新公共管理理論的借鑒意義

1、33/34新公共治理理論及其借鑒意義20世紀(jì)70年代末以來，西方發(fā)達資本主義國家實行的政府改革，引起了極大的社會反響。“重塑政府運動”、“企業(yè)型政府”、“政府新模式”、“市場化政府”、“代 理政府”、“國家市場化”、“國家中空化”等，只是對這場改革的不同稱謂。人們普遍認(rèn)為，區(qū)不于傳統(tǒng)公共行政典范的、新的公共治理模式正在出現(xiàn)。赫克謝爾（C.Heckscher）指出，政府改革打破了單向的等級指揮關(guān)系，建立了互動交流和導(dǎo)向治理，并開始向“后官僚組織”變遷1。而巴扎雷（Michael Barzelay）講，摒棄官僚制的時代差不多到來，公共治理由重視“效率”轉(zhuǎn)而重視服務(wù)質(zhì)量和顧客中意度，由自上而下的操縱

2、轉(zhuǎn)向爭取成員的認(rèn)同和爭取對組織使命和工作績效的認(rèn)同2?！爸厮苷边\動的積極倡導(dǎo)者奧斯本和蓋布勒總結(jié)美國改革地點政府和聯(lián)邦政府的經(jīng)驗，宣揚政府治理的新范式3。胡德（Christopher Hood）把西方國家的政府改革所體現(xiàn)出來的政府治理新模式稱作新公共治理典范4?！靶鹿仓卫怼睂嵺`催生出不同于傳統(tǒng)公共行政理論的理論新范式。這確實是新公共治理理論。 一背景 自上世紀(jì)中葉開始，西方發(fā)達資本主義國家普遍實行“福利國家”制度。它們運用凱恩斯主義經(jīng)濟學(xué)指導(dǎo)國家的經(jīng)濟活動，試圖依靠政府的作用來彌補市場的不足。然而過了多年，“福利國家”制度并未取得如愿的經(jīng)濟增長和社會中意度。上世紀(jì)六七十年代以來，經(jīng)濟滯脹

3、、政府?dāng)U大支出產(chǎn)生高稅收、政府公共服務(wù)無效率，造成社會普遍不滿，最終導(dǎo)致意識形態(tài)變革。人們開始從政治上批判“福利國家”的政策基礎(chǔ)，主張以自由市場、個人責(zé)任、個人主義來重塑國家和社會。 在意識形態(tài)上崛起的“新右派”思想，要緊來源于自由經(jīng)濟思想、新制度經(jīng)濟學(xué)和公共選擇經(jīng)濟學(xué)。它強調(diào)自由市場的價值，批判政府干預(yù)的弊端，主張用市場過程取代政治或政府過程來配置社會資源同時做出相應(yīng)的制度安排。它認(rèn)為國家和政府作為非市場力量，會扭曲社會資源的有效配置。高稅收將資源從“制造財寶”的私營部門轉(zhuǎn)移到“消費財寶”的公共部門，阻礙經(jīng)濟增長和削減社會福利。只有讓市場進行資源的最佳配置，讓消費者和生產(chǎn)者決定福利的供給和需

4、求，才能促進社會和經(jīng)濟的繁榮。因此，市場化成為政府改革的必定選擇。公共企業(yè)的私營化、公共服務(wù)的市場化、公共部門之間的競爭、公共部門與私人部門之間的競爭，廣泛進入西方國家的政府改革策略。 市場化改革，從一定意義上講，是在為政府減負(fù)，同時也意味著政府放權(quán)。在現(xiàn)代國家，政府扮演著雙重角色，即“社會福利的提供者”與“經(jīng)濟穩(wěn)定和增長的主舵手”。政府在社會保障、社會公平、教育平等、醫(yī)療保健、環(huán)境愛護等方面依舊承擔(dān)著不可推卸的責(zé)任，仍然支配著巨大的社會資源。社會要求政府“花費更少、做得更好”，更有效地使用公共財政資源。對此，政府必須積極從內(nèi)部治理上挖潛，查找新的治理理念和治理工具，提升政府的治理能力。私營企

5、業(yè)優(yōu)良的治理績效和先進的治理方法，自然地成為政府進行治理創(chuàng)新的改革選擇。西方國家的政府改革鼓吹市場化和效法私營企業(yè)治理，最終導(dǎo)致新公共治理典范的誕生而不同于傳統(tǒng)的政府治理模式。 在這場改革運動中，英國是先行者。1980年，撒切爾政府推行以縮小政府規(guī)模和進行“財政治理創(chuàng)新”為中心的改革，其后的梅杰政府（“公民憲章運動”）、布萊爾政府（“第三條道路”）接著推進政府改革，進一步發(fā)揮市場化作用；新西蘭則在1988年開始以“政府部門法案”為藍(lán)本的改革；加拿大在1989年成立“治理進展中心”，并于次年發(fā)表題為“加拿大公共服務(wù)2000”的政府改革指導(dǎo)性綱領(lǐng)；美國于 1993年成立“國家績效評估委員會”，用來

6、指導(dǎo)政府改革，后于1998年更名為“重塑政府國家伙伴委員會”（National Partnership for Reinventing Government）。這些改革的重要特征確實是，發(fā)揮市場機制在公共服務(wù)領(lǐng)域中的作用，積極借鑒私營治理的技術(shù)和方法，提升政府的治理能力和公共服務(wù)能力。二認(rèn)知 西方發(fā)達資本主義國家的政府選擇新公共治理，是因為傳統(tǒng)公共行政差不多走入理論困境。傳統(tǒng)公共行政建立在兩大理論基礎(chǔ)之上，即政治與行政兩分思想和官僚制理論。政治與行政兩分思想認(rèn)為，政治是國家決策，而行政是執(zhí)行國家決策，兩者必須嚴(yán)格區(qū)分。官僚制理論強調(diào)，在組織結(jié)構(gòu)上，實行政府部門的權(quán)限和任務(wù)的專門化，以協(xié)調(diào)“層級

7、”組織和等級操縱；在行為程序上，通過技術(shù)的或法律的規(guī)則來操縱職務(wù)行為和約束行政行為。 傳統(tǒng)公共行政理論及其塑造的傳統(tǒng)政府治理模式，在實踐中屢遭挫折：按照官僚制組織起來的政府部門效率低下，行政人員固守陳規(guī)；政府履行決策的行政裁量權(quán)不斷擴大，政府運行成本居高不下；公共服務(wù)質(zhì)量低劣，缺乏創(chuàng)新精神。沿襲傳統(tǒng)的思路和策略進行政府改革，只能采取更多的等級操縱、更細(xì)的規(guī)則約束，從而陷入“僵死循環(huán)”，最終導(dǎo)致政府功能失調(diào)?？梢姡瑐鹘y(tǒng)公共行政既是問題本身，又是問題根源。在如此一種相互糾葛的情形下，傳統(tǒng)公共行政從理論到實踐都無法超越自身。 新公共治理理論在解釋政府困境時表現(xiàn)出優(yōu)越性。它首先將政府困境定義為低劣的治

8、理，認(rèn)為政府部門由于特定的權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理環(huán)境，面臨著積重難返的治理困境。依照民主憲政原則建立起來的官僚制政府體系中，政治官員掌控著財政預(yù)算、人事治理等重要權(quán)力，真正履行治理職能的治理者要受制于細(xì)節(jié)詳盡的預(yù)算規(guī)程、人事規(guī)則、采購制度、審計制度，不能面對變化的環(huán)境或者顧客的需求做出靈活的回應(yīng)。英國的撤切爾夫人執(zhí)政時期組建的“雷納效率小組”在研究“下一步行動”時發(fā)覺，有關(guān)“公務(wù)員招募、解雇、晉升、薪酬、工作時刻、安置、分類、工作組織以及IT（信息技術(shù)）的使用等，都不為多數(shù)治理者所操縱”5。政治官員不關(guān)懷或者不明白得治理，而大多數(shù)治理者處于命令鏈的下端，治理權(quán)威與治理事項嚴(yán)峻脫節(jié)。政府部門的低效率和不

9、盡人意的行政水平，在本質(zhì)上是一個低劣的治理問題。政府改革要解決這一問題，就必須合理授權(quán)給治理者，同時在財政、預(yù)算、人事、采購和審計等方面解除不必要的規(guī)制和操縱，以實現(xiàn)治理者的解放。 與傳統(tǒng)公共行政理論強調(diào)利用程序和規(guī)則操縱公共治理者不同，新公共治理理論認(rèn)為，公共治理者是專業(yè)人士。政府部門的不良績效是由于“壞制度”、不必要的規(guī)則和規(guī)制嚴(yán)峻地制約他們的治理權(quán)威和治理能力。公共治理人員因此成為“被制度束縛的人”。在這種情況下，改革策略的設(shè)計必須讓治理者從政府的繁文縟節(jié)中解放出來，放手讓治理者來治理。 三觀點 “新公共治理”理論產(chǎn)生于并指導(dǎo)著西方發(fā)達資本主義國家的政府改革，是將私營企業(yè)治理的一整套原理

10、、技術(shù)和方法應(yīng)用于公共部門治理的結(jié)晶。它表明治理理論正在超越公共部門和私人部門的界限，成為普遍適用于公私領(lǐng)域的治理哲學(xué)。 在差不多理念上，新公共治理理論認(rèn)為，治理是社會進展和經(jīng)濟持續(xù)增長的關(guān)鍵因素。運用復(fù)雜的信息技術(shù)、組織技術(shù)、物質(zhì)形態(tài)的商品生產(chǎn)技術(shù)來有效地治理勞動力要素，是社會生產(chǎn)力進步的保證。因此，治理又是一項重要的組織功能。治理者必須擁有合理的“權(quán)限”?！靶鹿仓卫怼钡男艞l確實是“讓治理者來治理”。這是良好治理的差不多準(zhǔn)則。良好的治理能夠消除繁文縟節(jié)，高度激勵治理人員，促使機構(gòu)有效運作，發(fā)覺和消除白費，將資源集中到關(guān)鍵領(lǐng)域，為國家復(fù)興提供鑰匙。通過引進私營部門成功的商業(yè)實踐，能夠在公共部

11、門實現(xiàn)良好的治理。 在具體內(nèi)涵上，新公共治理理論包括： 第一，強調(diào)治理的政治性質(zhì)。公共治理者應(yīng)當(dāng)拋棄傳統(tǒng)政府治理模式下政治與行政嚴(yán)格分離的教條，正視政府治理中大量存在的政策性行為及其特定的政治環(huán)境。在加強政府內(nèi)部治理的同時，公共治理者必須有能力積極參與政策制訂，正確處理與不同部門、組織、大眾媒介和公眾的關(guān)系，樹立“顧客”意識，以政治眼光對待公共治理與外部環(huán)境的交互作用。 第二，推崇自由化的治理。公共治理人員是高度專業(yè)化的、通曉治理和掌握信息的個人。政府治理的不良績效不是因為治理者缺乏能力和不履行職責(zé)，而是過多的程序和規(guī)則束縛了治理者的權(quán)威和靈活性。因此，治理需要“自由化”，治理者應(yīng)該擁有合理充

12、分的權(quán)力，做到“讓治理者來治理”。 第三，崇尚市場取向的治理。競爭和私營部門治理是市場取向中兩個帶普遍性的問題。首先，在公共部門內(nèi)部創(chuàng)立市場競爭機制，通過競爭實現(xiàn)高效率和低成本，以改進政府績效。其次，將私營部門的治理理念和治理技術(shù)應(yīng)用于公共部門，打破公私治理之間的界限。 第四，倡導(dǎo)企業(yè)家型的領(lǐng)導(dǎo)者。公共治理人員與市場中的理性經(jīng)濟人一樣，具有自我利益最大化、躲避責(zé)任、機會主義、自我服務(wù)、欺詐及導(dǎo)致道德風(fēng)險的內(nèi)在傾向。私營治理人員與公共治理人員在治理績效上的優(yōu)劣之不，緣故不在于自利的人性，而在于治理環(huán)境的不同。繁冗的程序規(guī)則惡化治理環(huán)境，壓抑治理者情緒，導(dǎo)致低劣的政府績效。相反，私營治理能夠有效利

13、用治理人員的自利、機會和風(fēng)險的意識，使他們適應(yīng)激烈變化的外部環(huán)境，容易制造良好的治理績效。因此，改革的著眼點是設(shè)計恰當(dāng)?shù)闹贫拳h(huán)境，保證公共治理人員擁有充分合理的權(quán)威，同時給予他們以企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的角色。四啟發(fā) 新公共治理理論指導(dǎo)下的西方發(fā)達資本主義國家的政府改革取得了巨大成效：政府規(guī)模縮小，財政危機緩解，信任危機改善，政府治理和公共服務(wù)的能力普遍提升。新公共治理作為成功的改革典范，有許多地點值得借鑒。 第一，關(guān)于治理的政治性質(zhì)。傳統(tǒng)公共行政理論認(rèn)為，政治過多地介入治理事務(wù)，是政府腐敗和行政無能的根源，因而主張政治與行政相分離，將政治從治理事務(wù)中剝離出去。然而，政治因素具有不可剝離的特征，公共治理者

14、總是在特定的政治環(huán)境中從事治理活動。因此，清醒地認(rèn)識到這一點，積極地參與政治過程和政策制定，是對公共治理者提出的更高要求，即公共治理者既要能夠參政和行政，還要有能力在政治環(huán)境下從事公共治理。 第二，關(guān)于公共服務(wù)的市場化。市場化實際上是在政府公共服務(wù)處于困境的時候，利用社會力量和民間資源提高公共服務(wù)供給水平的有益嘗試。作為一種比較成熟的公共服務(wù)供給機制，它在我國也得到了廣泛應(yīng)用。 第三，關(guān)于“顧客”觀念的價值導(dǎo)向。顧客的中意度是評價政府績效的一個重要指標(biāo)。在我國，建立如此一種評價指標(biāo)，有利于政府切實提高服務(wù)意識，改變“政府本位”現(xiàn)象，改善政府形象，建設(shè)服務(wù)型政府。 第四，關(guān)于企業(yè)家型的領(lǐng)導(dǎo)者。企

15、業(yè)家是將資源運用到收益最大化的創(chuàng)新人士。新公共治理理論認(rèn)為，企業(yè)家所處的寬松環(huán)境能夠激發(fā)其風(fēng)險意識和創(chuàng)新動力，提高資源的使用效益。同樣，公共部門的領(lǐng)導(dǎo)者也應(yīng)當(dāng)具備企業(yè)家的這種素養(yǎng)，做到以公共目標(biāo)為導(dǎo)向，有效整合公共資源和私人資源，充分發(fā)揮兩者的優(yōu)勢，彌補公共資源之不足。 新公共治理理論提倡“讓治理者來治理”，要求提高治理者的權(quán)威、權(quán)能和靈活性，意味著對治理者的能力和動機給予更多的信任而非施加更多的行為操縱?！白屩卫碚邅碇卫怼弊鳛檎母锏男艞l，隱含著一個前提假設(shè)，即公共治理面臨的問題更多的是治理績效問題，而非治理行為的規(guī)范性和合法性問題。因此，政府改革是一場治理改革。新公共治理理論的側(cè)重點就在

16、于，如何提升政府實施公共治理的能力，即在有限的資源條件下如何提供成本更低、質(zhì)量更好的公共服務(wù)。這是新公共治理理論所蘊含的西方問題意識，也是我們評價和借鑒新公共治理理論的要緊之點。 西方發(fā)達資本主義國家具有行政法治化傳統(tǒng)。這些國家的公共治理問題（在專門大程度上源于行政的過度法治化）要緊集中于低劣的治理績效。與此不同，中國的公共治理面臨著雙重挑戰(zhàn)，一方面是政府行為法治化不足，行政權(quán)力缺乏制約，侵權(quán)行政、專斷行政、非法行政的現(xiàn)象嚴(yán)峻；另一方面是政府治理能力不足及由此帶來的治理績效問題。政府治理效能與社會進展、經(jīng)濟進展的要求存在差距，不能維護公正有效的市場秩序，不能提供充足有效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，快

17、速應(yīng)變的能力較弱。 正因為如此，中國的政府改革需要同時完成兩個層面的任務(wù)：一方面要堅持“依法治國”方略，建設(shè)社會主義法治化行政；另一方面要積極提升政府適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟所要求的各種能力，包括經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會治理和公共服務(wù)的能力，提高政府治理績效。在這方面，新公共治理理論為我們提供了借鑒。然而，政府行為的法治化也是我們當(dāng)前亟待解決的問題。況且，加入世界貿(mào)易組織對我國政府行為的法治化和規(guī)范化提出了更加緊迫的要求?，F(xiàn)實情況決定了我們借鑒新公共治理理論的立場和態(tài)度，決定了中國在政府改革的策略選擇上不同于西方國家。假如不考慮中國和外國在行政改革內(nèi)容上的差異，只是機械地借鑒和簡單地套用新公共治理

18、理論，在缺乏有效法治化的前提下，“讓治理者來治理”就會成為政府治理行為任意性、甚至非法性的借口，干擾政府改革法治化的社會主義方向。 從歷史進展的眼光來看，傳統(tǒng)公共行政理論要緊解決政治隨意干預(yù)行政而產(chǎn)生政府腐敗和普遍低效率的問題，目的是使政府行為規(guī)范化、法治化，保證政府對社會、對民眾負(fù)責(zé)任，因而有了政治與行政兩分（包括政治對行政實行民主操縱）的思想，以及官僚制理論中關(guān)于政府的組織結(jié)構(gòu)和行為程序的規(guī)定。新公共治理理論要解決的問題是，在過度規(guī)范化、法制化和過多操縱的情形下，如何提升政府的治理能力和改善政府的治理績效。傳統(tǒng)公共行政理論和新公共治理理論都有自身的價值。中國政府所面臨的自身行為非規(guī)范化、低

19、法治化和治理能力、治理績效的不理想狀況，將成為我們批判地汲取傳統(tǒng)公共行政理論和新公共治理理論的差不多立足點。陳振明 薛瀾：中國公共治理理論研究的重點領(lǐng)域和主題來源：中國社會科學(xué) 2007（3）( ) 近年來， 黨和政府提出科學(xué)進展觀，做出構(gòu)建社會主義和諧社會、建設(shè)創(chuàng)新型國家等戰(zhàn)略決策， 并采取切實可行的措施， 深化行政體制改革， 推進黨的執(zhí)政能力建設(shè)、政府治理創(chuàng)新和服務(wù)型政府建設(shè)。這既為中國公共部門尤其是政府的改革與進展提供了新的巨大空間，對公共治理理論與方法的研究提出了更高的要求， 也為該學(xué)科的進展提供了前所未有的歷史機遇。公共治理的差不多理論與方法是宏觀治理與政策研究的基礎(chǔ)， 其研究進展是

20、學(xué)科成熟程度和研究規(guī)范水平的重要標(biāo)志。因此，必須依照轉(zhuǎn)型期中國公共治理的實踐進展和現(xiàn)實需要， 選擇更具有戰(zhàn)略性和針對性的理論與實踐課題進行研究， 切實關(guān)心黨和政府處理與解決復(fù)雜的公共治理和公共政策問題。政府改革與治理、公共政策的理論與實踐、公共組織理論以及政府工具等是中國公共治理的理論與方法近期亟待研究的重點領(lǐng)域和主題。 關(guān)鍵詞公共治理政府改革治理公共政策公共組織 公共治理是一個涉及眾多學(xué)科的重大理論與實踐領(lǐng)域，而我國改革開放和市場經(jīng)濟進展急需公共治理特不是政府治理或治理的創(chuàng)新研究。隨著全球化、信息化、市場化和知識經(jīng)濟時代的來臨以及世界性公共部門改革浪潮的興起， 當(dāng)代國內(nèi)外的公共治理的理論和實

21、踐都差不多發(fā)生了深刻的變化。在我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的進展過程中，公共部門治理尤其是政府治理產(chǎn)生了大量急需解決的重大問題。巨大的現(xiàn)實與理論需求必將有力地推動我國公共治理學(xué)科的迅速進展。因此， 必須立足于轉(zhuǎn)型期中國公共治理實踐，加強公共治理的基礎(chǔ)理論研究以及知識創(chuàng)新， 以滿足轉(zhuǎn)型期中國公共治理進展的實踐需要。 20 世紀(jì)80 年代中期， 我國恢復(fù)并展開了對公共治理學(xué)領(lǐng)域的研究與教學(xué)工作。通過了二十余年的進展，在公共治理與公共政策的學(xué)術(shù)研究、人才培養(yǎng)和知識應(yīng)用方面取得了顯著進展，逐步成長為一個獨立的研究領(lǐng)域。然而， 與國外尤其是西方國家相比， 目前我國公共治理學(xué)科的教學(xué)與研究仍然比較落后，存

22、在著學(xué)科邊界模糊， 視野狹窄基礎(chǔ)不牢， 知識體系不完整，研究方法陳舊， 知識創(chuàng)新不足， 理論研究落后于實踐進展， 針對性、應(yīng)用性不強， 對國外公共治理領(lǐng)域的新思潮、新流派、新理論和新方法的跟蹤研究與批判分析尚待加強等方面的問題。 宏觀治理與政策學(xué)科“十一五”進展戰(zhàn)略與優(yōu)先資助研究報告課題組的調(diào)查數(shù)據(jù)表明，21 %的專家認(rèn)為我國宏觀治理與政策學(xué)科(即公共治理及公共政策學(xué)科) 在基礎(chǔ)理論研究上比較薄弱， 缺乏系統(tǒng)性、原創(chuàng)性和理論前瞻性， 在研究方法上與國際通用的規(guī)范方法相脫節(jié)； 同時， 我國公共治理學(xué)科正處于創(chuàng)始和形成期，存在大量的理論空白需要填補。 從實踐上看， 我國改革開放、市場經(jīng)濟進展和政府

23、改革中產(chǎn)生了許許多多重大的實際問題。這些問題的解決，需要公共治理與公共政策尤其是政府治理或治理的創(chuàng)新研究。特不是近年來黨和政府提出科學(xué)進展觀， 做出構(gòu)建社會主義和諧社會和建設(shè)創(chuàng)新型國家等戰(zhàn)略決策， 并采取切實可行的措施，深化行政體制改革， 推進黨的執(zhí)政能力建設(shè)、依法行政、政府治理創(chuàng)新和服務(wù)型政府建設(shè)。溫家寶總理在十屆全國人大五次會議上的政府工作報告也提出了今年和今后一段時期政府自身改革和建設(shè)必須做好的要緊工作。這既為中國公共部門尤其是政府的改革與進展提供了新的巨大空間，也對公共治理理論與方法的研究提出了更高的要求， 為該學(xué)科的進展提供了前所未有的歷史機遇。 公共治理的差不多理論與方法是宏觀治理

24、與政策研究的基礎(chǔ)，其研究進展是學(xué)科成熟程度和研究規(guī)范水平的重要標(biāo)志； 加強公共治理差不多理論和方法的系統(tǒng)研究， 構(gòu)建符合中國國情的公共治理理論體系和方法體系， 能夠為整個宏觀治理與政策學(xué)科的開拓創(chuàng)新、與國際接軌積聚實力、助長后勁。這關(guān)于提高本學(xué)科的整體創(chuàng)新水平具有重要的系統(tǒng)建構(gòu)意義；關(guān)于我國建設(shè)創(chuàng)新型國家、提高政府的執(zhí)政能力、應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型期的許多重大治理和政策問題具有重要現(xiàn)實指導(dǎo)意義， 而且能夠進展出符合中國國情的理論和方法體系。 因此， 必須依照我國公共治理的實踐進展和現(xiàn)實需要，選擇更具有戰(zhàn)略性和針對性的理論與實踐課題進行研究， 以推動公共治理學(xué)的基礎(chǔ)理論研究以及知識創(chuàng)新， 以適應(yīng)迅速變化著

25、的我國公共治理的實踐要求。下面， 我們將對中國公共治理的理論近期亟待研究的四個重點領(lǐng)域-政府改革與治理、公共政策的理論與實踐、公共組織理論、政府工具-及其主題做出前瞻性的分析與講明。 一、政府改革與治理的研究 20 世紀(jì)最后的二十余年， 為迎接全球化、信息化、國際競爭加劇的挑戰(zhàn)以及擺脫財政困境和提高政府效率，西方各國相繼掀起了政府改革的熱潮。它的差不多取向是以采納工商治理的理論、方法及技術(shù)， 引入市場競爭機制， 強調(diào)顧客導(dǎo)向以及提高服務(wù)質(zhì)量為特征的“治理主義”或“新公共治理”，它往往被人們描述為一場追求“三E “( Economy ， Efficiency and Effectiveness

26、，即經(jīng)濟、效率和效益) 目標(biāo)的治理改革運動。這場改革使支配了20 世紀(jì)大部分時刻的傳統(tǒng)的公共行政模式向”治理主義“或”新公共治理“模式轉(zhuǎn)變， 即形成政府治理的新模式。此后， 通過對”新公共治理“理論及其改革實踐的總結(jié)與反思，各國學(xué)者開始更加關(guān)注于公共服務(wù)的結(jié)果取向、傾向公共治理結(jié)構(gòu)的多元化進展、通過責(zé)任分散的治理手段來構(gòu)建以提高公共服務(wù)質(zhì)量為導(dǎo)向的政府。能夠講， 治理或公共治理的概念正日益受到學(xué)界和政界的重視，并成為政府改革的一個目標(biāo)模式。 一般來講， 治理是一個上下互動的治理過程，它要緊通過多元、合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實施對公共事務(wù)的治理， 事實上質(zhì)在于建立在市場原

27、則、公共利益和認(rèn)同之上的合作。它所仰賴的治理機制不只是單純的政府權(quán)威，而更多的是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。 全球治理委員會認(rèn)為， 治理是或公或私的個人和機構(gòu)治理共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突或不同利益得以調(diào)和、并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。治理理念所關(guān)注的要緊問題是， “如何在日益多樣化的政府組織形式下愛護公共利益”， 如何在有限的財政資源下以靈活的手段回應(yīng)社會的公共需求。 在我國，“科學(xué)進展觀”、“和諧社會”、“服務(wù)型政府”、“依法行政”和“黨的執(zhí)政能力建設(shè)”等新理念和戰(zhàn)略的提出，為我國構(gòu)建新型的公共治理體系提供了差不多的指導(dǎo)思想。黨的十六屆三中全會提出“堅持以人為本， 樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的進

28、展觀， 促進經(jīng)濟社會和人的全面進展?！边@表明我國公共治理理念差不多由注重經(jīng)濟進展轉(zhuǎn)到注重經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)、可持續(xù)進展的轉(zhuǎn)變。黨的十六屆四中全會又明確提出“要適應(yīng)我國社會的深刻變化，把和諧社會建設(shè)擺在重要位置， 注重激發(fā)社會活力， 促進社會公平和正義?！边@表明我國的公共治理將淡化“政府本位”的價值觀， 更加注重社會的公共需求和正義。尤其值得注意的是， 2003 年“非典”事件之后， 政府的社會治理和公共服務(wù)職能逐漸引起了廣泛的關(guān)注。溫家寶總理指出： “非典疫情的發(fā)生和蔓延，給我們的一個重要啟發(fā)， 確實是要在接著加強經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時， 更加重視政府的社會治理和公共服務(wù)職能?！睖丶覍毧偫碓诮?/p>

29、年3 月召開的十屆全國人大五次會議上的政府工作報告則將“加強社會治理和公共服務(wù)職能， 增強差不多公共服務(wù)能力， 著力解決人民群眾反映強烈的問題”當(dāng)作今年政府自身改革和建設(shè)的三項要緊工作之一。實際上，加強政府的社會治理和公共服務(wù)職能意味著我國的政府改革與治理要以滿足社會的公共需求為導(dǎo)向，并采納以人為本的公共治理方式來實現(xiàn)社會的和諧進展。 與此同時， 隨著我國市場經(jīng)濟的推進，社會的階層、結(jié)構(gòu)、運轉(zhuǎn)方式乃至觀念都產(chǎn)生了深刻的變化， 客觀上需要我國構(gòu)建新型的公共治理體系， 以適應(yīng)社會進展變遷的需要。眾所周知，現(xiàn)代社會的一個差不多特征確實是市場經(jīng)濟構(gòu)成社會運行的差不多面，復(fù)雜的分工、交易系統(tǒng)促進了經(jīng)濟生

30、活的蓬勃進展， 同時也使得社會利益主體多元化、社會結(jié)構(gòu)階層化、社會關(guān)系復(fù)雜化。 這種情況擴展了社會的多元需求， 激化了政府財政資源稀缺的壓力，客觀上要求政府加強公共治理體系的建設(shè)， 通過不同治理結(jié)構(gòu)和特定治理自主權(quán)的結(jié)合， 使政府提供的公共服務(wù)更好地滿足公眾的需要， 更具有回應(yīng)性， 并為民眾提供參與公共決策過程的機會。 當(dāng)前政府改革與治理領(lǐng)域值得研究的若干理論問題如下： 1. 我國公共治理體系的構(gòu)建。研究全球范圍內(nèi)公共治理體系變革的背景、現(xiàn)狀和趨勢， 進行公共治理理論和實踐的國際比較；基于我國經(jīng)濟社會進展和市場體制的不斷完善， 研究如何建設(shè)一個行為規(guī)范、公正透明、勤政高效、清正廉潔的政府； 研

31、究轉(zhuǎn)型期我國政府治理結(jié)構(gòu)的變革、我國公共治理體系的差不多架構(gòu)、政府機構(gòu)設(shè)置及其改革、政府內(nèi)部的權(quán)力配置及運行機制、政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)關(guān)系(包括縱向的治理層級與治理幅度的關(guān)系、橫向的決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)的關(guān)系) ；研究政府治理的組織結(jié)構(gòu)形式， 尤其是分析和評價傳統(tǒng)的“官僚制”(“科層制”) 的作用和局限性， 并探究新的治理結(jié)構(gòu)形式； 研究服務(wù)型政府的組織結(jié)構(gòu)、制度和變革方向， 國家統(tǒng)一治理和地點治理結(jié)構(gòu)多元化之間的協(xié)調(diào)關(guān)系， 黨和政府與各種社會主體(企事業(yè)單位、社會團體、中介組織、社區(qū)和公民個人等) 之間的多元、合作、協(xié)商和伙伴關(guān)系，實施公共治理的理論、模型、方法與工具等方面的問題。 2. 政

32、府的角色定位與政府職能轉(zhuǎn)變。政府行政的角色定位以及職能的轉(zhuǎn)換是深化我國行政治理體制改革的一個重要任務(wù)。目前我國政府職能尚未最終實現(xiàn)全然性的轉(zhuǎn)變，政府仍然包攬過多的社會公共事務(wù)， 其生產(chǎn)、提供、安排角色的定位還不夠合理， 存在越位、缺位和錯位現(xiàn)象。黨中央和國務(wù)院差不多明確指出， 行政體制改革的當(dāng)務(wù)之急， 確實是要政府明確自身的角色定位；并將現(xiàn)時期我國的政府職能界定為經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會治理和公共服務(wù)四個差不多方面。本專題要緊研究建設(shè)和諧社會背景下政府角色重新定位和職能梳理， 以明確政府治理的范疇和邊界，政府與市場、社會之間的分工關(guān)系； 研究以提供公共服務(wù)為核心的政府職能體系的重構(gòu)， 尤其是研

33、究如何全面履行政府職能， 在接著加強經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時， 著力加強社會治理和公共服務(wù)職能建設(shè)，構(gòu)建服務(wù)型的政府； 研究如何建立健全應(yīng)對突發(fā)性公共事件的治理機制、深化行政審批制度改革、推進依法行政等問題。 3. 第三部門的進展與治理。有如薩拉蒙所講： 有組織的志愿性活動正在全球范圍內(nèi)開展，大量民間的、非營利的或非政府組織(即第三部門) 正在世界各地建立。非營利組織的興起，源自于來自公民個人、政府以外各種機構(gòu)以及政府本身的一系列壓力。它反映了眾多獨特的社會和技術(shù)變化，以及積蓄已久的對國家能力的信心危機。有國內(nèi)學(xué)者預(yù)言， 在以后， 非營利組織的規(guī)模和重要性將不斷增長， 許多在過去幾十年間由

34、政府承擔(dān)的義務(wù)， 將被社區(qū)組織-非營利組織取代。本專題應(yīng)著重研究政府與社會的職能分工問題； 研究如何制造誘致性的激勵體制， 激發(fā)公民個人和社會組織參與到公共治理上來；研究如何創(chuàng)設(shè)配套的制度安排和實施有效的政策監(jiān)管， 使非營利組織的運轉(zhuǎn)實現(xiàn)制度化與規(guī)范化； 同時， 應(yīng)研究如何完善第三部門的治理體制與創(chuàng)新運行機制， 研究政府如何加強對第三部門的治理(特不是如何通過稅收操縱和法律監(jiān)督， 規(guī)范第三部門的進展) ； 研究如何建立健全第三部門的自律機制；研究第三部門的社會監(jiān)督機制如何“補位”， 使之與政府對第三部門的行政治理和第三部門的自律機制形成良性的互動。 4. 政府間關(guān)系。政府間關(guān)系是指中央政府與各

35、級地點政府之間縱橫交錯的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系， 它既包括縱向的中央政府與地點政府、各級地點政府之間的關(guān)系，也包括同級地點政府之間以及不存在行政隸屬關(guān)系的非同級地點政府之間的關(guān)系。改革開放以來， 我國地點政府的獨立性和自主權(quán)迅速擴大， 差不多成為具有獨立經(jīng)濟社會利益和獨立進展目標(biāo)的利益主體。它不僅改變了傳統(tǒng)中央與地點之間單純的操縱與服從的關(guān)系，還深化了地點政府之間的對策博弈關(guān)系， 使得政府間關(guān)系研究成為一個日益突出的實踐與理論課題。本專題要緊研究我國公共治理過程中的中央與地點關(guān)系的調(diào)整， 中央與地點權(quán)力(權(quán)利) 的劃分， “條”與“塊”、集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系尤其是研究如何在保證中央權(quán)威的前提下充分發(fā)揮地點的積極

36、性問題；研究地點政府之間的關(guān)系，政府內(nèi)部不同層級的組織之間的授權(quán)和分權(quán)， 我國行政區(qū)劃調(diào)整， 地點政府層級以及區(qū)劃設(shè)置、區(qū)域公共治理的合作和競爭方式， 以及“網(wǎng)絡(luò)治理”和“復(fù)合行政”新模式等問題。 5. 公共財政框架下的治理結(jié)構(gòu)與制度設(shè)計。與市場經(jīng)濟進展相適應(yīng)， 我國已初步建立起了公共財政體制，但仍然存在預(yù)算缺乏透明度、資源配置的效率低、資金濫用和白費嚴(yán)峻、審計機制不夠健全等問題。因此， 有必要研究目前我國公共財政體制與治理中存在的問題， 分析緣故并提出對策，完善我國的公共財政體制。特不是要研究如何在適當(dāng)?shù)墓藏斦蚣芟聵?gòu)建公共治理的結(jié)構(gòu)與制度設(shè)計問題； 研究西方發(fā)達國家以政府預(yù)算和政府會計為

37、重心的公共財政治理改革，研究如何以公共治理的理念-責(zé)任(accountability) 、透明( t ransparency) 、預(yù)見(predictability) 和參與(participation) -來指導(dǎo)公共財政治理改革； 研究公共財政框架下我國政府治理結(jié)構(gòu)的變革； 研究我國政府事權(quán)、財權(quán)的協(xié)調(diào)和運作關(guān)系等方面的問題。二、公共政策的理論與實踐研究 公共政策是國家機關(guān)、政黨及其他政治團體在特定時期為實現(xiàn)或服務(wù)于一定社會政治、經(jīng)濟、文化目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則。在美國學(xué)者尼古拉斯亨利看來，公共政策既涉及政治學(xué)領(lǐng)域-公共政策是對社會價值進行的權(quán)威性的分配， 又涉及公共行政學(xué)的領(lǐng)

38、域-公共政策需要公共行政官員在行政治理組織中加以實施。公共政策體現(xiàn)國家整體戰(zhàn)略和政治價值的需要， 也反映社會公共問題和公共治理技術(shù)的有機結(jié)合，因而對一國或地區(qū)經(jīng)濟社會的持續(xù)和健康進展起著至為重要的作用。公共政策研究(又稱公共政策學(xué)、政策科學(xué)、政策分析) 誕生于快速的工業(yè)化和都市化過程所帶來的一系列問題情境中， 如犯罪、貧困、教育、衛(wèi)生、住房、就業(yè)、養(yǎng)老和環(huán)境愛護等， 是政界尋求解決社會問題的方法以及學(xué)界試圖運用其知識來解釋和關(guān)心解決這些問題時“一拍即合”的產(chǎn)物。正是這種背景下，公共政策研究或政策科學(xué)作為一個全新的跨學(xué)科、應(yīng)用性研究領(lǐng)域， 在二戰(zhàn)后的西方迅速進展起來， 成為20 世紀(jì)70 年代以

39、后公共治理學(xué)進展的一個新方向。 公共政策研究將科學(xué)知識尤其是社會科學(xué)知識與公共決策過程緊密聯(lián)系起來，提倡以問題為中心， 而不是以學(xué)科為中心的知識產(chǎn)生方式； 政策科學(xué)的倡導(dǎo)者們力圖克服政治學(xué)及其他社會科學(xué)將理論與實踐相脫離， 片面強調(diào)學(xué)術(shù)研究的局限性， 提出一門能把各種知識和方法直接運用于解決社會政治問題的新學(xué)科。它是一門以實踐為取向的學(xué)科，是適應(yīng)人類利用已有知識和方法去改進政策制定系統(tǒng)， 提高政策質(zhì)量的需要而產(chǎn)生的。政策科學(xué)的研究對象是政策實踐或?qū)嶋H的政策過程， 它的目的和功能是提供政策相關(guān)知識，為政策實踐服務(wù)。因此， 公共政策不是純理論科學(xué)或基礎(chǔ)研究， 而是一門應(yīng)用性專門強的學(xué)科， 能夠講體

40、現(xiàn)了理論與實踐的高度統(tǒng)一， 它既來源于實踐， 又在實踐中得以應(yīng)用和進展。 最近的二三十年， 當(dāng)代國外公共政策研究出現(xiàn)了一系列的新變化及新趨勢：政策科學(xué)作為一門統(tǒng)一的社會科學(xué)的范式受到作為一門應(yīng)用性社會科學(xué)的政策分析范式的挑戰(zhàn)， 而理性、科學(xué)的政策分析范式受到人們的廣泛質(zhì)疑； 公共政策的研究途徑日益多樣化(在其中經(jīng)濟學(xué)途徑的地位越來越突出) ； 基于時期劃分的傳統(tǒng)政策過程理論遇到各種新的概念框架的有力競爭；政策科學(xué)學(xué)科逐步分化， 尤其是出現(xiàn)了比較公共政策、政策倫理學(xué)、政策工具研究等分支學(xué)科；政策科學(xué)的研究主題不斷拓展， 許多主題的研究取得新進展， 形成了新的理論。 近年來我國公共政策的理論與實證

41、研究也取得了重要的進步，在引進、消化和汲取國外政策分析的理論和方法成果， 跟蹤該領(lǐng)域的最新趨勢， 中國政策系統(tǒng)及其運行、中國現(xiàn)實政策尤其是經(jīng)濟社會政策問題等方面的研究上取得了顯著的進展。然而，存在的問題也相當(dāng)突出， 例如， 公共政策的理論體系陳舊， 研究方法規(guī)范性較弱， 抽象的理論建構(gòu)和演繹較多， 實證的問題研究和政策方案研究較少。這就迫切需要我們強化公共政策的理論與實證研究，以我國的政策系統(tǒng)、政策過程以及政策實踐作為研究對象， 立足于我國現(xiàn)實的重大經(jīng)濟社會政策問題， 重點關(guān)注轉(zhuǎn)型期新舊體制之間的摩擦、利益多元化、資源與環(huán)境限制等多重約束條件下我國公共政策的制定和執(zhí)行所面臨的挑戰(zhàn)，并對其進行分

42、析、評估和推斷； 研究我國在建設(shè)社會主義和諧社會和法治國家的過程中， 如何推進公共決策的科學(xué)化、民主化和法制化； 跟蹤西方公共政策分析的進展趨勢并與我國進行比較分析，注意引進、消化和汲取當(dāng)代國外的政策科學(xué)研究的積極成果， 處理好國際化與本土化的關(guān)系問題， 即一方面， 在公共政策的概念、理論、方法的表述上注意國際化和規(guī)范化；另一方面， 又要立足于我國政策實踐， 充分注意我國的政策系統(tǒng)和政策過程以及政治制度和意識形態(tài)的特點， 立足于我國現(xiàn)實的政策實踐和政策問題的研究，形成有中國特色的政策科學(xué)的差不多概念、理論和方法。 當(dāng)前公共政策領(lǐng)域值得研究的若干理論問題： 1. 公共政策差不多理論與方法論研究。

43、與傳統(tǒng)的社會科學(xué)各學(xué)科相比， 政策科學(xué)具有更廣泛的學(xué)術(shù)框架，它提倡以問題為中心而不是以學(xué)科為中心的知識產(chǎn)生方式， 圍繞政策問題的解決而整合來自各學(xué)科的知識和方法， 如政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、治理學(xué)、數(shù)學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、運籌學(xué)、以后學(xué)和系統(tǒng)分析等。因此，當(dāng)前我國公共政策研究必須下大力氣加強對差不多理論和方法的探究， 尤其是要加強對公共政策的學(xué)科基礎(chǔ)、公共政策研究途徑、政策分析方法論的研究。 2. 公共決策體制研究。公共決策體制是公共決策組織的核心部分， 是決策主體、決策權(quán)力分配、決策規(guī)則和方式的總和，或者講是各種政策主體參與決策過程的制度安排。在某種意義上講， 政策設(shè)計能夠看作是政府機構(gòu)或體制的產(chǎn)出，

44、 而不同的政府制度結(jié)構(gòu)和體制將產(chǎn)生特不不同的政策后果。因此，必須研究公共決策體制的設(shè)計與創(chuàng)新、公共決策權(quán)力的運行、特定決策機制及機構(gòu)設(shè)置和公共政策內(nèi)容之間的關(guān)系以及在特定的制度下可能形成的政策工具的偏好。當(dāng)前特不需要研究如何更好理順我國各種決策主體(尤其是黨、人大和政府) 的權(quán)力關(guān)系， 創(chuàng)新公共決策體制， 改進我國公共決策系統(tǒng)，實現(xiàn)民主集中制執(zhí)行的科學(xué)化， 提高公共政策制定質(zhì)量。 3. 公共政策過程研究。公共政策系統(tǒng)的運行表現(xiàn)為由一系列功能活動環(huán)節(jié)所構(gòu)成的過程。作為政策過程研究的一種主導(dǎo)性途徑，時期途徑將政策過程劃分為政策議程， 政策規(guī)劃與合法化、執(zhí)行、評估和終結(jié)等時期， 并在每一時期討論阻礙

45、政策過程的各種差不多因素。近一二十年來， 學(xué)者們在批判反思的基礎(chǔ)上，提出了各種關(guān)于政策過程的新理論框架， 包括制度理性選擇框架、多源流框架、中斷-平衡框架、倡導(dǎo)聯(lián)盟框架、政策擴散框架、因果性途徑、權(quán)力角斗場理論、文化理論、建構(gòu)主義框架、政策論域框架等，從而豐富了政策過程的理論。而從目前我國的政策實踐需要來看， 中國政策過程理論的研究必須重視對我國實際政策過程的提煉， 研究中國政策過程的特點； 同時， 重視對政策過程的程序或活動環(huán)節(jié)的研究，特不是加強對政策執(zhí)行和評估的研究。必須研究我國政策執(zhí)行過程、阻礙政策有效執(zhí)行的因素、政策執(zhí)行的手段，并針對我國公共政策實施過程中的延擱、變通、曲解等現(xiàn)象進行深

46、入考察和分析；研究公共政策評估的模式、過程和方法及技術(shù)， 特不是研究如何建立起一套具有可操作性和實證性的政策評估指標(biāo)體系。 4. 政策分析方法及技術(shù)的研究。20 世紀(jì)六七十年代以來，以定量分析為主導(dǎo)的政策分析在公共政策研究領(lǐng)域中的地位日益突顯， 成為最引人注目的研究途徑。公共政策分析關(guān)懷的是如何解決所面臨的問題而不是如何解釋這些問題， 它強調(diào)通過定性分析方法、定量分析方法和技術(shù)來尋求公共政策問題的解決方案，“最終試圖創(chuàng)立一種能夠提高決策效率的學(xué)問”。應(yīng)當(dāng)講，加強公共政策分析方法及技術(shù)(包括定性分析與定量分析方法、理性與非理性及制造性思維方法、論證性與批判性方法等) 的研究， 關(guān)于我國提高公共政

47、策研究的應(yīng)用性、現(xiàn)實性和本土化具有重要意義。它是政府重要的決策咨詢基礎(chǔ)和知識來源， 關(guān)于促進我國公共決策的科學(xué)化和民主化意義重大。 5. 公共決策科學(xué)化民主化的研究。在推進我國政治體制改革和加快社會主義民主政治建設(shè)過程中， 提高決策科學(xué)化民主化水平是一個當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)前需要研究在決策科學(xué)化民主化的進程中，如何完善重大問題集體決策制度、專家咨詢制度、社會公示和聽證制度、決策責(zé)任制度。同時， 研究國外公共政策決策模式及其演變， 分析各種模式的特點和應(yīng)用背景， 并評價其各自的優(yōu)劣，研究如何借鑒各種決策模式的合理因素而應(yīng)用于我國的決策實踐， 完善我國公共決策的程序。 6. 公共決策中的公民參與問題研究。

48、公民參與公共決策及公共事務(wù)治理是民主社會的差不多內(nèi)涵，而一個合理的、具有回應(yīng)性的公共政策， 應(yīng)當(dāng)以最大多數(shù)人的最大利益為目標(biāo)， 不應(yīng)以社會某群體或階層利益的嚴(yán)峻損害為代價。黨的十六大報告明確提出要“健全民主制度、豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與， 保證人民依法實行民主選舉， 民主決策， 民主治理和民主監(jiān)督， 享有廣泛的權(quán)利和自由， 尊重保障人權(quán)?！边@就要求公眾能夠更多地參與到公共政策的制定過程中，保證公眾有著充分的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。當(dāng)前要著重研究公眾參與決策的制度設(shè)計-如何將各個社會階層和群體所持的參與方式納入制度規(guī)范體系，將其利益表達和意愿訴求及時和有序地納入政治系統(tǒng)； 研

49、究如何拓寬公眾參與決策的渠道-如公民聽證或咨詢委員會、民意調(diào)查和公眾輿論、公民論壇、非營利組織的參與、關(guān)鍵公眾接觸和官民個不接觸、基于網(wǎng)絡(luò)的公民參與的新形式(如網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)選舉、虛擬社區(qū)、網(wǎng)絡(luò)公共論壇等) ； 研究如何開展多層次的公眾參與-如何組織不同層次的政治參與， 在接著深化政治代表人物和知識分子政治參與的同時， 進展一般公民的有序政治參與。 三、公共組織理論研究 公共組織理論(或公共組織與治理研究) 是目前國內(nèi)公共治理學(xué)界研究比較薄弱而亟待加強的一個主題領(lǐng)域。在某種意義上講，公共組織理論也確實是一般的公共治理理論； 而掌握公共組織理論是實施有效的公共治理的前提， 因為公共組織是公共

50、治理活動的主體， 是公共事務(wù)的治理者和公共服務(wù)的提供者。 公共組織與私人組織相似， 公共組織理論是一般的“組織理論”的一部分。在過去，公共組織的論述要緊散布于“討論公共官僚機構(gòu)的政治學(xué)和經(jīng)濟學(xué)著作”中， 這些著作“通常把公共官僚機構(gòu)描述得與私人領(lǐng)域相當(dāng)不同，都沒有給予內(nèi)部治理-設(shè)計組織結(jié)構(gòu)、激勵并領(lǐng)導(dǎo)雇員、進展內(nèi)部交流和團隊合作-高度重視”。現(xiàn)在， 人們在理解公共組織方面已形成了許多重要的主題， 并作了詳細(xì)的研究， 將這些主題整合在一起， 有可能建立起一個公共組織理論。公共組織理論研究的是公共組織性質(zhì)、結(jié)構(gòu)、設(shè)計方式、組織過程或組織行為、組織環(huán)境、組織變革與進展一類的組織問題。作為人類活動協(xié)調(diào)

51、和合作的形式，組織是人類社會最普遍的現(xiàn)象， 在人類文明進展中極為重要， 人類社會的進步依靠于組織的進展。在現(xiàn)代社會， 組織在國家和社會生活中的作用日益突出， 公共治理活動也離不開組織，正如馬克思所講： “行政是國家的組織活動。” 傳統(tǒng)公共組織(行政組織) 理論源于20 世紀(jì)初期的韋伯(Max Weber) 和泰勒( Frederick Taylor) 等人的著作，它以“官僚制”(科層制) 作為要緊的研究對象， 將官僚制當(dāng)作公共組織的最佳表現(xiàn)形式，視規(guī)則、精確性和專業(yè)分工為組織結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力的關(guān)鍵。從20 世紀(jì)60 年代開始，官僚制從理論到實踐都受到了人們的質(zhì)疑和批判。美國組織理論家沃倫本尼斯(W

52、arren Bennis) 在官僚制的滅亡立即到來一書中講： “(從60 年代開始算起的) 20 至50 年間， 人們將目睹并親自加入官僚制的送葬隊伍?！辈粌H官僚制的實踐進展遇到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，以官僚組織理論為基礎(chǔ)并囿于“行政原則”探究的傳統(tǒng)公共行政學(xué)也面臨困境。 20 世紀(jì)60 年代末70 年代初， 喬治弗雷德里克森等人提出了“新公共行政學(xué)”研究范式，把“政府的目的從政體價值的愛護范圍擴大到所有的公民”，給予公共組織更為寬敞的含義以及更為任重道遠(yuǎn)的社會服務(wù)使命。弗雷德里克森指出， 傳統(tǒng)的公共行政學(xué)研究局限于“預(yù)算”、“人事治理”、“組織與治理”一類的范疇上， 過于狹窄，過于以“組織內(nèi)部”取向，

53、理論上過于空洞； 新公共行政學(xué)要求一種新的組織理論， 認(rèn)為在公共組織中存在著四種差不多的作用過程，即分配過程、整合過程、邊界交換過程和社會動機過程，這四種過程適應(yīng)于理解和改善舊的公共行政學(xué)。然而，“至少關(guān)于公共組織的人來講， 新公共行政學(xué)者有待于提出更加緊迫的問題，他們提出的解決方案也太少?！?從20 世紀(jì)70 年代開始， 經(jīng)濟學(xué)范疇的“理性人假設(shè)”、“交換范式”、“公共選擇”等概念逐步融入了公共行政的話語體系，將公共行政的組織理論引向了公共治理的組織觀。與以往公共行政學(xué)相比， 公共治理更注重公共組織的政策目標(biāo)選擇和公共服務(wù)運作的方法、效率和回應(yīng)性等現(xiàn)實層面， 由靜態(tài)的組織機構(gòu)、過程和程序研究

54、轉(zhuǎn)到動態(tài)的項目、結(jié)果與績效的研究，并探討公共組織如何高效率地運用公共資源為社會提供更有效的公共服務(wù)， 強調(diào)用私人組織的治理技術(shù)來改進政府績效。 通過一個多世紀(jì)的進展演變， 傳統(tǒng)狹義的行政組織治理差不多向更為廣泛的公共部門組織治理進展，它的理論與實踐呈現(xiàn)出系統(tǒng)化的公共部門組織變革、重視公共組織的績效和文化、基于公共服務(wù)的組織再造和公共組織研究途徑的多元化等方面的特征。 近期我國公共組織理論研究的重點是構(gòu)建中國公共組織理論的差不多知識框架。必須立足于我國公共組織尤其是國家(政府) 組織的現(xiàn)實， 在借鑒國內(nèi)外公共組織理論研究成果的基礎(chǔ)上，探討公共組織的類型、特征及其與私人組織的關(guān)系、公共組織體制與結(jié)

55、構(gòu)及其變革、公共組織中的權(quán)力運作，公共組織的治理過程或治理功能(決策、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和操縱等) 、公共組織的治理方式(尤其是流程再造、績效治理和戰(zhàn)略治理) 、公共組織文化、公共組織進展等方面的主題。 目前公共組織領(lǐng)域需要研究的若干理論問題如下： 1. 公共組織的特征、類型及其與私人組織的關(guān)系。關(guān)于公共組織的特征及其與私人組織的關(guān)系，一直是有爭論的問題， 對這一問題的回答也涉及對公共部門改革實踐中的戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)的選擇以及對改革的評價(對當(dāng)代西方的“新公共治理”或“企業(yè)化政府”改革確實是一個典型的例子) 。針對這些理論與實踐上的爭論， 需要研究公共組織的特征及其與私人組織的關(guān)系的那個基礎(chǔ)性問題。與此同時

56、， 公共組織(或公共部門) 范圍專門廣， 包括政黨組織、政府組織和非營利組織或第三部門等在內(nèi)；在我國， 黨政機關(guān)、群眾團體、民間組織、中介組織、社區(qū)組織、相當(dāng)部分的事業(yè)單位甚至國有企業(yè)都屬于公共組織的范疇。因此， 有必要研究公共組織的一般分類方法， 研究現(xiàn)時期我國各類公共組織的特點和性質(zhì)及其相互關(guān)系，研究各類公共組織(尤其是政府機構(gòu)和事業(yè)單位) 的改革、進展與治理等問題。 2. 公共部門戰(zhàn)略治理研究。這是一個必須引起國內(nèi)學(xué)界高度重視的研究領(lǐng)域。戰(zhàn)略治理著眼于公共組織與外部環(huán)境的相互作用，系統(tǒng)考慮組織的以后遠(yuǎn)景、長期目標(biāo)和近期目標(biāo)， 將關(guān)注的焦點由內(nèi)部轉(zhuǎn)向外部， 從注重日常治理、常規(guī)治理轉(zhuǎn)向以后

57、的進展治理和風(fēng)險治理。由于當(dāng)代公共治理的實踐環(huán)境以及當(dāng)代公共組織自身的結(jié)構(gòu)、職能、流程和關(guān)系等都發(fā)生了深刻的變化，因此， 考慮組織所面臨的環(huán)境(優(yōu)勢、劣勢、機遇和威脅) ， 考慮組織的長遠(yuǎn)進展目標(biāo)和以后，增強組織靈活性、能動性和適應(yīng)性， 提提高自身競爭力， 成為公共部門治理者最差不多的治理任務(wù)及內(nèi)容。這就需要立足于我國公共治理的進展及其環(huán)境， 研究我國公共部門戰(zhàn)略治理的系統(tǒng)與過程，尤其是研究戰(zhàn)略思維、戰(zhàn)略分析、戰(zhàn)略制定、執(zhí)行和評估的方法及技術(shù)問題。 3. 公共部門人力資源治理研究。人事治理從一開始就構(gòu)成組織理論的一個重要組成部分。在當(dāng)代西方尤其是美國，工商企業(yè)治理領(lǐng)域首先出現(xiàn)了從傳統(tǒng)的人事治理

58、到當(dāng)代人力資源治理的革命性轉(zhuǎn)變， 并逐步推廣和應(yīng)用于公共部門特不是政府的人事治理之中。公共部門人力資源治理已成為當(dāng)代公共部門(政府組織及非營利組織等) 人事治理的新模式。在我國的組織人事治理實踐中，人力資源治理的新理念和模式也得到越來越普遍的應(yīng)用。本專題的研究應(yīng)立足于我國當(dāng)前行政體制與組織人事制度改革的實踐， 研究公共部門人力資源治理的新模式、干部人事治理體制創(chuàng)新和治理方式的轉(zhuǎn)變、公務(wù)員制度的完善、我國公共部門人力資源的規(guī)劃、開發(fā)和培訓(xùn)等問題。 4. 公共部門的績效治理研究。加強和完善公共部門績效評估， 無疑是提高公共部門治理績效的一個有效的途徑。在西方，隨著“新公共治理”改革的興起， 績效評

59、估以及績效治理在公共部門尤其是政府治理中得到廣泛的運用。在我國， 隨著行政體制改革的深入和政府機關(guān)效能建設(shè)的展開， 作為改進公共部門尤其是政府治理的一種有效工具，績效評估及績效治理越來越受到了人們的重視， 并逐步在我國政府治理中得到應(yīng)用和推廣。當(dāng)前我國公共組織持續(xù)的變革與創(chuàng)新， 政府治理效率與績效的提高， 就需要研究如何構(gòu)建科學(xué)的績效評估體系和方法，測量政府自身的效率、廉潔性和回應(yīng)性程度， 測量政府產(chǎn)出-公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和公正性程度； 也需要研究如何在科學(xué)進展觀的指導(dǎo)下建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部的政績評價指標(biāo)體系。 5. 公共組織的變異和權(quán)力制約研究。在公共組織中， 權(quán)力的運用是組織過程的核心， 幾

60、乎所有組織差不多上在權(quán)力與政治活動的規(guī)則下運行。組織權(quán)力運作的動態(tài)過程實際上與決策的動態(tài)過程相一致，因此， 組織過程確實是一個決策過程， 而決策是一個“權(quán)力角逐”的游戲。 公共組織的變異要緊表現(xiàn)為內(nèi)在性的膨脹， 即公共部門及其官員運用公共權(quán)力追求自身組織目標(biāo)或自身利益而非公共利益或社會福利的現(xiàn)象。在我國市場化改革過程中，權(quán)力的尋租和出租差不多成為侵蝕公共組織正當(dāng)性基礎(chǔ)的異化現(xiàn)象。因此， 需要研究公共組織權(quán)力變異的表現(xiàn)、緣故與根源， 公共組織維護公共利益的制度約束， 權(quán)力約束和監(jiān)督機制構(gòu)建，特不是研究如何完善教育、制度和監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系問題。 6. 公共組織領(lǐng)導(dǎo)行為的研究。領(lǐng)導(dǎo)是公共