從財(cái)政支出視角再議我國宏觀稅負(fù)

1、 從財(cái)政支出視角再議我國宏觀稅負(fù)摘 要 2007年全國稅收收入完成萬億元，比上年增收萬億元，增長%。如此持續(xù)快速的稅收增長，已引起理論界和實(shí)踐部門的廣泛關(guān)注。評價(jià)稅收負(fù)擔(dān)輕重，除了考慮是否在超出民眾的承受能力之外，更多地應(yīng)考慮政府的支出是否滿足民眾的公共需求。我國財(cái)政支出中民生支出的比重偏低，故從人民福利水平提升的視角來看，我國的宏觀稅負(fù)偏重。 關(guān)鍵詞 稅收負(fù)擔(dān)；財(cái)政支出；政策建議 稅收負(fù)擔(dān)，簡稱“稅負(fù)”，是納稅人因履行納稅義務(wù)所承受的國家稅收的狀況或量度，一般通過一定時(shí)期的稅收總量占gdp的比重加以衡量，反映一定時(shí)期內(nèi)社會(huì)產(chǎn)品在國家與納稅人之間的稅收分配數(shù)量關(guān)系。宏觀稅負(fù)的高低，不僅反映出一

2、個(gè)國家稅收的總體負(fù)擔(dān)水平，表示政府在國民經(jīng)濟(jì)總量分配上集中程度的大小，同時(shí)也表示政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能及財(cái)政功能的強(qiáng)弱。它是分析國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策、財(cái)政稅收政策的主要內(nèi)容，也是研究國家稅收制度和稅收政策的核心內(nèi)容。我國自1994年稅制改革以來，稅收收入不斷增長，連年創(chuàng)歷史新高。1999年稅收總收入突破1萬億元大關(guān)，2003年突破了2萬億元，2005年突破了3萬億元，2006年稅收收入增加7000億元，達(dá)到萬億元，2007年全國稅收收入更是完成萬億元(不含關(guān)稅、契稅和耕地占用稅)，比上年增收萬億元，增長%。與此同時(shí)，稅收收入占gdp的比重也節(jié)節(jié)攀升，由1995年的%上升到2006年的%。持續(xù)快速的稅收增

3、長固然極大程度地滿足了政府支出的需要，但如此持續(xù)高速的增長對整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的影響如何呢?筆者認(rèn)為，對問題的解釋或解決，取決于我們采用何種研究視角對我國的宏觀稅負(fù)輕重進(jìn)行分析。LoCAlHost 一、宏觀稅負(fù)水平觀念之爭 目前，關(guān)于我國宏觀稅負(fù)水平的爭論，大約可以劃分為以下四種觀念： (一)福布斯的觀念。2002年，美國福布斯雜志開始對全球稅負(fù)進(jìn)行調(diào)查，以稅負(fù)痛苦指數(shù)作為衡量各國稅負(fù)高低的指標(biāo)，并定期向全球公布其調(diào)查結(jié)果。2007年福布斯發(fā)表的最新數(shù)據(jù)顯示：中國繼續(xù)是亞洲經(jīng)濟(jì)體中稅務(wù)最重的國家，全球排名第三，稅負(fù)痛苦指數(shù)為一百五十二，僅次于位列第一名和第二名的法國和比利時(shí)。據(jù)此，福布斯的結(jié)論是：中

4、國的宏觀稅負(fù)水平很高。 (二)國家稅務(wù)總局的觀念。國家稅務(wù)總局認(rèn)為：福布斯的稅負(fù)痛苦指數(shù)不能準(zhǔn)確衡量中國宏觀稅負(fù)水平的高低，其在反映宏觀稅負(fù)水平高低問題上有幾個(gè)重大缺陷。第一，沒有區(qū)別平均稅負(fù)與邊際稅負(fù)的差異。在痛苦指數(shù)計(jì)算中，個(gè)人所得稅是按最高檔稅率45%計(jì)算，占總指數(shù)的1/4強(qiáng)。然而，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我國適用25%以上的工薪所得和適用30%以上的各類其他所得產(chǎn)生的個(gè)人所得稅僅占該稅種收入的6%左右，占全部稅收收入的%，適用45%稅率的人和稅收收入占比就更少了。顯然，把只有極少數(shù)人適用的稅率作為普遍適用的稅率是不科學(xué)的。第二，沒有考慮稅基比重和稅制結(jié)構(gòu)。直接把我國稅收收入比重7%左右的個(gè)人所得稅的

5、法定稅率與占稅收收入近半的增值稅的法定稅率相加，其結(jié)果的可靠性將會(huì)受到質(zhì)疑。第三，稅種選擇標(biāo)準(zhǔn)不確定。如果任意增加或減少一個(gè)稅種，稅負(fù)痛苦指數(shù)的排序?qū)?huì)發(fā)生重大變化，這同樣也降低了衡量的科學(xué)性。故此，國家稅務(wù)總局認(rèn)為，福布斯的結(jié)論是不科學(xué)的。2007年，我國完成稅收收入萬億元，占gdp的比重為%，比發(fā)展中國家低1個(gè)百分點(diǎn)，比發(fā)達(dá)國家低10個(gè)百分點(diǎn)?？梢姡覈暧^稅負(fù)水平不高，還有一定的提升空間。 (三)學(xué)者的觀念。高培勇認(rèn)為，我們通常講的稅收收入，只是由稅務(wù)部門征收入庫、按照現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)口徑計(jì)算的全國稅收收入，并非稅收收入的全部。完全意義上的全國稅收收入，還要在此基礎(chǔ)上加入關(guān)稅收入、耕地占用稅收入

6、、契稅收入，并減去出口退稅支出。加項(xiàng)和減項(xiàng)互抵之后，最終得到完全意義上的全國稅收收入。除此之外，在當(dāng)前中國，政府部門還使用別的形式、通過別的渠道取得收入。其中，屬于規(guī)范性的、納入預(yù)算的收入有：企業(yè)收入、教育費(fèi)附加收入、城市水資源費(fèi)、排污費(fèi)以及其他雜項(xiàng)收入；介于規(guī)范性與非規(guī)范性之間、未正式納入預(yù)算但可比較精確統(tǒng)計(jì)的收入有：行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、社會(huì)保障費(fèi)收入、國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入，等等；純系現(xiàn)有制度體系之外、且無法加以精確統(tǒng)計(jì)的收入，則是由各部門、各地區(qū)“自立規(guī)章，自收自支”的各種收費(fèi)、罰款、集資、攤派收入，等等。將上述四個(gè)層次的收

7、入統(tǒng)統(tǒng)相加，以2006 年的數(shù)字匡算，中國政府收入占gdp 的比重，可能要達(dá)到30%上下。其中，稅收負(fù)擔(dān)和非稅負(fù)擔(dān)之比大約為64。如果將涵蓋上述四個(gè)層次的政府收入總量占gdp 的比重稱之為“廣義稅收負(fù)擔(dān)”，而把僅限于第一層次的稅收收入占gdp的比重稱之為“狹義稅收負(fù)擔(dān)”，并且，以此為尺子討論當(dāng)前中國的稅負(fù)水平，可以認(rèn)定：當(dāng)前中國的總體稅收負(fù)擔(dān)“廣義稅收負(fù)擔(dān)”，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于通常被認(rèn)定的一般意義上的稅收負(fù)擔(dān)“狹義稅收負(fù)擔(dān)”。這也是我國學(xué)者在研究宏觀稅負(fù)時(shí)，往往將宏觀稅負(fù)分為小口徑宏觀稅負(fù)、中口徑稅負(fù)和大口徑宏觀稅負(fù)的依據(jù)。學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，目前小口徑宏觀稅負(fù)(狹義的宏觀稅負(fù))的稅收負(fù)擔(dān)水平不高，但大口徑

8、的宏觀稅負(fù)(廣義的宏觀稅負(fù))稅收負(fù)擔(dān)水平偏高。這一觀念在學(xué)術(shù)界和實(shí)踐部門獲得了廣泛的認(rèn)同，筆者贊同該觀點(diǎn)。但如果不對現(xiàn)行稅收進(jìn)行必要的改革，繼續(xù)聽任我國的稅收收入保持持續(xù)高速增長，那么，我國的小口徑宏觀稅負(fù)水平也將會(huì)超過發(fā)展中國家水平，達(dá)到較高的水平。 (四)納稅人的觀念。廣大納稅人對國家稅務(wù)總局的觀點(diǎn)持不同看法，認(rèn)為中國的稅收負(fù)擔(dān)過重，納稅人的稅收生存環(huán)境不容樂觀，稅負(fù)痛苦指數(shù)較高。 綜上所述，無論是學(xué)術(shù)界的觀念還是官方的看法，也無論是福布斯的計(jì)算，由于研究各方分別采用不同的指標(biāo)，運(yùn)用不同的方法，各方得出的研究結(jié)果相去甚遠(yuǎn)。然而，從上述的研究結(jié)123下一頁 論中我們不難看出，這些研究成果雖然

9、結(jié)論不同，但卻是基于相同的研究視角即從稅收收入多少的角度(無論是大口徑還是小口徑)來分析宏觀稅負(fù)水平的輕重。筆者認(rèn)為：宏觀稅負(fù)的輕重不僅要從政府拿走多少稅收收入的角度去考慮，還應(yīng)考慮政府從納稅人手中拿走稅費(fèi)后為納稅人做了什么?做得怎么樣?換句話說，稅收作為納稅人購買政府提供的公共產(chǎn)品的價(jià)格，提供的數(shù)量是多是少?價(jià)格是高是低?如果納稅人購買政府提供的公共產(chǎn)品的價(jià)格與享受的公共產(chǎn)品相一致，那么我們可以說是等價(jià)交換，符合公平交易；但如果納稅人購買的價(jià)格明顯偏高，則違背了公平交易。也可以說，納稅人承擔(dān)了較重的稅收負(fù)擔(dān)，宏觀稅負(fù)就較重。故此，從財(cái)政支出的視角，或從人民福利水準(zhǔn)提升的標(biāo)準(zhǔn)來分析，將更有助于

10、我們從更深層面把握我國宏觀稅負(fù)水平，建立“以人為本”的規(guī)范收支關(guān)系，構(gòu)建和諧的征納關(guān)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。 二、對我國財(cái)政支出的剖析 (一)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，民生支出比重偏低。在財(cái)政支出中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出和行政管理費(fèi)支出比重偏高，社會(huì)文教支出和國防支出比重偏低。從1986年到2005年，中國人均負(fù)擔(dān)的年度行政管理費(fèi)用由元增長到498元，增長23倍，而同期人均gdp增長為倍。有統(tǒng)計(jì)表明，我國行政管理支出從1986年的220億元增長到2005年的6512億元，20年間增長30倍，年均增長率%；同期，財(cái)政支出增長15倍，年均增長率%。1986年，我國行政管理支出占財(cái)政支出的比重為10%，2005年則

11、上升到20%，提高了10個(gè)百分點(diǎn)。如果按照國際貨幣基金組織%的標(biāo)準(zhǔn)，我國是世界上行政成本昂貴的國家之一。不僅如此，預(yù)算外行政管理費(fèi)增加更快。1998年行政事業(yè)費(fèi)支出占預(yù)算外收入的比重為%，2005年卻達(dá)到%，增加了近18個(gè)百分點(diǎn)。與此同時(shí)，其他支出增加緩慢。社會(huì)文教支出比重多年來維持在7%-8%左右的水平；19862005年，撫恤和社會(huì)救濟(jì)支出比重僅提高了個(gè)百分點(diǎn)；國防、科技、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)支出比重分別下降了、個(gè)百分點(diǎn)。龐大的行政管理費(fèi)支出，消耗了相當(dāng)大的稅收收入，加大了公共財(cái)政的負(fù)擔(dān)，擠占了對基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品的投入資金，民生支出比重偏低。 (二)財(cái)政用于教育支出水平偏低。從國際比較來

12、看，發(fā)達(dá)國家公共教育支出占gdp比重高于發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，比重也越大。1995年公共教育經(jīng)費(fèi)占gdp的比重世界平均為%，發(fā)達(dá)國家為%，發(fā)展中國家為%，最不發(fā)達(dá)國家也有%，而我國僅為2. 41%。這不僅遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家和世界平均水平，甚至還低于最不發(fā)達(dá)國家的水平。從人均教育支出角度來看，我國的人均教育支出非常低。以1993年數(shù)據(jù)為例。世界平均人均教育支出為22. 9美元，發(fā)達(dá)國家為108. 9美元，發(fā)展中國家為43美元，不發(fā)達(dá)國家為8美元，我國為10. 77美元，僅略高于不發(fā)達(dá)國家，為發(fā)達(dá)國家的十分之一。根據(jù)對40個(gè)國家20世紀(jì)90年代初期的情況分析，當(dāng)財(cái)政收入占gdp比重在15%以下

13、時(shí)，財(cái)政教育支出占gdp比重為2%左右；當(dāng)財(cái)政收入占gdp比重為20%左右時(shí)，財(cái)政教育支出占gdp比重大體為3%；當(dāng)財(cái)政收入占gdp比重為30%40%時(shí)，財(cái)政教育支出占gdp比重為4%5%；當(dāng)財(cái)政收入占gdp比重提高到4050%時(shí)，財(cái)政教育支出占gdp比重也相應(yīng)增長到5%6%。若按我國大口徑宏觀稅負(fù)而言，財(cái)政收入占gdp的比重達(dá)到35%，財(cái)政教育支出占gdp比重應(yīng)為4%5%左右，然而，一直以來，我國財(cái)政用于教育支出的比重一直徘徊在3%以下，難以滿足人們對教育增長的需求。從教育支出占財(cái)政總支出的比重分析，我國1952年為6. 41%，最高年份1995年達(dá)到15. 54%，2002年下降為11.

14、99%；而韓國(1997年)為20. 5%，泰國(2000年)為22. 44%，墨西哥(1999年)為25. 54%。也就是說，與國際上類似發(fā)展中國家比較，我國屬于較低水平。從歷史比較來看，1961年財(cái)政教育支出占gdp的比重就達(dá)到了%，高于2005年%的水平?？梢?，我國教育支出未能保持與gdp同方向的增長。 (三)撫恤、社會(huì)福利支出水平低。國家財(cái)政用于撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)支出多年來一直維持在一個(gè)較低的水平。除2003年外，1998-2004年，支出比重一直低于2%的比例。社會(huì)保障補(bǔ)助支出也僅占4%-5%左右。2004年，兩項(xiàng)合計(jì)占財(cái)政總支出的比重為%，占當(dāng)年gdp的%。而與此相比，發(fā)達(dá)國家用

15、于社會(huì)保障與社會(huì)福利支出占gdp的比例都在10%左右，甚至更高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國水平。過低的撫恤和社會(huì)福利支出，不利于縮小貧富差距，不利于早日實(shí)現(xiàn)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。 (四)社會(huì)保障支出增長較國際水平低?？偟膩碚f，我國財(cái)政對社會(huì)保障的投入逐年增加。從1999年的億元增長到2005年的3600億元左右，增長近2倍，占財(cái)政總支出的比重也達(dá)到%。從1998年到2005年，全國財(cái)政對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的年補(bǔ)助支出從22億元增長至600多億元，增長了26倍，8年累計(jì)補(bǔ)助支出達(dá)3000多億元；中央財(cái)政對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的年補(bǔ)助支出從20億元增長至545億元，8年累計(jì)補(bǔ)助支出2826億元，確保

16、了城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放。然而，與國際水平相比，我國的比重明顯偏低。在日本，社會(huì)保障總費(fèi)用占國家gdp的%；美國為%；瑞典為%，是我國的15-20倍；英國為%；德國為%；法國為%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國的支出水平。我國較低的社會(huì)保障支出，難以滿足社會(huì)的需求，人們的基本保障受到極大的約束。 綜上所述，財(cái)政支出用于民生和公共產(chǎn)品的比重偏低，納稅人享受公共產(chǎn)品的數(shù)量偏小，納稅人購買公共產(chǎn)品的價(jià)格較高。如果稅收收入的高速增長沒有跟進(jìn)公共服務(wù)和社會(huì)保障，人民就很難更多地享受到稅收收入高速增長帶來的利益，福利水準(zhǔn)無法隨之提升。那么，單純地衡量稅負(fù)水平的高低將沒有任何意義。因此，筆者認(rèn)為，從人民福利水準(zhǔn)提

17、高的視角看，我國的宏觀稅負(fù)偏高，宏觀稅負(fù)環(huán)境亟待改善。 三、政策建議 (一)進(jìn)一步加快公共財(cái)政的建設(shè)，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。黨的十七大報(bào)告指出：科學(xué)發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。財(cái)政作為政府的支出形式，也應(yīng)體現(xiàn)以人為本，加快公共財(cái)政體系建立，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。比如，建立公眾參與事關(guān)官員利益的行政事務(wù)改革的機(jī)制，形成政府與公眾討價(jià)還價(jià)的博弈機(jī)制，增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算的剛性約束，強(qiáng)化預(yù)算的權(quán)威性，同時(shí)也強(qiáng)化預(yù)算約束，形成真正統(tǒng)一的公共財(cái)政制度。 (二)加快稅制改革，優(yōu)化稅制體系。應(yīng)在消費(fèi)型增值稅改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，加快增值稅的轉(zhuǎn)型，擴(kuò)大增值稅征收范圍。所得

18、稅方面，統(tǒng)一企業(yè)所得稅稅基，統(tǒng)一稅率，統(tǒng)一扣除標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一優(yōu)惠政策，統(tǒng)一征管程序，實(shí)現(xiàn)由按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、投資來源、投資區(qū)域給予優(yōu)惠向產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主的轉(zhuǎn)變，增加經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的稅收優(yōu)惠，縮小直接減免優(yōu)惠范圍，采用加速折舊和投資抵免等多種間接優(yōu)惠。同時(shí)，建立稅收優(yōu)惠政策實(shí)施過程中的披露和監(jiān)控機(jī)制，避免政策實(shí)施過程中的道德缺失；逐步實(shí)現(xiàn)個(gè)人所得稅征收模式由分類征收轉(zhuǎn)向綜合與分類相結(jié)合的混合稅制。加強(qiáng)稅源管理，在鼓勵(lì)自行申報(bào)納稅的同時(shí)，強(qiáng)化代扣代繳人的責(zé)任。 (三)正稅清費(fèi)，規(guī)范非稅收入。針對目前部門領(lǐng)導(dǎo)的批準(zhǔn)和許諾就可成為收費(fèi)依據(jù)的混亂局面，我們應(yīng)當(dāng)按照清理、轉(zhuǎn)換、合并、取消的思路，在合理界定政府職能范圍的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)有收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行大規(guī)模清理，理順稅費(fèi)關(guān)系，規(guī)范收費(fèi)制度，建立起以稅收收入為主，收費(fèi)為輔，稅費(fèi)并存的財(cái)政收入運(yùn)行機(jī)制，提高政府收入對稅收的依存度。 (四)嚴(yán)格依法治稅，提高行政水平。提高稅收征管水平，加大稅收執(zhí)法力度，以稅源管理為基礎(chǔ)，嚴(yán)密稅源監(jiān)控，大力實(shí)施戶籍管理監(jiān)控機(jī)制、數(shù)據(jù)處理機(jī)制、信息發(fā)布機(jī)制、預(yù)警機(jī)制、納稅評估機(jī)制、查管互動(dòng)機(jī)制，以科學(xué)有效的管理方式，實(shí)現(xiàn)征收效率的最大化。同時(shí)，優(yōu)化社會(huì)