論檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟上研究與分析

1、論檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟上王德新近年來，我國經(jīng)濟(jì)建立取得了舉世矚目的成績，但與此同時(shí)，中國的環(huán)境污染與環(huán)境破壞問題也日益嚴(yán)重，環(huán)境的惡化導(dǎo)致氣候異常，災(zāi)害頻發(fā)。有專家指出，中國每年受各類災(zāi)害影響的人口達(dá)4億人次，造成的經(jīng)濟(jì)損失平均高達(dá)2000多億元?？梢哉f，自然環(huán)境惡化的現(xiàn)狀背離了人與自然和諧相處的理念，嚴(yán)重制約了我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)開展能力。如何加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的力度，提高環(huán)境保護(hù)的實(shí)效性已成為當(dāng)前刻不容緩的任務(wù)。西方興旺國家在工業(yè)化的進(jìn)程中，也曾飽受環(huán)境污染的困擾，他們在保護(hù)環(huán)境的實(shí)踐中探索出了一種行之有效的法律制度，即環(huán)境公益訴訟的制度。檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公共利益的代表，其代表公眾提起環(huán)境

2、公益訴訟的制度在保護(hù)環(huán)境方面發(fā)揮著不容無視的巨大作用，值得我們認(rèn)真學(xué)習(xí)和借鑒。一、環(huán)境公益訴訟制度評介環(huán)境公益訴訟制度，是指國家機(jī)關(guān)、普通公民或公益團(tuán)體等依據(jù)法律的特別規(guī)定，在環(huán)境受到或者可能受到污染或破壞的情況下，為維護(hù)環(huán)境公共利益不受損害，以有關(guān)侵害主體或行政監(jiān)管機(jī)關(guān)為被告向法院提起訴訟的制度。環(huán)境公益訴訟是公益訴訟的一種，公益訴訟早在公元前6世紀(jì)的古代羅馬法上就曾出現(xiàn)過，但環(huán)境公益訴訟卻是在20世紀(jì)后半期才出現(xiàn)的。20世紀(jì)60年代，西方工業(yè)化國家現(xiàn)代化工業(yè)污染和環(huán)境公害危機(jī)日益嚴(yán)重，在這種時(shí)代背景下美國率先確立環(huán)境公益訴訟制度。20世紀(jì)60年代末以來，美國先后公布了國家環(huán)境政策法?(19

3、69)、?清潔空氣法?(1970)、?聯(lián)邦水污染控制法?(1972)等多項(xiàng)環(huán)境保護(hù)法規(guī)。其中，國家環(huán)境政策法?第3條規(guī)定：“國會(huì)認(rèn)為，每個(gè)人都應(yīng)當(dāng)享受安康的環(huán)境，同時(shí)每個(gè)人也有責(zé)任對維護(hù)和改善環(huán)境作出奉獻(xiàn)。?國家環(huán)境政策法?、?清潔空氣法?均設(shè)置有授權(quán)檢察官提起環(huán)境公益訴訟的條款。1970年？清潔空氣法？還將環(huán)境訴權(quán)賦予普通公民，該法第304條a款規(guī)定：“任何人可以以自己的名義對任何人包括美國政府、政府機(jī)關(guān)、公司或個(gè)人等提起訴訟。這就是著名的“公民訴訟(citizensuits)制度。美國？清潔空氣法？的公布和“公民訴訟制度的產(chǎn)生，是現(xiàn)代意義上的環(huán)境公益訴訟制度最終形成的標(biāo)志。此后，受現(xiàn)代化工

4、業(yè)污染嚴(yán)重的日本、法國、德國、加拿大、英國等西方興旺國家，紛紛以法律或司法判例的形式確認(rèn)了環(huán)境公益訴訟制度。綜觀各國法律規(guī)定，環(huán)境公益訴訟制度具有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：.環(huán)境公益訴訟的目的，主要是為了保護(hù)環(huán)境公共利益訴訟目的的公益性，是公益訴訟區(qū)別于其它以保護(hù)私權(quán)為目的的私益訴訟的典型特征。早在古羅馬法上，就有公益訴訟(actionesprivatae)和私益訴訟(actionespublicaepopulares)的劃分，“以私人資格發(fā)生的訴訟，以保護(hù)私人權(quán)益為目的的，叫私益訴訟;以保護(hù)公益為目的的，就叫做公益訴訟。2因環(huán)境侵權(quán)引發(fā)的訴訟，按照訴訟目的的不同可劃分為環(huán)境私益訴訟和環(huán)境公益訴訟。

5、3環(huán)境公益訴訟作為公益訴訟的一種，其訴訟目的就是為了為保護(hù)環(huán)境公共利益?！肮怖?publicinterest)，是一個(gè)與私人利益相對應(yīng)的疇，其典型特征就是具有社會(huì)共享性，這可以從兩個(gè)層面來理解：第一，所謂社會(huì)性，是指公共利益的相對普遍性或非特定性，即它不是特定的、局部人的利益。第二，所謂共享性，既是指“共有性，也是指“共同受益性，并且這種受益不一定表現(xiàn)為直接的、明顯的“正受益;公共利益受到侵害事實(shí)上也是對公眾利益的潛在威脅。4所謂環(huán)境，是指影響人類生存和開展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景

6、名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等(我國？環(huán)境保護(hù)法？第2條)。環(huán)境具有不可分割性、相互影響性，它對于每個(gè)人、每個(gè)國家乃至整個(gè)人類都具有特別重要的意義，環(huán)境利益具有了公共利益的特征。對環(huán)境的破壞和污染可能損害個(gè)人的私益，也可能危害社會(huì)和整個(gè)人類的公益。因此，當(dāng)環(huán)境公共利益遭受損害時(shí)，應(yīng)當(dāng)賦予普通民眾和代表公共利益的檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的權(quán)利，要求侵害者停頓損害、恢復(fù)原狀。.環(huán)境公益訴訟的圍，包括環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟環(huán)境公益訴訟并不是一種獨(dú)立的訴訟程序，而是一個(gè)以訴訟目的為基準(zhǔn)界定的概念。從訴訟性質(zhì)上看，它既可以是民事訴訟，也可以是行政訴訟。通常情況下，政府被認(rèn)為是公共利益的代表者和維護(hù)者，政府通過

7、行政監(jiān)管機(jī)關(guān)和檢察官來維護(hù)環(huán)境公共利益：行政機(jī)關(guān)通過日常的監(jiān)視檢查和行政處分權(quán)來保護(hù)環(huán)境，而檢察官那么通過對破壞環(huán)境者提起訴訟來保護(hù)環(huán)境。但正如美國學(xué)者威廉羅杰斯所言，“即使在美國，也難以保證公共官員熱心于維護(hù)環(huán)境公益因?yàn)榈胤綑z察官由當(dāng)?shù)鼐用襁x舉產(chǎn)生，必須依靠地方居民的支持才能取得職位，而對地方上的污染源公司提起訴訟，必然會(huì)觸犯當(dāng)?shù)鼐用竦慕?jīng)濟(jì)利益。5當(dāng)政府機(jī)關(guān)怠于履行環(huán)境保護(hù)的職責(zé)時(shí)該怎么辦呢?美國第二上訴法院在1943年美國紐約州工業(yè)聯(lián)合會(huì)訴伊克斯案中首次提出“私人檢察總長理論，該理論認(rèn)為：“在出現(xiàn)官吏的行為時(shí)，為制止這種行為，國會(huì)可以授權(quán)一個(gè)公共官吏，例如檢察總長主公共利益提起訴訟，這時(shí)就

8、發(fā)生了一個(gè)實(shí)際存在的爭端。同時(shí)，國家也可授權(quán)一個(gè)官吏提起訴訟，而制定法律授權(quán)私人團(tuán)體提起訴訟，制止官吏的行為。這象檢察總長的情況一樣，也有一個(gè)實(shí)際的爭端存在。憲法不制止國會(huì)授權(quán)任何人，不管是官吏或非官吏提起這類爭端的訴訟，即使這個(gè)訴訟的惟一目的是主公共利益也可以。得到這樣授權(quán)的人可以說是一個(gè)檢察總長。6動(dòng)用私人力量對國家權(quán)力進(jìn)展制約和補(bǔ)充，具體途徑有兩種：第一，允許普通公民對怠于履行職責(zé)的行政機(jī)關(guān)提起訴訟;第二，允許普通公民對污染環(huán)境者提起訴訟雖然英美法系沒有民事訴訟和行政訴法的區(qū)分，但顯然前者是環(huán)境行政公益訴訟，后者是環(huán)境民事公益訴訟。在有些大陸法系國家，維護(hù)公共利益被認(rèn)為是政府的專職，因此

9、他們所謂的環(huán)境公益訴訟甚至主要就是指環(huán)境行政公益訴訟，如法國的越權(quán)之訴、日本的取消之訴;德國甚至確立了行政訴訟的公共利益代表人制度，檢察官可以作為公共利益的代表人，可代表聯(lián)邦或地方獨(dú)立提起或參加行政法院的行政訴訟。.提起環(huán)境公益訴訟的主體，包括檢察機(jī)關(guān)、普通公民和公益團(tuán)體各國法律通常將環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)賦予三種主體：檢察機(jī)關(guān)、普通公民和公益團(tuán)體。首先，檢察機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟。法國是世界上最早規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的國家，檢察機(jī)關(guān)作為國家和社會(huì)利益的代表，有權(quán)以主當(dāng)事人（即原告）的身份提起訴訟或以從當(dāng)事人的身份參與訴訟。德國、日本、英國等大多數(shù)國家也規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以提起或參與涉及公共利益

10、的訴訟。但美國?國家環(huán)境政策法?第一次明文規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟。其次，普通公民可以提起環(huán)境公益訴訟。美國1970年?清潔空氣法?賦予了普通公民提起環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)，以作為政府保護(hù)環(huán)境的補(bǔ)充機(jī)制?！肮裨V訟權(quán)在美國被視為一項(xiàng)制止權(quán)（即制止非法排污權(quán)），或者是一項(xiàng)強(qiáng)制措施;公民那么被視為私人檢察官，與政府的職能相對應(yīng)而存在，在實(shí)施環(huán)境法規(guī)中發(fā)揮著重要的作用。7但大陸法系國家一般不允許公民以保護(hù)公共利益為由提起民事訴訟。有法國學(xué)者認(rèn)為，“個(gè)人利益終究是與總體利益相對立的，因此，原那么上任何個(gè)人如果在其中沒有任何個(gè)人利益，便不得唯一為了讓人遵守法律而行使訴權(quán)、提起訴訟。因?yàn)椋@種訴權(quán)應(yīng)

11、當(dāng)屬于檢察機(jī)關(guān)。8但是，大陸法系國家環(huán)境行政公益訴訟制度比擬興旺，普通公民提起環(huán)境行政公益訴訟是受法律鼓勵(lì)的。最后，公益團(tuán)體開場發(fā)揮日益重要的作用。在美國的社會(huì)構(gòu)造中，NGOs俳政府組織）之作用非常獨(dú)特，它們不僅可以提起訴訟，“實(shí)際上也充當(dāng)了立法者、看家狗與吹哨者、私人檢察官三個(gè)角色，全程參與了環(huán)境公共利益的保護(hù)。9從實(shí)施效果來看，美國國會(huì)在環(huán)境法執(zhí)行機(jī)制中雖然設(shè)置了公民訴訟制度，實(shí)際上自國會(huì)賦予此項(xiàng)權(quán)力以來公民個(gè)人倒沒有多少能力能通過公民訴訟條款獲取成功，倒是NGOs找到了一個(gè)嵌入治理構(gòu)造之時(shí)機(jī)，特別是在保護(hù)大氣與水、本地物種以及公共用地方面。.法院在環(huán)境公益訴訟中的角色，由被動(dòng)地適用法律轉(zhuǎn)

12、為積極地影響環(huán)境政策在傳統(tǒng)環(huán)境損害賠償訴訟中，法院的審判活動(dòng)以解決私權(quán)糾紛、保護(hù)私權(quán)為主要目的，以認(rèn)定事實(shí)、適用法律為根本手段，著重解決受害者因環(huán)境污染遭受的損害賠償?shù)臄?shù)額問題。但在法院對環(huán)境公益訴訟的審判中，與對傳統(tǒng)訴訟的審判有重大區(qū)別。首先，法院肩負(fù)著保護(hù)環(huán)境公共利益的重任?！半S著現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜化，單單一個(gè)行為就致使許多人或許得到利益或許蒙受不利的事件頻繁發(fā)生。其結(jié)果使得傳統(tǒng)的把一個(gè)訴訟案件僅放在兩個(gè)當(dāng)事人之間進(jìn)展考慮的框架越來越顯得不甚完備在當(dāng)今福利國家里，應(yīng)該保護(hù)因類似情況而受到影響的人和集團(tuán)的利益，這一點(diǎn)已被廣泛認(rèn)同。10其次，法院的任務(wù)不僅僅是適用法律，更為經(jīng)常的是要對環(huán)境公共政策

13、進(jìn)展選擇，對利益沖突進(jìn)展平衡，法院的判決在社會(huì)上的影響也更為深遠(yuǎn)。日本學(xué)者谷口安平指出：“新型訴訟被區(qū)別于所謂糾紛解決模式的一般民事訴訟，而稱之為行為調(diào)查模式或公共訴訟、制度改革訴訟等，其特征簡單說來就是涉及到大量利害關(guān)系相對于以調(diào)整個(gè)人之間利害沖突為根本對者的公共政策問題發(fā)生爭議并要求法院對此作出法律判斷象的傳統(tǒng)民事訴訟來說，這種以處理牽涉多數(shù)人或集團(tuán)間錯(cuò)綜復(fù)雜的利害關(guān)系為特征的新型案件大大擴(kuò)展了訴訟的功能，從而具有在社會(huì)上發(fā)生更廣泛和更直接影響的效應(yīng)。11二、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的合理性（一）確立檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度的法理根底.檢察機(jī)關(guān)宜于提起環(huán)境公益訴訟，是由檢察機(jī)關(guān)是公共利

14、益代表者的身份決定的從比擬法的角度看，雖然兩大法系在是否允許普通公民、公益團(tuán)體提起公益訴訟方面尚存在分歧，但對于檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起和參與公益訴訟方面卻是一致的。在大陸法系國家，自從檢察制度產(chǎn)生時(shí)起就有類似的制度，如1806年法國?民事訴訟法典?就曾規(guī)定，檢察官可以通過起訴或其他方式介入“關(guān)于國之安寧之訴訟;關(guān)于官府之訴訟;關(guān)于屬于官之土地、邑并公舍之訴訟;關(guān)于因貧人不公贈(zèng)予之訴訟等民事公益訴訟案件。法國1976年?民事訴訟法?第421-423條依舊規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)得以“代表社會(huì)的名義，以“主當(dāng)事人或者“從當(dāng)事人的身份提起或參加各類民事公益訴訟。德國法律確立了行政訴訟公共利益代表人制度，檢察官可以作

15、為公共利益的代表人，代表聯(lián)邦或地方獨(dú)立提起或參加行政法院的行政訴訟;檢察官作為社會(huì)公共利益的代表人，對涉及國家、社會(huì)公共利益的重大案件可提起民事訴訟。12在英國，但凡涉及公共權(quán)力和利益的訴訟，并要公布訓(xùn)令或宣言加以保護(hù)的，必須由檢察長參加。英國檢察長在行政訴訟中既可能是原告人，也可能是被告人。檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中享有提起訴訟、參與訴訟、在法庭上發(fā)表評論、提出意見、向上級法院或主管法院提出控訴、上訴或復(fù)審請求的權(quán)力。美國?國家環(huán)境政策?、?清潔空氣法?等多項(xiàng)環(huán)境法律均授權(quán)檢察機(jī)關(guān)可以提起相應(yīng)的環(huán)境侵權(quán)訴訟，或者參與訴訟以支持主管行政機(jī)關(guān)或者私人提出的請求。檢察機(jī)關(guān)之所以能越來越廣泛地參與公益訴訟

16、案件，是由其公共利益代表的身份決定的。傳統(tǒng)上，檢察機(jī)關(guān)主要參與刑事訴訟活動(dòng)。但是隨著社會(huì)生活的日趨復(fù)雜化和權(quán)利觀念由“個(gè)人本位向“社會(huì)本位的轉(zhuǎn)變，檢察機(jī)關(guān)開場比擬廣泛地干預(yù)涉及公共利益的民事訴訟和行政訴訟，并逐漸擔(dān)當(dāng)起民事行政訴訟中公共利益代表人的角色。誠如俄國法學(xué)家穆拉耶夫所言，“檢察機(jī)關(guān)這些公職人員的使命，按其職務(wù)來說，主要是使他們在司法方面成為法律的監(jiān)視者，公共利益和政府機(jī)關(guān)的代表。13我國憲法第12條也規(guī)定：“中華人民國人民檢察院是國家的法律監(jiān)視機(jī)關(guān)。這一條文規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)，即是國家法律監(jiān)視機(jī)關(guān)，同時(shí)也暗含了它是國家和社會(huì)公共利益的代表。.檢察機(jī)關(guān)宜于提起環(huán)境公益訴訟，是由環(huán)境權(quán)

17、的公益性質(zhì)決定的所謂環(huán)境權(quán)，是公民享有在不被污染和破壞的環(huán)境中生存及利用環(huán)境資源的權(quán)利。14環(huán)境權(quán)是伴隨著環(huán)境危機(jī)的出現(xiàn)而產(chǎn)生的一種新型權(quán)利，它的討論和研究始于上一世紀(jì)60年代初，隨后不斷迅速開展。1960年，原西德一位醫(yī)生向歐洲人權(quán)委員會(huì)提出控告，認(rèn)為向傾倒放射性廢物的行為違反了?歐洲人權(quán)條約?中關(guān)于保障清潔衛(wèi)生的環(huán)境的規(guī)定，從而引發(fā)了是否要把環(huán)境權(quán)追加進(jìn)歐洲人權(quán)清單的大討論。1970年，在日本東京舉行了有13個(gè)國家參加的“公害問題國際座談會(huì)，會(huì)后發(fā)表的?東京宣言?建議：“我們請求，把每個(gè)人享有其安康和福利等要素不受侵害的環(huán)境權(quán)利和當(dāng)代人傳給后代的遺產(chǎn)應(yīng)是一種富有自然美的自然資源的權(quán)利，作為

18、一種根本人權(quán)，在法律體系中確定下來。上述關(guān)于環(huán)境權(quán)的研究討論和立法實(shí)踐引起了國際社會(huì)的高度重視。1972年聯(lián)合國在瑞典首都斯德哥爾摩召開了第一次人類環(huán)境會(huì)議，會(huì)議普遍承受了環(huán)境權(quán)的觀點(diǎn)，并在會(huì)議所發(fā)表的?人類環(huán)境宣言?中加以明確確認(rèn)：“人類有權(quán)在一種能夠過尊嚴(yán)和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的根本權(quán)利，并且負(fù)有保證和改善這一代和世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任。我國法律上尚未出現(xiàn)“環(huán)境權(quán)這一概念。環(huán)境權(quán)中的“環(huán)境一詞，主要是指人類生活的自然環(huán)境。根據(jù)我國?環(huán)境保護(hù)法?規(guī)定，它是指影響人類生存和開展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。在對環(huán)境權(quán)法律屬性的認(rèn)識上，主要有“人權(quán)說、“人格權(quán)說、“財(cái)產(chǎn)權(quán)說、“人類權(quán)說以及“財(cái)產(chǎn)權(quán)兼人格權(quán)說等學(xué)說。15且不說各種學(xué)說的優(yōu)劣，由于環(huán)境是一種公共資源，是不可分割的，具有消費(fèi)的非排他性，從而造成環(huán)境所有權(quán)的虛化，不可能像物權(quán)制度那樣定紛止?fàn)帯５捎诃h(huán)境資源的唯一性，環(huán)境問題的嚴(yán)重性以及人類歷史的延續(xù)性，環(huán)境權(quán)不僅與當(dāng)代人類休戚相關(guān)，甚至?xí)绊懙轿磥硎?/p>