電力設備新能源、環(huán)保行業(yè)：相見時難別亦難可再生能源發(fā)展基金的“前世今生”

1、目錄TOC o 1-2 h z u HYPERLINK l _TOC_250010 1、 前世基金因何而起4 HYPERLINK l _TOC_250009 、 政策和補貼支持推動可再生能源發(fā)展4 HYPERLINK l _TOC_250008 、 補貼體量加速增長，基金成立刻不容緩8 HYPERLINK l _TOC_250007 2、 今生基金帶來了什么10 HYPERLINK l _TOC_250006 、 好處：可再生能源發(fā)展進入“黃金時代”10 HYPERLINK l _TOC_250005 、 問題：補貼資金缺口不斷擴大，重建設輕消納帶來棄風棄光隱患13 HYPERLINK l _

2、TOC_250004 3、 未來平價上網(wǎng)+市場化交易，行業(yè)迎來新發(fā)展19 HYPERLINK l _TOC_250003 、 新建項目平價上網(wǎng)可期，技術和省別差異性將顯現(xiàn)20 HYPERLINK l _TOC_250002 、 市場化交易等三舉措緩解存量項目補貼壓力25 HYPERLINK l _TOC_250001 4、 投資建議29 HYPERLINK l _TOC_250000 5、 風險分析301、前世基金因何而起、政策和補貼支持推動可再生能源發(fā)展受到能源資源稟賦的影響（富煤貧油少氣），我國的能源消費結構在過去幾十年間始終維持著“一煤獨大”的局面；而隨著污染問題的日益嚴重、以及高質量可

3、持續(xù)發(fā)展需求的漸行漸近，能源結構調整、大力發(fā)展可再生能源成為我國能源行業(yè)發(fā)展的重中之重。我國的可再生能源發(fā)展起步是晚于世界各發(fā)達國家的，1986 年 5 月我國的第一個風電場在山東榮成馬蘭灣建成投運（安裝 3 臺 Vestas 的V15-55 kW 風力發(fā)電機，在未采用固定上網(wǎng)電價的情況下，1986 年 5 月-1993 年 11 月 8 日的實際運行利潤為 3.37 萬元），也標志著我國可再生能源開發(fā)建設的大幕就此拉開。圖 1：山東榮成馬蘭風電場全景圖 2：馬蘭風電場技術參數(shù)情況Vestas V15-55/11kW 風力發(fā)電機主要參數(shù)： 葉輪直徑：15.3 m（2018年全球平均為110.4

4、 m） 額定功率：55/11 kW（2018年全球平均為2.6 MW） 年平均發(fā)電量：26萬余千瓦時 年平均有效風速時速：5600小時實際售電電價：無固定上網(wǎng)電價，隨電網(wǎng)調整運行利潤（1986-1993）：33757元資料來源：中國電力新聞網(wǎng)資料來源：中國經(jīng)濟導報，IRENA 可再生能源發(fā)展離不開政策的支持政策的支持貫穿我國可再生能源發(fā)展之路，風電方面：從 1994 年風力發(fā)電廠并網(wǎng)運行管理規(guī)定（試行）中明確“電網(wǎng)管理部門應允許風電場就近上網(wǎng)，并收購全部上網(wǎng)電量”，解決消納問題，到 1997 年的“乘風計劃”和“雙加工程”，以及 2000 年的“國債風電”項目提升我國自主開發(fā)設計制造大型風電機

5、組和大型風電場的能力，再到 2009 年關于完善風力發(fā)電上網(wǎng)電價政策的通知保障上網(wǎng)電價水平，政策在“量”“價”“自主化” 等方面的大力支持推動我國風電行業(yè)發(fā)展；光伏方面：在二十一世紀初期風電正處于高速發(fā)展階段，所以我國對光伏發(fā)電建設的態(tài)度相對務實，從 1997 年的“光明工程”到 2002 年的“送電到鄉(xiāng)工程”，再到 2011 年關于完善太陽能光伏發(fā)電上網(wǎng)電價政策的通知保障上網(wǎng)電價水平，光伏發(fā)電行業(yè)在 2011 年后迎來了新的發(fā)展高峰；生物質方面：生物質發(fā)電在我國的發(fā)展不僅為了能源結構調整，更多是為了解決三農、垃圾處理減量化等民生問題， 因此政策對其的支持已不局限于能源層面，在 2006 年

6、11 月第一個規(guī)?；慕斩捵匀及l(fā)電項目投產后，其發(fā)展在 2009 年和 2012 年先后保障生物質和垃圾焚燒發(fā)電上網(wǎng)電價水平后迎來新一輪的發(fā)展。圖 3：我國風電、光伏、生物質裝機容量增速發(fā)展情況400%350%300%風電裝機容量增速 光伏裝機容量增速 生物質裝機容量增速風力發(fā)電廠并網(wǎng)運行管理規(guī)定（實行）乘風計劃+雙加工程2009-2012年固定各類可再生能源標桿上網(wǎng)電價固定標桿上網(wǎng)電價補貼（垃圾發(fā)電）固定標桿上網(wǎng)電價補貼固定標桿上網(wǎng)電價補貼（生物質）固定標桿上網(wǎng)電價補貼250%200%光明工程特許權項目招標啟動促進光伏產業(yè)健康發(fā)展的若干意見補貼電價下調引發(fā)搶裝生物質電價每千瓦時補貼0.25元

7、150%100%特許權項目招標啟動臨時電價補貼0.1元/千瓦時補貼電價下調引發(fā)搶裝50%0%-50%可再生能源法實施開始征收可再生能源電價附加可再生能源發(fā)展基金正式成立1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018資料來源：Wind，IRENA， 注：生物質裝機數(shù)據(jù)來自 IRENA，2013 年后的數(shù)據(jù)和我國能源局的統(tǒng)計有一定偏差，但趨勢不變特許權招標是可再生能源發(fā)展過程中的重要舉措。

8、為了更進一步促進風電大規(guī)模發(fā)展，發(fā)改委于 2003 年組織了第一批全國風電特許權項目招標，由政府對一個或一組風電項目進行公開招標，由參與競標的各發(fā)電企業(yè)競價決定該項目的上網(wǎng)電價，再由中標企業(yè)簽訂長期合同保障電力銷售和上網(wǎng)電價（風電機組在累計發(fā)電利用小時數(shù) 3 萬小時前，執(zhí)行中標價格；3 萬小時后， 執(zhí)行電力市場平均上網(wǎng)電價）。從 2003 年到 2007 年國家共組織了 5 批特許權項目招標，有效促進了我國風電行業(yè)的發(fā)展。特許權招標在以下兩個方面起到了至關重要的作用：一是顯著加快風電大規(guī)模投資趨勢。5 批特許權招標的中標項目共 15 個， 裝機容量達 3000MW，帶動我國風電裝機容量從 20

9、03 年的 500MW 增長 8 倍至 2007 年底的 4200MW（2008 年進一步至 8400MW），特許權招標在進一步激發(fā)風電投資熱情的同時，也推動了風電大基地建設的步伐。表 1：陸上風電 5 批特許權招標情況批次時間項目裝機容量中標公司中標電價第一批2003/9/1江蘇如東風電場100華睿公司0.4365廣東惠來石碑山風電場100廣東粵電0.5013內蒙古輝騰錫勒風電場100/100北京國際電力新能源（聯(lián)合體）/中國華電集團0.382第二批2004/9/1吉林通榆團結風電場200/200龍源電力/華能新能源0.509江蘇如東第二風電場150龍源電力0.519江蘇東臺風電場200國華

10、能源投資0.519第三批2005/8/16甘肅安西風電場100黃河上游水電開發(fā)公司0.4616山東寂寞王村風電場100華電國際0.6內蒙古包頭巴音風電場200龍源電力（聯(lián)合體）0.4656第四批2006/8/16河北單晶河風電場200中國節(jié)能投資（聯(lián)合體）0.5006內蒙古錫盟灰騰梁風電場300中廣核能源開發(fā)（聯(lián)合體）和北方聯(lián)合電力0.4056內蒙古烏蘭伊利更風電場300北京京能國際能源0.468第五批2007/11/30內蒙古通遼北清河風電場甘肅玉門昌馬風電場300200華電國際（聯(lián)合體）中國節(jié)能投資（聯(lián)合體）0.52160.5206河北承德御道口風電場150河北建投新能源0.551資料來源

11、：五期風電特許經(jīng)營權招標分析（楊爽）， 整理；裝機容量單位為 MW，中標電價單位為元/千瓦時二是對未來合理制定上網(wǎng)電價發(fā)揮重要指導作用。特許權招標高度契合 2002 年電力體制改革中“競價上網(wǎng)”的原則，不僅利用市場化手段較好的完成了價格發(fā)現(xiàn)任務，同時也為未來國家制定合理的風電標桿上網(wǎng)電價發(fā)揮了較好的借鑒和指導作用。值得注意的是，五批招標過程中，政府通過及時靈活的調整招標要求，從前兩批的最低電價者中標，到第五批的接近平均價格者中標（為緩解低價競爭、爭搶項目、違背市場化原則局面），同一地區(qū)的特許權招標項目中標電價也呈現(xiàn)出上升趨勢，體現(xiàn)出了國家意在通過更合理更有效的市場化手段為下一步風電核準電價的制

12、定打好基礎。批次招標要求優(yōu)化表 2：五批特許權招標過程中的招標要求不斷優(yōu)化第一批/第二批最低電價者中標第三批允許非價格因素作為考慮條件第四批加大本地化方案比重，將設備制造商捆綁招標第五批投標價格最接近平均值的中標機會大資料來源：風電發(fā)展路線圖如何繪制（中國能源報，楊海霞）圖 4：同地區(qū)特許權招標項目中標電價均呈上升趨勢江蘇內蒙古甘肅河北0.650.60.550.50.450.40.350.3第一批第二批第三批第四批第五批當?shù)貥藯U電價（2003年）（2004年）（2005年）（2006年）（2007年）資料來源：五期風電特許經(jīng)營權招標分析（楊爽）；單位：元/千瓦時（2009年）光伏特許權項目招標

13、于 2009 年開始，2010 年結束，兩批特許權招標項目總裝機容量 800MW，帶動我國光伏裝機容量從 2008 年的 140MW 提升至 2010年的 800MW；但是，由于 2011 年“雙反”導致我國光伏發(fā)電制造業(yè)發(fā)展受到嚴重遏制，國家出臺了大量補貼和支持政策發(fā)展國內光伏發(fā)電行業(yè)，制定了全國統(tǒng)一標桿上網(wǎng)電價（1.15 元/千瓦時2012 年前建成、1 元/千瓦時2012 年后建成）。光伏特許權招標項目在一定程度上帶動了我國光伏發(fā)電行業(yè)的持續(xù)發(fā)展，但是并未充分的起到價格發(fā)現(xiàn)的作用。表 3：光伏 2 批特許權招標情況批次時間項目裝機容量中標公司中標電價第一批2009/3/20甘肅敦煌光伏電

14、站10中廣核1.09甘肅敦煌光伏電站10國投華靖電力0.69第二批2010/9/29陜西榆林靖邊光伏電站20國華能源投資0.8687青海共和光伏電站30黃河上游水電開發(fā)公司0.7288青海河南光伏電站20黃河上游水電開發(fā)公司0.8286甘肅白銀光伏電站20中電國際新能源控股0.8265甘肅金昌光伏電站20華能新能源產業(yè)控股0.7803甘肅武威光伏電站20中電國際新能源控股0.8099內蒙古阿拉善光伏電站20內蒙古國電能源投資0.8847內蒙古包頭光伏電站20包頭魯能白玉鄂博風電0.7978內蒙古巴彥淖爾光伏電站20內蒙古國電能源投資0.8444寧夏青銅峽光伏電站30華能新能源產業(yè)控股0.979

15、1新疆哈密光伏電站20中電投新疆能源0.7388新疆吐魯番光伏電站20中電投新疆能源0.9371新疆和田光伏電站20中電投新疆能源0.9907資料來源：國家能源局， 整理；裝機容量單位為 MW，中標電價單位為元/千瓦時 補貼則是可再生能源發(fā)展的核心推動力補貼是政府刺激特定行業(yè)發(fā)展的最有效手段之一，它可以利用政府財政的力量彌補行業(yè)發(fā)展初期商業(yè)模式不成熟及盈利性較弱的核心問題，可以吸引資金大量涌入相關行業(yè)從而帶動行業(yè)的快速發(fā)展。2006 年中華人民共和國可再生能源法的正式實施拉開了我國對可再生能源發(fā)展補貼支持的序幕?？稍偕茉捶ǖ膶嵤酥局覈鴱姆蓪用嬷С挚稍偕茉窗l(fā)電的“量”（全額收購）和“價

16、”（費用分攤），同時通過設立“可再生能源發(fā)展專項資金”等方式從經(jīng)濟層面進一步支持可再生能源開發(fā)利用。隨后，可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法（發(fā)改價格20067 號）和可再生能源電價附加收入調配暫行辦法（發(fā)改價格200744 號）的陸續(xù)出臺，進一步明確了可再生能源電價附加的征收和調配辦法，即由各省級電網(wǎng)企業(yè)按照國家統(tǒng)一規(guī)定的標準和范圍自取自用，差額部分國家不定期公布電價補貼和配額交易方案，全國平衡。2006 年-2012 年間，國家共發(fā)布了 8 個批次的電價補貼和配額交易方案，納入補貼的裝機容量從 2006 年的 1414MW 增長 28 倍至 2011 年 4 月的39.62GW（風電

17、 36.29GW、光伏 0.4GW、生物質 2.91GW），極大程度推動了可再生能源行業(yè)的發(fā)展：風電裝機容量從 2005 年的 1060MW 增長至2011 年的 46354MW，光伏裝機容量從 2005 年的 68MW 增長至 2011 年的3500MW，生物質裝機容量從2005 年的2000MW 增長至2011 年的3808MW（生物質數(shù)據(jù)來自IRENA）。表 4：2006-2012 年可再生能源補貼方案情況匯總發(fā)布時間政策編號適用時間裝機容量（MW）補貼金額（億元）風力太陽能生物質合計風力太陽能生物質合計2007/9/19發(fā)改價格20072446 號2006 年全年1330.150.10

18、84.001414.252.270.000.252.512008/3/10發(fā)改價格2008640 號2007 年 1-9 月2654.000309.502963.504.890.002.377.262008/11/11發(fā)改價格20083052 號2007 年 10 月-2008 年 6 月4999.601.36696.215697.1613.820.035.6919.542009/6/17發(fā)改價格20091581 號2008 年 7-12 月7988.601.26963.218953.0714.700.025.2119.932009/12/17發(fā)改價格20093217 號2009 年 1-6

19、月10769.101.361208.8111979.2723.880.038.2032.102010/8/20發(fā)改價格20101894 號2009 年 7-12 月14318.757.771661.9115988.4329.040.0910.0739.202011/1/21發(fā)改價格2011122 號2010 年 1-9 月23161.4948.122134.5825344.1968.430.4619.0587.942012/11/26發(fā)改價格2010 年 10 月20123762 號 -2011 年 4 月36286.22422.382906.92 39615.5288.901.6522.85

20、113.40資料來源：發(fā)改委各文件， 整理注：2007 年 1 月至 2010 年 6 月補貼金額包含秸稈直燃臨時電價補貼（0.1 元/度）；2010 年 10 月-2011 年 4 月補貼另包含一個西藏羊八井地熱試驗電站（裝機容量 2MW，補貼金額 502 萬元）、補貼體量加速增長，基金成立刻不容緩隨著納入補貼裝機容量同步提升的是補貼金額的體量，可再生能源的補貼金額規(guī)模從 2006 年的 2.51 億元迅速攀升至 2011 年 4 月的 113.40 億元；同時，各省級電網(wǎng)因可再生能源補貼支出和可再生能源電價附加收取不匹配而帶來的配額交易總量同樣迅速增長，從 2006 年的 0.92 億元增

21、長至 2012 年的 47.56 億元。圖 5：可再生能源補貼金額情況圖 6：配額交易金額情況12050風電太陽能生物質100408030602040102000資料來源：發(fā)改委各文件， 整理；單位：億元資料來源：發(fā)改委各文件， 整理；單位：億元配額交易體量的迅速提升也加大了國家和各省調配資金的難度和壓力。在當時的補貼機制下，各省電網(wǎng)的可再生能源補貼和附加電價征收以自收自用為原則，但不同省市之間的可再生能源發(fā)展進度差異帶來的補貼體量不同，以及各地用電量差異帶來的電價附加收取總量不同，導致省市之間的配額交易體量持續(xù)擴大。內蒙古（蒙西）、東北（蒙東）、黑龍江、吉林和新疆電網(wǎng)/電力公司是常年的“缺錢

22、大戶”，上述五個地區(qū)有著充沛的風光資源和政府支持，可再生能源行業(yè)高速發(fā)展，同時用電量水平提升有限導致入不敷出， 累計的補貼缺口分別高達 37/31/17/15/12 億元；而廣東、浙江、江蘇、河南、四川電網(wǎng)/電力公司則是典型的“貢獻大戶”，高用電量帶來的可再生能源電價附加收入持續(xù)用于補貼其他地區(qū)，累計補貼金額分別為 28/17/11/10/8 億元。圖 7：各省市可再生能源補貼缺口累計情況圖 8：各省市可再生能源電價附加收入富裕累計情況40303020201010內蒙古東北 黑龍江吉林 新疆 遼寧 華北 甘肅 寧夏 山東 河北 河南 西藏 福建 江蘇 海南廣東浙江江蘇河南四川山西上海湖北貴州天

23、津廣西陜西江西北京云南青海湖南重慶福建安徽河北山東遼寧海南00資料來源：發(fā)改委各文件， 整理；單位：億元注：統(tǒng)計時間為 2006 年-2011 年 4 月資料來源：發(fā)改委各文件， 整理；單位：億元注：統(tǒng)計時間為 2006 年-2011 年 4 月圖 9：最新一期補貼名錄中各省市可再生能源項目裝機容量情況風力生物質光伏蒙西蒙東甘肅冀北遼寧吉林山東黑龍江江蘇新疆800070006000500040003000200010000資料來源：發(fā)改委各文件， 整理；單位：MW注：名錄時間為 2010 年 10 月-2011 年 4 月在補貼和調配壓力日益提升，疊加經(jīng)濟高速增長、煤炭能源消費進一步增加帶來的

24、節(jié)能減排壓力亦同步提升的背景下，我國于 2009 年正式修正中華人民共和國可再生能源法，新增“國家實行可再生能源發(fā)電全額保障收購制度”，并正式明確設立“可再生能源發(fā)展基金”，資金來源包括原先規(guī)定的財政專項資金和依法征收的可再生能源電價附加收入等。表 5：可再生能源法主要修訂變化情況可再生能源法（2005）可再生能源法（2009 修正）發(fā)展規(guī)劃新增“國務院有關部門應當制定有利于促進全國可再生能源開發(fā)利用中長期總量目標實現(xiàn)的相關規(guī)劃”全額收購電網(wǎng)企業(yè)應當通過簽訂并網(wǎng)協(xié)議的方式，全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目的上網(wǎng)電量新增“國家實行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度”，“制定電網(wǎng)企業(yè)優(yōu)

25、先調度和全額收購可再生能源發(fā)電的具體辦法”價格補償高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價計算所發(fā)生的費用之間的差額，附加在銷售電價中分攤高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價計算所發(fā)生費用之間的差額，由在全國范圍對銷售電量征收可再生能源電價附加補償經(jīng)濟激勵設立可再生能源發(fā)展專項資金設立可再生能源發(fā)展基金，資金來源包括國家財政年度安排的專項資金和依法征收的可再生能源電價附加收入等資料來源：國家能源局2011 年，可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法（財綜2011115 號）發(fā)布，可再生能源發(fā)展基金正式成立。辦法在上調可再生能源電價附加征收標準的同時（從 2009 年的 0.4 分/千瓦時提高至 0.8 分

26、/千瓦時）， 將電價附加的征收單位和要求從原先的“?。▍^(qū)、市）電網(wǎng)企業(yè)收取，單獨記賬，?？顚Ｓ谩毙薷臑椤笆。▍^(qū)、市）電網(wǎng)企業(yè)代征，收入全額上繳中央國庫”；隨后，可再生能源電價附加補助資金管理暫行辦法（財建2012102 號）進一步明確將通過把符合條件的項目列入可再生能源電價附加資金補助目錄的方式進行電價補貼?？稍偕茉窗l(fā)展正式進入申請補助目錄時代。表 6：可再生能源電價附加征收情況變化政策名稱執(zhí)行開始時間征收標準征收單位及要求國家發(fā)展改革委關于調整華北電網(wǎng)電價的通知等 7 個文件（發(fā)改價格20061228-33、1263 號）發(fā)展改革委通知提高華北、東北等六地區(qū)電網(wǎng)電價（發(fā)改價格2008168

27、1-1686 號）發(fā)展改革委關于調整華北東北等地電網(wǎng)電價的通知（發(fā)改價格20092919-21、2924-26 號）2006/6/302008/7/12009/11/200.10.20.4?。▍^(qū)、市）電網(wǎng)企業(yè)收取，單獨記賬，?？顚Ｓ每稍偕茉窗l(fā)展基金征收使用管理暫行辦法（財綜2011115 號）2012/1/10.8省（區(qū)、市）電網(wǎng)企業(yè)代征，由財政部駐各地專員辦按月向電網(wǎng)企業(yè)征收，實行直接繳庫， 收入全額上繳中央國庫國家發(fā)展改革委關于調整可再生能源電價附加標準與環(huán)保電價有關事項的通知（發(fā)改價格20131651 號)2013/9/251.5財政部 國家發(fā)展改革委關于提高可再生能源發(fā)展基金征收標準

28、等有關問題的通知（財稅20164 號）2016/1/11.9資料來源：各政府文件，征收標準單位為分錢/千瓦時2、今生基金帶來了什么、好處：可再生能源發(fā)展進入“黃金時代”在可再生能源發(fā)展基金成立，補助目錄設立的同時，風電、光伏發(fā)電先后于2009 年和 2011 年制定了全國統(tǒng)一的標桿上網(wǎng)電價，可再生能源發(fā)展至此實現(xiàn)了“量價雙保”時代（全額保障性收購制度保量，上網(wǎng)電價補貼保價）， 可再生能源（風電、光伏、生物質）發(fā)展進入“黃金時代”。2012 年公布的三批補助目錄基本覆蓋了發(fā)改委和電監(jiān)會最新一期的可再生能源發(fā)電項目補貼表（發(fā)改價格20123762 號，時間范圍為 2010 年 10 月-2011

29、年 4 月）中的相關項目；隨著標桿上網(wǎng)電價制度落地，市場投資可再生能源項目的熱情日益高漲，風電、光伏和生物質（包含農林生物質和垃圾焚燒發(fā)電）的裝機規(guī)模迅速擴大，更多項目進入補貼目錄?？稍偕茉措妰r附加資金補助目錄共發(fā)布七批（另有兩批光伏扶貧），共有 178GW 裝機進入目錄，其中風電項目 115.31GW、光伏項目 53.92GW（包含 10.68GW 光伏扶貧項目）、生物質 8.53GW（另有 2MW 地熱能項目）。表 7：可再生能源電價附加資金補助目錄情況匯總（包含光伏扶貧兩批項目）批次公布時間并網(wǎng)要求裝機容量第一批2012 年 6 月91.400.007.6699.07第二批2012 年

30、 10 月141.630.5613.84156.02第三批2012 年 12 月21541.02930.411059.2223530.65第四批2013 年 2 月18918.002285.001992.0023195.00第五批2014 年 8 月2013 年 8 月前9053.703212.181371.1813637.06第六批2016 年 8 月2015 年 2 月前31711.7019517.002630.0053858.70第七批2018 年 6 月2016 年 3 月前33857.0517292.791455.7252605.56光伏扶貧第一批2018 年 3 月5375.095

31、375.09光伏扶貧第二批2019 年 3 月5309.585309.58匯總：115314.5053922.618529.62177766.73資料來源：財政部、能源局網(wǎng)站有關文件， 整理；單位：MW分省市來看，新疆、內蒙古、甘肅、寧夏等風光大省充足的自然資源給了其可再生能源項目建設發(fā)展的先發(fā)優(yōu)勢，納入補助目錄的裝機容量位列前四； 隨著棄風棄光問題的逐漸顯現(xiàn)，中部地區(qū)的可再生能源發(fā)展加速，同時沿海地區(qū)的海上風電發(fā)展也逐漸發(fā)力，共同帶動河北、山東、江蘇等地區(qū)納入補助目錄的可再生能源項目增加。另一方面，由于光伏扶貧項目有著調整能源結構和改善貧困地區(qū)經(jīng)濟水平的雙重作用，國家明確對納入補貼目錄的光伏

32、扶貧項目優(yōu)先撥付補助資金，目前已有兩批共 10.68GW 的光伏扶貧項目納入補助目錄，項目多分布在安徽、山西、山東等農村人口較多的地區(qū)。圖 10：所有補貼目錄中各省的可再生能源項目裝機容量情況（7 批+光伏扶貧 2 批）風電光伏光伏扶貧生物質2500020000150001000050000資料來源：財政部、能源局網(wǎng)站有關文件， 整理；單位：MW圖 11：各省光伏扶貧項目補助目錄裝機容量情況第一批第二批2000150010005000資料來源：財政部、能源局網(wǎng)站有關文件， 整理；單位：MW在補貼的扶持和政策的大力支持下，我國的可再生能源行業(yè)取得了迅速發(fā)展，風電和光伏發(fā)電的裝機容量均實現(xiàn)了快速增

33、長：風電裝機容量從 2006 年的 2070MW 增長至 2018 年的 185GW，并于 2010 年超越美國成為全球風電裝機容量最大的國家；光伏裝機容量從 2011 年的 3500MW 增長至 2018 年 175GW，并于 2015 年超越德國成為全球光伏裝機容量最大的國家。2019/20年標桿價變指導價，同時進一步降低明確2021年起陸上風電平價上網(wǎng)2022年起海上風電平價上網(wǎng)2006年，可再生能源法正式實施提出電網(wǎng)企業(yè)應當通過簽訂并網(wǎng)協(xié)議的方式全額收購覆蓋范圍內可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目的上網(wǎng)電量(2009年修訂后改為“實行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度”） 設立“可再生能源發(fā)展專項資

34、金”（2009年修訂后改為“可再生能源發(fā)展基金”，資金來源包括專項資金和可再生能源電價附加收入）圖 12：風電裝機容量發(fā)展歷程競爭性資源配置模式開啟，風電平價上網(wǎng)時代來臨烏蘭察布風電基地一期核準，實施和火電平價上網(wǎng)第一批全國特許權項目招標1200？2000001000800600400200國家計委推出“乘風計劃” 國家經(jīng)貿委實施“雙加工程”風力發(fā)電廠并網(wǎng)運行管理規(guī)定（實行）明確強制性全額收購原則和上網(wǎng)電價的成本加成原則第二批第三批1997-2005（左軸）2006-2018（右軸）上網(wǎng)電價改革從特許權招標改為固定標桿上網(wǎng)電價補貼（四類資源區(qū)的標桿上網(wǎng)電價）第五批第四批電價補貼下調， 引發(fā)20

35、15年搶裝潮全國電力體制改革啟動， 但對風電影響較小平價上網(wǎng)示范項目批復180000160000140000電價補貼再次下調，紅五省核定，新增裝機量腰斬120000棄風率惡化， 紅六省核定，新增裝機量持續(xù)趨緩10000080000棄風情況改善， 紅六變紅三60000400002000001993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 200502006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019E資料來源：Wind，中國風電產業(yè)發(fā)展的歷史

36、沿革及其啟示（賴明東等），各政府文件， 整理，單位：MW行業(yè)發(fā)展遭遇美歐“雙反”遏制 國家多政策出臺大力支持行業(yè)發(fā)展制定全國統(tǒng)一標桿上網(wǎng)電價1.15元/千瓦時（12年前建成）1元/千瓦時（12年后建成）2019/20年標桿價變指導價，同時進一步降低采取招標等競爭性配置方式確定補貼平價上網(wǎng)時代來臨圖 13：光伏裝機容量發(fā)展歷程4000 35003000“送電到鄉(xiāng)工程”啟動， 揭開分布式發(fā)電序幕25002000可再生能源電價補貼和配額交易方案的通知發(fā)布，首次實施光伏補貼15001996-2011（左軸）“ 531” 新政，行業(yè)低谷第二批光伏特許權項目招標價格低于1元/千瓦時2012-2018（右軸

37、）行業(yè)多項規(guī)范發(fā)布； 光伏“ 630” 發(fā)布促進光伏產業(yè)健康發(fā)展的若干意見出臺； 事前補貼轉為度電補貼并明確標準；分布式光伏細化政策出爐分布式光伏發(fā)電示范區(qū)申報啟動分布式應用拉開序幕？ 200000180000160000140000120000100000分布式規(guī)模限制放寬； 分布式市場化交易試點800006000010005000中國光明工程實施全國范圍實施光伏扶貧全民光伏扶貧落地首次大面積實施光伏扶貧光伏新政正式落地對光電建筑實施財政補貼； “ 金太陽工程”啟動， 國內光伏市場發(fā)展破冰400002000001996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2

38、004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 201120122013201420152016201720182019E資料來源：Wind，索比光伏網(wǎng)，各政府文件， 整理，單位：MW圖 14：生物質（包含農林生物質、垃圾焚燒發(fā)電、沼氣發(fā)電）裝機容量發(fā)展歷程IRENA 生物質發(fā)展報告生物質發(fā)電補貼電價每千瓦時0.25元全國第一個生物質項目單縣秸稈直燃發(fā)電項目投產生物質能“十三五”規(guī)劃&生活垃圾無害化處理“十三五”規(guī)劃增值稅即收即退垃圾焚燒所得稅三免三減半秸稈直燃項目0.1元/千瓦時臨時電價補貼生物質能全面向供熱轉變20 000垃圾焚燒項目0. 65元/ 千瓦時固定上網(wǎng)電價農

39、林生物質項目0. 75 元/ 千瓦時固定上網(wǎng)電價鼓勵發(fā)展生物質熱電聯(lián)產18 00016 00014 00012 00010 0008 0006 0004 0002 00002000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018資料來源：IRENA，中國生物質發(fā)電產業(yè)排名報告， ；單位：MW、問題：補貼資金缺口不斷擴大，重建設輕消納帶來棄風棄光隱患補貼在我國風電和光伏發(fā)電行業(yè)過去二十余年的發(fā)展過程中起到?jīng)Q定性作用，極大程度的推動了我國風電和光伏裝機容量的“大躍進”

40、，以及技術的不斷進步和革新；但是，財政補貼是政府用其財政的力量為行業(yè)發(fā)展提供支持，彌補行業(yè)在發(fā)展初期高投入、低收益起步階段的資金缺口，但是過程中可能發(fā)生兩類問題：隨著宏觀經(jīng)濟景氣度下降、政府財政收入端壓力持續(xù)上升，或行業(yè)發(fā)展資金需求持續(xù)擴大從而引起的政府支出端持續(xù)擴大開支，從而引起政府的財政缺口和補貼缺口逐步擴大，增加政府的財政負擔和企業(yè)的資金壓力；補貼帶來的盈利性會吸引資金涌入行業(yè)從而帶動行業(yè)產能的迅速攀升 ，但是如果需求端始保持平穩(wěn)增長，行業(yè)擴張過快將帶來產能過剩，產能的進一步增長將不利于行業(yè)的持續(xù)發(fā)展，而在可再生能源領域則主要體現(xiàn)為棄風棄光率的提升。 補貼缺口持續(xù)擴大，政策不斷調整優(yōu)化但

41、問題仍存如果單純分析歷年可再生能源發(fā)展基金的收入和支出情況，其發(fā)展是“健康的”：每年的收支情況基本平衡，總體來看 6 年間還實現(xiàn)了 37 億元的累計盈余；進一步對各類可再生能源支出情況進行分析，補貼的支出已經(jīng)從前幾年的“風電一家獨大”逐步發(fā)展為風電和光伏平分秋色，2019 年的支出預算中風電和光伏的補貼金額已基本一致。圖 15：可再生能源電價附加收入和支出決算情況累計盈余可再生能源電價附加收入 可再生能源電價附加支出1000900800700600500400300200100020122013201420152016201720182019E資料來源：政府性基金收入/支出決算表及相關說明，

42、整理；單位：億元注：2015/2016 年的收入決算中包含從一般公共預算中調入的 70/90 億元；2018 年的收入決算中包含一般公共預算按規(guī)定返還的增值稅資金 95 億元；2019 年為預算數(shù)圖 16：可再生能源電價附加支出決算情況圖 17：可再生能源電價附加支出預算情況9008007006005004003002001000生物質能太陽能風力2013201420152016201720189008007006005004003002001000生物質能太陽能風力3673512013 20142015201620172018 2019E資料來源：政府性基金支出決算表，單位：億元資料來源：政

43、府性基金支出預算表，單位：億元 那市場廣泛認知的缺口從何而來？兩個方面：一是有大量符合條件的可再生能源項目尚未被納入補貼目錄，造成可再生能源電價附加補貼的支出金額遠低于實際需要補貼的體量?？稍偕茉囱a貼目錄前四批在 2012 年 6 月-2013 年 2 月間密集公布，較好的覆蓋了之前實現(xiàn)并網(wǎng)的可再生能源項目；但是從第五批起，公布時間逐漸拉長，同時增加了對并網(wǎng)時間的要求，最新一期的第七批目錄于 2018 年 6 月公布，納入項目的要求為 2016 年 3 月之前并網(wǎng)，因此 2016 年 3 月之后至 2018 年底并網(wǎng)的項目均未被納入補貼目錄，而這段時期的可再生能源仍處于高速發(fā)展期，大量并網(wǎng)項

44、目無法被納入目錄，使得納入補貼名錄的風電/光伏/生物質項目占2018 年底全國各類項目裝機容量的比重僅為 62%/25%/48%；根據(jù)國家發(fā)改委能源研究所研究員王斯成的測算，2018 年底可再生能源補貼拖欠已經(jīng)達到 2000 億元。表 8：補貼目錄裝機容量和全國累計裝機容量情況累計納入補貼目錄裝機容量2015 年底全國裝機容量占比2018 年底全國裝機容量占比風電11531513104888%18469662%光伏432384353099%17503125%生物質85301030083%1780048%資料來源：Wind，財政部、能源局網(wǎng)站有關文件， 整理；裝機單位：MW 注：不包含光伏扶貧項

45、目二是對可再生能源電價附加征收的情況不及預期。根據(jù)相關規(guī)定，可再生能源電價附加應向全社會的用電用戶按照規(guī)定的標準征收（除農業(yè)生產用戶外），但是根據(jù)我們的測算，從 2012 年可再生能源發(fā)展基金成立之時起， 可再生能源電價附加征收的比例始終低于 70%，2018 年的征收比例僅為62.13%；如果從 2012 年起全額征收可再生能源電價附加，累計的多征收金額可達 1934 億元，基本可以覆蓋 2018 年底的補貼拖欠。表 9：可再生能源電價附加理論征收和實際征收情況年份征收標準（元/千瓦時）二、三產業(yè)居民用電用電量（億千瓦時）二、三產業(yè)居民理論征收金額實際征收金額征收比例20120.0080.0

46、0142426.326227.70345.64196.1156.74%20130.009750.00145452.326776.15449.94297.9866.23%20140.0150.00147288.236929.46716.25491.3868.60%20150.0150.00147203.357276.10715.33444.8762.19%20160.0190.00150069.458054.04959.37557.8458.15%20170.0190.00153226.668694.771020.00705.569.17%20180.0190.00158036.009685.0

47、01112.37691.162.13%匯總：5318.903384.78資料來源：Wind，財政部、能源局網(wǎng)站有關文件， 測算；征收金額單位：億元注：2015/2016 年實際征收金額減去了一般公共預算調入的 70/90 億元，2018 年的實際征收金額減去了按一般公共預算按規(guī)定返還的增值稅資金 95 億元在此背景下，政府也在不斷的通過政策的優(yōu)化和調整緩解補貼缺口的進一步擴大：一方面，伴隨技術進步，風電和光伏的建造成本及平準化成本在近 10年來迅速下降，政府也在逐步下調對應的上網(wǎng)標桿電價，從而減少補貼的支出；另一方面，可再生能源電價附加征收標準先后五次上調，電價附加的收入體量也在逐年提升。雖然

48、目前基金仍存在補貼資金到位及時性不強（審批程序較長，補貼多頭管理等原因）、調整機制不甚靈活（容易造成搶裝進而帶來質量隱患）、補貼經(jīng)濟性有待商榷（根據(jù)中國風電和光伏發(fā)電補貼政策研究王敏等中的測算，包含大氣污染和二氧化碳排放在內的火電燃煤每千瓦時的環(huán)境總成本在 0.12 元左右，低于風電和光伏發(fā)電每千瓦時的補貼金額）等問題，但是我國可再生能源發(fā)展正穩(wěn)步走向健康發(fā)展的道路。圖 18：可再生能源電價政策變化情況1.2招標和核準電價并存階段由特許招標權形成的招標電價和傳統(tǒng)的審批電價共同組成標桿上網(wǎng)電價階段分資源區(qū)（風電四類、光伏三類）出臺相應標桿上網(wǎng)電價， 并隨著技術進步，成本下降而逐步降低光伏電價市場

49、化.市場化交易定價 平價上網(wǎng)時代來臨20“雙反”對行業(yè)造成重大打擊， 在此背景下出臺高額光伏補貼，1扶持光伏企業(yè)發(fā)展18III類資源區(qū)16I類資源區(qū)0.80.60.42003-2007年共進行5次陸上風電特許權項目招標； 平均中標電價0.49元/千瓦時， 普遍低于核準電價陸上風電電價生物質電價IV類資源區(qū)I類資源區(qū)14農林生物質12垃圾焚燒發(fā)電108分布式光伏補貼60.24可再生能源電價附加逐步上調，但實際征收率不高（6070%）； 同時對于居民用電征收標準始終沒有提升（ 0.1分/千瓦時）2可再生能源電價附加 （右軸）0020032005200720092011201320152017201

50、9資料來源：各政府文件， 整理；左軸：元/千瓦時，右軸：分/千瓦時 棄風棄光嚴重影響發(fā)電效率，政策控制后已有顯著改善影響我國可再生能源發(fā)展的另一個嚴峻問題是棄風棄光率的不斷增加。通過制定全額保障性收購制度保量、規(guī)定上網(wǎng)電價補貼保價實現(xiàn)了我國可再生能源的大發(fā)展，本意雖好，但是這種裝機容量的“大躍進”同時帶來了以下問題：輸送管道的建設在短時間內無法跟上裝機落地速度（同時還有調價和政策變化等因素帶來的搶裝進一步激化了電源和管道的不匹配矛盾），省網(wǎng)之 前天然的輸送壁壘在一定程度上阻隔了可再生能源的外送消納之路（計劃安排和地方政府間確定協(xié)議在可再生能源高速發(fā)展之時仍是電量跨省交易的主要方式），疊加量價全

51、保后企業(yè)無需在意市場競爭導致的無窮擴張產能沖 動，上述因素共同導致了我國棄風棄光情況從 2015 年起迅速惡化。全國的棄風率從 2014 年的 8%迅速提升至 2016 年的 20.62%，甘肅、新疆、吉林等風電裝機大省在高裝機容量和低可再生能源消納的雙重因素作用下， 棄風率在兩年間迅速飆升至 30%以上；棄光情況亦不容樂觀，甘肅和新疆的棄光率在 2015 和 2016 兩年始終維持在 30%左右的高位。圖 19：各重點省市棄風率情況圖 20：各重點省市棄光率情況50%45%40%35%30%25%20%15%10%5%0%201420152016資料來源：Wind20172018全國內蒙古

52、吉林黑龍江甘肅寧夏新疆35%30%甘肅25%新疆20%15%10%5%0%2015201620172018資料來源：Wind在情況迅速惡化之時，政府的應對十分迅速且有效：關于建立可再生能源開發(fā)利用目標引導制度的指導意見（國能新能201654 號）、可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法（發(fā)改能源2016625 號）、關于做好風電、光伏發(fā)電全額保障性收購管理工作的通知（發(fā)改能源20161150 號） 等相關政策在 2016 年度密集出臺，明確了各省需完成的非水電可再生能源電力消納量的最低比重指標，設立了風電和光伏各類資源區(qū)的保障性收購最低小時數(shù)和相關的懲罰制度，并建立了持續(xù)有效的監(jiān)測預警機制，我國

53、的棄水棄風情況明顯改善，發(fā)電效率亦有明顯提升：根據(jù)全國新能源消納監(jiān)測預警中心的監(jiān)測結果，我國的棄風棄光率從 2017 年起穩(wěn)步降低，多數(shù)棄風情況嚴重地區(qū)的本地消納條件有顯著改善，疊加跨地區(qū)輸送能力的持續(xù)提高， 棄風棄光問題明顯緩解，2018 年全國的棄風和棄光率分別為 7%和 3%（分別同比下降 5 個 pct 和 2.8 個 pct），雖和德國小于 1%的棄風棄光率水平仍有一定差距，但相較之前已有非常明顯的改善。圖 21：2017 年至 2019 年 6 月棄風率情況圖 22：2017 年至 2019 年 6 月棄光率情況 20172018201925%20%15%10%5%0%1月 2月

54、3月 4月 5月 6月 7月 8月 9月 10月 11月 12月16% 20172018201914%12%10%8%6%4%2%0%1月 2月 3月 4月 5月 6月 7月 8月 9月 10月 11月 12月資料來源：全國新能源消納監(jiān)測預警中心資料來源：全國新能源消納監(jiān)測預警中心另一方面，在政策的激勵和技術的不斷進步下，各類資源區(qū)風電和光伏的利用小時數(shù)整體均有一定程度的提升。風電方面，全國風電投資預警結果已由2017 年的“紅六省”（內蒙古、吉林、黑龍江、甘肅、寧夏、新疆）改善至 2018 年的“紅三省”（吉林、甘肅、新疆）、再到 2019 年的“紅兩省”（甘肅、新疆），機組利用小時數(shù)顯著改

55、善的同時也重新打開了當?shù)仫L電投資的大門；光伏方面，各重點省市的實際利用小時數(shù)同樣實現(xiàn)了一定程度的提升。2018實際利用小時數(shù)20172016保障性收購利用小時數(shù)資源區(qū)省（區(qū)）表 10：各重點省市風電實際利用小時數(shù)情況內蒙古類類20001900193821152254172419872250新疆I 類1900172321192357III 類1800120916841897甘肅II 類1800104514951792III 類1800117914171723寧夏III 類1850155316502218黑龍江III 類1900170319101888IV 類1850165219072224吉林I

56、II 類1800131716882121IV 類1800145419722019遼寧IV 類1850192821412321河北II 類2000205421852264山西IV 類1900192619982267資料來源：歷年全國可再生能源電力發(fā)展監(jiān)測評價報告， 整理注：標紅區(qū)域為當年未達到保障性收購利用小時數(shù)的區(qū)域表 11：各重點省市光伏實際利用小時數(shù)情況?。▍^(qū)）內蒙古資源區(qū)I 類保障性收購利用小時數(shù)1500實際利用小時數(shù)201620172018147616361649II 類1400150515451525新疆I 類150095612261353II 類135085310801217甘肅I

57、 類150099511181328II 類1400104111291200青海I 類1500140315351505II 類1450145314971461寧夏I 類1500126913261376陜西II 類1300124612871316黑龍江II 類1300133413801311吉林II 類1300114615421283遼寧II 類1300114012951207河北II 類1400138214381372山西II 類1400156015641355資料來源：歷年全國可再生能源電力發(fā)展監(jiān)測評價報告， 整理注：標紅區(qū)域為當年未達到保障性收購利用小時數(shù)的區(qū)域3、未來平價上網(wǎng)+市場化交易，

58、行業(yè)迎來新發(fā)展2019 年起，國家密集出臺可再生能源相關政策，意在進一步推動行業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展，其中的重點體現(xiàn)在平價上網(wǎng)+市場化交易。表 12：2019 年至今可再生能源相關重點政策匯總時間方向政策名稱主要內容平價上網(wǎng)項目不受年度建設規(guī)模限制；2019/1/7平價上網(wǎng)關于積極推進風電、光伏發(fā)電無補貼平價上網(wǎng)有關工作的通知平價項目保障優(yōu)先發(fā)電和全額保障性收購；鼓勵平價項目通過綠證交易獲得合理收益補償2019/3/8風電關于 2019 年度風電投資監(jiān)測預警結果的通知紅色區(qū)域進一步減少為甘肅、新疆（含兵團）2019/4/28光伏關于完善光伏發(fā)電上網(wǎng)電價機制有關問題的通知標桿上網(wǎng)電價改為指導價，進一

59、步下調2019/5/10消納關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知分省明確可再生能源電力消納責任權重（最低和激勵性）2019/5/202019/5/21平價上網(wǎng)風電關于公布 2019 年第一批風電、光伏發(fā)電平價上網(wǎng)項目的通知關于完善風電上網(wǎng)電價政策的通知第一批平價上網(wǎng)項目：風電 56 個，451 萬千瓦； 光伏 168 個，1478 萬千瓦標桿上網(wǎng)電價改為指導價，進一步下調；明確陸上風電 2021 年后不再補貼2019/5/28行業(yè)發(fā)展關于 2019 年風電、光伏發(fā)電項目建設有關事項的通知優(yōu)先推進平價上網(wǎng)項目建設； 完善相關項目競爭配置機制；光伏補貼預算總額度 30 億元2019/7/1

60、1光伏2019 年光伏發(fā)電項目國家補貼競價工作總體情況2019 年納入競價補貼范圍項目 3921 個，總裝機容量 2278 萬千瓦，年度補貼需求約 17 億元資料來源：各政府文件， 整理3.1、新建項目平價上網(wǎng)可期，技術和省別差異性將顯現(xiàn)我國于 2019 年 5 月公布了第一批風電、光伏發(fā)電平價上網(wǎng)項目，共有風電項目 56 個（總裝機容量 451 萬千瓦）、光伏項目 168 個（總裝機容量 1478 萬千瓦）。從項目分布情況上來看，收到棄風棄光等消納因素困擾的新疆、內蒙古等大省均沒有項目入圍，風電和光伏的裝機容量前三省份分別為吉林、河南、黑龍江和廣東、陜西、廣西；從預計并網(wǎng)時間來看，除存量項目