構(gòu)造性力量。這種構(gòu)造性力量從主體的角度來看,包括政府間主體構(gòu)造關(guān)系、政府與社會構(gòu)造關(guān)系以及政府與市場構(gòu)造關(guān)系等。政府間主體構(gòu)造主要指上級政府、同級政府以及下級政府之間的關(guān)系。任何一個政府及部門的行政行為都是在國內(nèi)嚴(yán)密的“府際關(guān)系約束下的合理選擇。在一定意義上說,政府創(chuàng)新就是地方政府間博弈的選擇結(jié)果。政府與社會構(gòu)造主要是指“小政府、大社會,還是“大政府、小社會的格局。政府與市場

27、構(gòu)造那么主要指政府是否應(yīng)該干預(yù)市場以及在怎樣的領(lǐng)域內(nèi)如何適時施加何種干預(yù)等兩者行動合理邊界問題,是指“市場取代政府或政府取代市場的程度。從政府外構(gòu)造對政府的內(nèi)在態(tài)度來看,根本可概括為競爭、合作與對立三種根本情況。本文即以此分類為框架,逐一進(jìn)展分析。(一)競爭眾所周知,競爭是市場經(jīng)濟(jì)具有旺盛生命力的根本。新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)將其引入政府領(lǐng)域,諾斯就曾詳細(xì)分析競爭對一個國家的執(zhí)政集團(tuán)及其國家興衰的宏大影響。市場經(jīng)濟(jì)中,劇烈的市場競爭壓力,迫使企業(yè)必須不斷創(chuàng)新,將外在壓力及時轉(zhuǎn)化成為企業(yè)創(chuàng)新的內(nèi)在動力,以降低本錢,謀求生存和開展。熊彼特在他的創(chuàng)新理論中有一個重要的觀點:競爭程度、企業(yè)規(guī)模和壟斷力量這三個變量

28、決定著技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。這一理論引入到分析政府創(chuàng)新時,“競爭便成為制約政府創(chuàng)新才能的要素之一。然而,對于政府創(chuàng)新,學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為,由于政府在某種程度上天生具有壟斷性和獨占性等特點,缺乏市場經(jīng)濟(jì)式的競爭生存壓力,因此也就缺少創(chuàng)新的內(nèi)在動力。其實,政府內(nèi)部競爭從來都不缺乏,競爭機制也一直貫穿于任何一個國家的歷史開展過程。學(xué)者們認(rèn)為傳統(tǒng)政府缺乏競爭,主要是由于大家關(guān)注的競爭內(nèi)容不同?，F(xiàn)代政府建立之前,各國都不同程度地存在著任人唯親、政黨分肥,只是當(dāng)時的競爭是被異化了的競爭:圍繞的不是才能而是親疏關(guān)系,是肉體上你死我活的純自然式拼殺。這種惡性競爭的環(huán)境下自然不能產(chǎn)生創(chuàng)新的動力,有的只是消滅的沖動。與

29、異化了的競爭不同,現(xiàn)代政府尋求的是在透明、公正的前提下圍繞才能和績效進(jìn)展的競爭。現(xiàn)代政府管理中的競爭廣泛分布于公務(wù)員管理、政府部門職、權(quán)、利的分配與界定以及地方政府政績考核等各領(lǐng)域。中國現(xiàn)代政府和政府行政科學(xué)化的形成,本質(zhì)上是一個從非公開的異化競爭轉(zhuǎn)向建立一個包容、鼓勵、公平、透明的競爭機制的過程。對于如何在政府管理中引入詳細(xì)的競爭操作機制,國外學(xué)術(shù)界已獲得一些進(jìn)展,如西方新公共管理運動,就主張要建構(gòu)以市場為導(dǎo)向的行政運行形式,把市場機制引入到公共物品和公共效勞的供應(yīng)領(lǐng)域,如推行公共效勞和公共設(shè)施維護(hù)的承包制、改革政府執(zhí)行部門使其可以與社會中介組織進(jìn)展競爭等。這些競爭機制的建立旨在迫使政府從內(nèi)

30、部生長出創(chuàng)新動力,以進(jìn)步公共效率,為社會提供更好的公共產(chǎn)品和公共效勞。毋庸諱言,當(dāng)下中國政府的創(chuàng)新真正建立在競爭根底上的尚不多見。這是因為普遍的健全而有效的競爭機制并未形成。良好競爭機制的建立于目前而言本身也是一種政府創(chuàng)新,而且還是有效進(jìn)步政府創(chuàng)新才能的必要過程。有效競爭機制的建立與行政體制和環(huán)境有著嚴(yán)密關(guān)聯(lián)。競爭能否推動創(chuàng)新,其根源在于“競爭環(huán)境必須公平合理,競爭者遵循同一競爭規(guī)那么,競爭結(jié)果才具有可比性和說服力,才能真正的優(yōu)勝劣汰,否那么就會導(dǎo)致競爭者或者失去再競爭的勇氣和信心,或者不走正道不公平的競爭環(huán)境,最大的罪狀就是壓抑創(chuàng)新人才。這種情形在政府和私營部門之間進(jìn)展競爭時就顯得尤為重要。

31、此外,沒有透明作為根底,競爭的公正、公平也就無從談起。因此,當(dāng)前考察政府創(chuàng)新才能最實在的就在于判斷政府運行機制是否做到了公開、透明、陽光運行。另一方面,創(chuàng)新除了必須需要競爭這一“動力以外,還必須有“引力作用。所謂“引力,也就是可以對政府官員創(chuàng)新形成吸引力的因素,也即對政府官員有可預(yù)期的良好收益。畢竟,政府官員也有著渴望成功和被認(rèn)可的希冀,甚至還有著毋庸諱言的自利的傾向。競爭要形成的是能者上的場面。這才是旨在通過競爭衍生出政府創(chuàng)新的本義。從這個角度來說,在形成有效競爭機制的根底上,如何將政府創(chuàng)新與政府官員考核和晉升建立關(guān)聯(lián)是影響政府創(chuàng)新才能的又一重要因素。(二)合作假如說,競爭是創(chuàng)新的動力,那么

32、合作那么是創(chuàng)新的保障?，F(xiàn)代社會是一個開放的復(fù)雜系統(tǒng),任何一個組織、群體和個人都生活在一個有機的生態(tài)圈中,根本無法做到與世隔絕。這個生態(tài)圈包括自然生態(tài)圈和社會生態(tài)圈。政府創(chuàng)新必須與自然和社會這兩個生態(tài)圈進(jìn)展充分合作與協(xié)調(diào),否那么政府創(chuàng)新將成無源之水。由于自然生態(tài)圈本身是一種環(huán)境因素,包括地理環(huán)境、物質(zhì)資源、人口因素、氣候條件等,雖然對政府創(chuàng)新有一定的影響,但二者之間并不存在絕對的正相關(guān)或負(fù)相關(guān),因此這里主要集中討論政府與社會生態(tài)圈間的合作。一般而言,政府創(chuàng)新過程中政府與社會生態(tài)圈的合作包括政府間合作(包括政府與上級政府、同級政府以及下級政府)、政府與企業(yè)合作(包括國有企業(yè)、私營企業(yè)以及外資企業(yè)等

33、)、政府與專家合作(包括本地和外地相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者等)以及政府與公民、社團(tuán)合作(包括市民、移民、外來民工及各種社團(tuán)等)。這些“創(chuàng)新主體間親密有效的聯(lián)絡(luò)與合作,可以使創(chuàng)新資源在主體間高效流動,有利于降低創(chuàng)新風(fēng)險,減少創(chuàng)新本錢,加快創(chuàng)新速度,進(jìn)步創(chuàng)新效益,增強創(chuàng)新才能。首先,從政府間的合作來看,在既定的中國政府體制及政治格局下,政府創(chuàng)新過程不僅需要政府部門內(nèi)部的團(tuán)結(jié)與協(xié)作,其合法性還必須得到上級政府的肯定,創(chuàng)新的執(zhí)行那么必須得到下級部門的認(rèn)可。這是因為中國政府的行政權(quán)利很大程度上仍是一種自上而下受權(quán)式的,政府官員對上負(fù)責(zé),政府創(chuàng)新必須在上級政府所規(guī)定的界域內(nèi)行動。在這種機制的約束下,政府創(chuàng)新才能的施展

34、,在普遍地缺乏創(chuàng)新精神和文化的政府部門中,很大程度上就首先取決于其是否有開通的上級政府和指導(dǎo)。此外,政府創(chuàng)新才能還包含創(chuàng)新文本的執(zhí)行才能,但該執(zhí)行卻并不總是由創(chuàng)新的政府部門來完成。下級執(zhí)行機關(guān)的態(tài)度、才能等多種因素都深化影響著政府創(chuàng)新執(zhí)行的成敗,制約著政府創(chuàng)新才能的充分施展。即使是政府指導(dǎo)機關(guān)的創(chuàng)新,也必須有政府職能部門的配合才能得到真正落實。這是因為雖然行政權(quán)利對上負(fù)責(zé),但透明行政機制尚未建立,現(xiàn)有監(jiān)視體制發(fā)揮實效有限,責(zé)任追究機制更不完善,下級政府及執(zhí)行機關(guān)仍有較大的自主活動空間來謀求最大化的自我利益。這種自利空間的存在足以使其陽奉陰違,從而導(dǎo)致政府創(chuàng)新流產(chǎn)。故而,上、下級政府是否能嚴(yán)密合

35、作,就成為制約政府創(chuàng)新才能的重要因素。其次,從政府與企業(yè)的合作看,雖然兩者性質(zhì)不同,追求的目的也有較大差異,但這并不排除合作的空間,而且某種程度上,政府創(chuàng)新還必須獲得這些企業(yè)的支持與配合。市場經(jīng)濟(jì)中企業(yè)和商人,在追求自我私利最大化的同時,客觀上也帶來了公共福利這些副產(chǎn)品。而政府就是為了這些副產(chǎn)品而產(chǎn)生和運作的。政府需要企業(yè)的合作一定程度上也正是基于這一點。事實上,不僅“政治家們交換好處以增進(jìn)彼此的合作,政府官員和企業(yè)家之間同樣需要依賴交換建立起合作關(guān)系。政府創(chuàng)新也受這種合作關(guān)系的制約:政府創(chuàng)新是對社會利益格局的調(diào)整,它必然要影響到市場領(lǐng)域活動中的主體?，F(xiàn)代社會政治對經(jīng)濟(jì)的依賴程度不可謂不深,誠

36、如林德布洛姆所言,“在世界上所有的政治制度中,大部分政治是經(jīng)濟(jì)性的,而大部分經(jīng)濟(jì)亦是政治性的。新的經(jīng)濟(jì)體和經(jīng)濟(jì)力量的不斷出現(xiàn)和增長,勢必要求改善其生存的傳統(tǒng)社會環(huán)境,也就自然向政府提出創(chuàng)新的要求。這種經(jīng)濟(jì)與政治的交融關(guān)系,雖也掣肘著政府的創(chuàng)新行動,但更為政府與企業(yè)的合作提供了廣闊的前景,深受大多數(shù)企業(yè)歡送的政府創(chuàng)新必然能得以順利開展。在政府與企業(yè)圍繞政府創(chuàng)新進(jìn)展的合作中,惟一需要考慮的是,合作如何在互利的根底上標(biāo)準(zhǔn)地為社會提供公共產(chǎn)品和公共效勞,擴大公共福利。從這個角度來說,政府創(chuàng)新才能自然就包含著政府調(diào)動、協(xié)調(diào)企業(yè)以配合其行動的才能,兩者的合作程度自然深化影響到政府創(chuàng)新才能。再次,從政府與專

37、家學(xué)者的合作來看,那么必須強化知識分子與政府之間的結(jié)合,重視知識精英在政府管理創(chuàng)新中的作用。專家學(xué)者是社會的精英分子,在其所研究的領(lǐng)域一般都有相當(dāng)?shù)脑煸?有更敏銳的分析、判斷才能,對特定的問題有獨特的認(rèn)識,比一般的民眾站得高、看得遠(yuǎn)、想得透。政府創(chuàng)新必需的知識儲藏在其主體尚不完全具備時,專家學(xué)者就是一個良好的智力源、蓄能池。另一方面,知識分子有著較強的社會責(zé)任心,是社會的良知,對社會問題一般能持中立的態(tài)度,不偏不倚地進(jìn)展討論,從而能較為客觀而深化地把握問題本質(zhì),提出解決之道。同時,強烈的責(zé)任心使專家學(xué)者能積極響應(yīng)政府號召,熱心奉獻(xiàn)自己的真知灼見。從當(dāng)前政府創(chuàng)新實例看,在專家學(xué)者充分參與下,其成

38、功率較高。專家學(xué)者不僅在創(chuàng)新理論上提供指導(dǎo),更能對詳細(xì)創(chuàng)新方案進(jìn)展修正,同時還能防止政府官員創(chuàng)新中的自利傾向。政府在創(chuàng)新過程中是否可以正確地吸收專家意見,是其創(chuàng)新才能上下的重要表現(xiàn)。最后,從政府與公民、社團(tuán)的合作來看,擴大公民參與,一方面有利于吸收公民、社團(tuán)的創(chuàng)新力量;另一方面有利于公民對政府政策的認(rèn)可,使政府創(chuàng)新順利執(zhí)行?！皬娜罕娭衼?到群眾中去歷來是黨和政府制定各項方針政策的根本原那么。本質(zhì)上,它理論了公民參與,表達(dá)了社會民主。遵循這一原那么,黨在戰(zhàn)爭年代贏得了民心,獲得了革命成功;在和平年代,那么初步建立了社會主義制度,根本實現(xiàn)小康。群眾道路之所以能發(fā)揮如此效果,關(guān)鍵就在于政府與民眾在知

39、識、信息、人力、思想、力量等方面的劇烈碰撞,使得政府創(chuàng)新?lián)碛谐志玫纳Α９裢ㄟ^不連續(xù)參與不僅可以為政府創(chuàng)新提供智力支持,更能在參與中形成主人翁意識,易于理解政策意圖,減少創(chuàng)新執(zhí)行本錢,從而既能進(jìn)步公民政治才能,又有利于促成創(chuàng)新型公民社會的形成。研究顯示,民間社團(tuán)組織發(fā)育情況、公民參與意愿和程度、公民不同的參與方式和途徑等變量因素,與地方治理開展程度、治理才能之間存在著比擬明顯的正相關(guān)關(guān)系。換句話說,地方治理的績效上下在很大程度上取決于社會組織和公民參與的才能。而當(dāng)前,政府績效的大幅度進(jìn)步很大程度上通過政府不斷創(chuàng)新來實現(xiàn)。故而,政府創(chuàng)新才能的上下,很大程度上取決于政府能否繼續(xù)走群眾道路,擴大

40、公民有效參與,汲取民間智慧和力量。從各國政府的創(chuàng)新理論來看,強調(diào)政府與公民、企業(yè)、非政府組織之間建立良好的合作與伙伴關(guān)系已經(jīng)成為主導(dǎo)性的政治理念。各國政府普遍認(rèn)識到,“政治并不是零和的博弈,更不是你死我活的殘酷斗爭,用合作化解沖突和對抗是整個社會各部門、各群體實現(xiàn)共贏的必不可少的途徑。(三)對立政府創(chuàng)新宏大的利益相關(guān)性,很可能會引起部分利益受損群體的不滿和抵觸。這種情況一般出如今政府創(chuàng)新的透明性、公正性及合理性遭到質(zhì)疑且對利益受損群體缺乏相應(yīng)補償時。此時,對立、沖突的程度深化制約著政府創(chuàng)新才能。政府采取何種方式予以化解對政府創(chuàng)新能否順利開展影響深遠(yuǎn)。一般而言,面對對立情緒,政府有四種根本處理方

41、式:強迫、說服、利誘和逃避。這四種不同的處理方式分別說明了政府不同的行政理念,極易導(dǎo)致相異的政府創(chuàng)新結(jié)局。首先,強迫性的處理方式。顯然,這一處理方式是傳統(tǒng)政府的首選,同樣也是現(xiàn)代政府要求才能的直接延伸和現(xiàn)實表現(xiàn)。強迫充分顯示了政府權(quán)威,表達(dá)了政府與公眾之間的層級化構(gòu)造,是“大政府、小社會的自然要求和慣性行為。強迫要求特定群體,響應(yīng)政府號召,服從政府安排,單獨承當(dāng)政策性后果。政府創(chuàng)新中的利益調(diào)整以部分的帕累托倒退來實現(xiàn)所謂的“公共利益改良。這種方式與現(xiàn)代復(fù)雜社會特別是市場規(guī)那么被普遍承受后人們的期望行為方式明顯沖突。中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的快速開展不僅使政府一體獨大的傳統(tǒng)格局中遭到瓦解,而且公民社

42、會已在夾縫中緩慢成長,公民對自我利益的維護(hù)與追求亦成為共識。那種僅以強調(diào)“個人利益服從集體利益、國家利益的簡單而空洞的口號已難以實現(xiàn)方案經(jīng)濟(jì)條件下曾產(chǎn)生的輝煌效應(yīng)。為此,強迫招致的不會是服從,更可能是規(guī)模更大、程度更深的對立和沖突。這只會使政府創(chuàng)新陷入為難的境地,政府創(chuàng)新夭折在所難免。其次,說服性的處理方式。說服性的宣傳教育是我國政府行政方式的優(yōu)良傳統(tǒng),具有本小利大的優(yōu)點,施行效果頗佳。但這種方式易受多種因素影響,比方政府創(chuàng)新所涉內(nèi)容、說服的方式和手段、群眾的覺悟程度、利益受損量等。這些因素在社會急劇變革時期已不似傳統(tǒng)社會中那樣穩(wěn)定。政府創(chuàng)新大多是重組公民長期以來積累的存量資本,關(guān)乎其長遠(yuǎn)生計,但其是否符合社會開展規(guī)律、是否順應(yīng)民心卻非政府一家能言?，F(xiàn)代公民社會雖還缺乏以與政府“分庭抗禮,但已能挑戰(zhàn)政府在各方面的權(quán)威。從這個角度來說,假設(shè)創(chuàng)新中政府僅僅采取這一方式化解沖突,那么勢必自縛手腳,政府創(chuàng)新才能也因此難以獲得施展的空間。再次,利誘的處理方式。利誘,從市場經(jīng)濟(jì)的角度來看,那么是交換。林德布洛姆曾將不同國家政治與經(jīng)濟(jì)關(guān)系歸納為權(quán)威、交換和說服三種形式。交換