財政觀念下的社會網(wǎng)絡(luò)養(yǎng)老體系剖析

1、財政觀念下的社會網(wǎng)絡(luò)養(yǎng)老體系剖析老年人養(yǎng)老社會網(wǎng)絡(luò)支持系統(tǒng)根據(jù)老年人生活能力和經(jīng)濟(jì)能力的內(nèi)部差異性和關(guān)系的強(qiáng)弱，老人養(yǎng)老可以分為四種類型，如圖 1 所示?？v軸表示老年人的經(jīng)濟(jì)能力，底部表示維持生存的衣食住基本物質(zhì)保障，越向頂部表示經(jīng)濟(jì)能力越強(qiáng)。橫軸表示老年人的生活能力，越向右側(cè)越表示生活能夠自理，獨立自主能力強(qiáng)。坐標(biāo)原點為維持基本生活需要的生活能力和經(jīng)濟(jì)能力。具體分析如下。自我保障型。第一象限中老人一般屬于低齡老人，年齡介于 60 歲到 70 歲間，身體健康，具有勞動能力和自我照顧能力，通過勞動、養(yǎng)老金或以前的儲蓄，可以滿足基本的生活需求，不需要依賴子女、親屬或政府等組織提供支持。但這類老人有

2、更高層次的物質(zhì)和精神追求，如旅游、理財、療養(yǎng)、健身、文娛等，通過養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、市場化運作獲取。像老年大學(xué)、老年健身中心、老年人旅游團(tuán)、老年職業(yè)中介就是根據(jù)這類老人的需求發(fā)展起來的，為這類老人提供“老有所學(xué)、老有所樂、老有所為”性的服務(wù)。社會照顧型。第二象限中老人的身體健康狀況較差，生活能力弱，需要兒女、親屬或他人的照料，但有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源，能夠保障基本的生活需求。許多文獻(xiàn)資料顯示，老年人往往將家人作為首選照料者和依靠者，因為由家庭成員提供生活照料會使老人有成就感和自我實現(xiàn)感、生活滿足感，改善家庭成員互動關(guān)系，增強(qiáng)親情感等。但是單純依賴家庭成員的照顧也有顯著的缺陷。如家庭不能提供專業(yè)化的護(hù)

3、理和照料，效率低下 ; 家庭承受巨大的生活照料風(fēng)險，也降低家庭成員的生活質(zhì)量。另外，從未來人口發(fā)展趨勢看，很大部分老年人的子女?dāng)?shù)量會銳減，這些都將導(dǎo)致家庭支持的削弱。因此，社會服務(wù)和市場服務(wù)能予以有力的補(bǔ)充。如雇傭保姆、鐘點工、專職護(hù)工或通過社區(qū)托老所、社區(qū)老年食堂、社區(qū)日間照料等滿足這類老人們的需求。社會救助型。第三象限中老人不僅身體狀況差，生活能力弱，經(jīng)濟(jì)上也無法得到保障，是政府和社會救助的對象，如遭家庭遺棄而流浪的老年人、因各種原因得不到照顧的老年人、鰥寡孤獨的老年人、留守及空巢老人等。以遼寧省為例，初步估計目前城鄉(xiāng)高齡、失能和無社會保障老年人，以及貧困、空巢、留守、失地老年人已占全省老

4、年人口的20%以上，對這部分老人政府建立了高齡津貼制度、最低生活保障制度以及以供養(yǎng)農(nóng)村“五?！崩先藶橹攸c的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系等來保障他們的基本生存。但是，這些老人也需要精神撫慰，以及更高質(zhì)量的生活追求，單靠政府的救助只能解決衣食住的問題，社會的援助和幫扶也是必不可少的，如志愿者、義工、慈善組織等的愛心服務(wù)和關(guān)懷。社會支持型。第四象限中老人屬于身體健康狀況良好，有自理能力，只是經(jīng)濟(jì)上比較貧窮，沒有穩(wěn)定的養(yǎng)老金，需要家人、政府等在經(jīng)濟(jì)方面給予支持或通過出賣勞動獲得收入。這部分老人首先會要求兒女或親人提供贍養(yǎng)費，這是受中國傳統(tǒng)的“孝道”思想所影響 ; 其次我國政府“惠老”政策中也將所有老人依據(jù)年齡、類

5、別、城鄉(xiāng)等劃分為不同的等級，給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，但數(shù)額較低。此外，也有一部分老人通過自己的勞動所得換取生活費用。應(yīng)當(dāng)指出的是，受經(jīng)濟(jì)能力較弱的影響，這類老人生活質(zhì)量普遍較低，身體不但得不到保健還會出現(xiàn)透支的情況，處于亞健康狀態(tài)，間接影響生活能力，成為社會救助型老人的潛在群體。影響老年人養(yǎng)老社會網(wǎng)絡(luò)支持系統(tǒng)建設(shè)的財政問題在上述四類養(yǎng)老社會網(wǎng)絡(luò)支持系統(tǒng)中，政府是老年人賴以生存的最大經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，在老年人的養(yǎng)老保障中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。但是由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還比較低，政府在財政政策上存在財力不足與效率低下等問題，導(dǎo)致這個養(yǎng)老社會網(wǎng)絡(luò)支持系統(tǒng)面臨很大的挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)在：養(yǎng)老保障不足，老人經(jīng)濟(jì)能力在削弱。我國

6、雖然在城鎮(zhèn)已經(jīng)建立了基本養(yǎng)老保險制度，但由于養(yǎng)老保險金在“文革”后沒有按規(guī)定預(yù)留，中斷了養(yǎng)老保險金的提取和積累，養(yǎng)老保險的隱含負(fù)債的補(bǔ)償問題并沒有得到解決，致使社?；鸩蛔?，個人賬戶空賬運行，給養(yǎng)老保險造成很大困難。而且占人口多數(shù)的農(nóng)村居民得到的保障更低。據(jù)調(diào)查，城鎮(zhèn)貧困老人中，存在著一部分老人因養(yǎng)老金水平過低致貧。同時，有些地區(qū)低保資金不落實，救助措施不配套，貧困老人基本生活需求得不到保障。農(nóng)村老人狀況更差，占全國老年人2/3 以上的農(nóng)村地區(qū)，養(yǎng)老保險的覆蓋率只有24%。另外，隨著獨生子女家庭增多、家庭小型化和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老已面臨挑戰(zhàn)，代與代之間的孝道、贍養(yǎng)、照料老人的觀念日益

7、淡化，家庭對老人提供最基本生活保障的傳統(tǒng)不斷削弱，獲得子女經(jīng)濟(jì)支持的老人比例下降，據(jù)老齡科研中心調(diào)查，城市老人經(jīng)濟(jì)支持率為30%，農(nóng)村為60%左右。醫(yī)療保障不足，老人生活能力在下降。老年人肌體受損率和發(fā)病率要比青壯年高出34倍，住院率高2倍。據(jù)勞動和社會保障部的統(tǒng)計， 2010 年底城鎮(zhèn)參加醫(yī)療保險的離退休人員為 6299 萬人，占全部城鎮(zhèn)老人的61%已參加保險的人員中，需要個人負(fù)擔(dān)的占30%-50%因醫(yī)療費過高，許多老人有病不敢看，間接導(dǎo)致身體健康惡化，生活能力削弱。農(nóng)村老年人由于醫(yī)療資源分配不合理，缺乏基本的養(yǎng)老和醫(yī)療保障，缺醫(yī)少藥、看不起病的現(xiàn)象更普遍。全國老齡辦發(fā)布的全國城鄉(xiāng)失能老年人

8、狀況研究報告顯示， 2010年末，我國城鄉(xiāng)共有部分失能和完全失能的老年人約 3300萬人，占老年人口的19%，其中完全失能老年人1080萬人。社會機(jī)構(gòu)與市場養(yǎng)老主體發(fā)育不良，支持作用不到位。首先，社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總量不足，供不應(yīng)求。目前我國各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu) 39546個，總床位266 2 萬張，平均每千名老人擁有床位數(shù)16 9 張，與發(fā)達(dá)國家平均每千名老人擁有床位數(shù)5070張、發(fā)展中國家2030張相比，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)有效數(shù)量不足，養(yǎng)老床位“缺口很大”，導(dǎo)致老年人機(jī)構(gòu)養(yǎng)老難的問題。其次，缺乏競爭，政府對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的支持力度和優(yōu)惠政策不夠，資源主要集中在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，形成壟斷，養(yǎng)老市場發(fā)育不良。再次

9、，經(jīng)營老年用品的企業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小，老人需求的老年產(chǎn)品在市場中選擇面窄，很難滿足老人的特殊需求。財政政策支持下老年人養(yǎng)老社會網(wǎng)絡(luò)支持系統(tǒng)建設(shè)財政政策存在的問題影響和削弱了老年人的生活能力和經(jīng)濟(jì)能力，在人口老齡化的現(xiàn)實狀況下，導(dǎo)致養(yǎng)老保障困難重重。因此，從財政政 策支持視角建設(shè)老年人養(yǎng)老社會網(wǎng)絡(luò)支持系統(tǒng)，將有利于老齡事業(yè)的健康發(fā)展。補(bǔ)充和完善市場體系的不足。政府通過財政政策從宏觀上引導(dǎo)市場向老年人服務(wù)和產(chǎn)品傾斜，同時在微觀上重視給養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營者以援助，如政策優(yōu)惠、減免營業(yè)稅、免費培訓(xùn)護(hù)理人員、向企業(yè)購買服務(wù)等。激勵民間資本進(jìn)駐老年市場，將養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容逐步擴(kuò)展到住養(yǎng)、入戶服務(wù)、緊急援助、日間照料

10、、保健康復(fù)、文體娛樂等多種項目，入戶服務(wù)逐步覆蓋家政、生活照料、送餐、陪護(hù)、陪聊等方面，通過市場化和社會組織的參與，盡最大可能滿足不同類型老人的多層次需求。如上海、天津、濟(jì)南等地通過設(shè)立覆蓋全社區(qū)的服務(wù)求助系統(tǒng)，把各經(jīng)營服務(wù)網(wǎng)點聯(lián)結(jié)起來，在財政支持、交流信息、調(diào)劑余缺、 平衡供需等方面實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、連鎖化經(jīng)營，以點帶線，連線成面，從而實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營、投入產(chǎn)出收益的良性循環(huán)，值得推廣和借鑒。建立健全的養(yǎng)老和醫(yī)療保障體系。雖然財政投入的養(yǎng)老保障資金逐年遞增，但主要用于民政救助的對象，如城鎮(zhèn)“三無”老人、農(nóng)村“五?！崩先?、特困家庭、受災(zāi)戶等特殊人員，而生活困難的空巢、留守老人很少能夠得到政府扶助或領(lǐng)取低

11、保金。因此，首先應(yīng)完善最低生活保障制度，逐步擴(kuò)大社會保障范圍，將生活困難的老人也納入低保，使他們的晚年生活得到基本保障。其次建立農(nóng)村養(yǎng)老保險，財政給予資金支持，讓農(nóng)村老人也能老有所養(yǎng)。如果財力不足，也可先將 70 歲以上的老人納入養(yǎng)老保險體系中，由政府按月給予一定的生活補(bǔ)助，以解決中高齡老人的養(yǎng)老問題。再次，城鎮(zhèn)的全民醫(yī)保和農(nóng)村的新農(nóng)合能夠解決老人的一部分醫(yī)療費用，但相對于老人的經(jīng)濟(jì)能力而言，補(bǔ)償?shù)乃竭€是很低，與老人的醫(yī)療需求相比還有很大的差距， 因此，應(yīng)不斷提高籌資水平，使其隨著財政收入的增長而提高，不斷擴(kuò)大醫(yī)療保障的覆蓋范圍。對經(jīng)濟(jì)困難的“邊緣老人”要納入醫(yī)療救助范圍，減輕老年人的疾病負(fù)

12、擔(dān)。第四，財政還應(yīng)加大對醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的投入，從醫(yī)療器械、健身設(shè)施到衛(wèi)生人員的配給和教育培訓(xùn)等，不斷改善醫(yī)療條件和服務(wù)水平。政策鼓勵社會力量參與養(yǎng)老支持系統(tǒng)。通過財政獎勵、資助等形式，鼓勵社會組織如慈善機(jī)構(gòu)、老年人活動團(tuán)體、社會志愿者團(tuán)體、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、社區(qū)及新聞媒體等，為養(yǎng)老事業(yè)提供資金、知識、醫(yī)療保健、個性化服務(wù)和輿論支持等，幫助生活能力差或經(jīng)濟(jì)能力不強(qiáng)的老年人創(chuàng)造獨立、自信的生活。此外，企業(yè)可通過發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，把社會資源吸收到養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)上來。如開辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，彌補(bǔ)公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位短缺、服務(wù)單一等不足; 開辦生活服務(wù)公司，為生活不能自理的老人提供送貨上門服務(wù)，消除他們出門購物的困難和風(fēng)險;

13、開辦老人綜合服務(wù)中心，通過專業(yè)護(hù)理服務(wù)、老人日托和再就業(yè)服務(wù)等形式，滿足老年人生活照顧、精神慰藉的需要。另外，老年旅游業(yè)、文娛產(chǎn)品和場所也是亟待開發(fā)的領(lǐng)域。通過財政政策調(diào)節(jié)，既可增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競爭力，刺激經(jīng)濟(jì)增長，提高財政收入，使更多的財力用于養(yǎng)老事業(yè)，又能使政府、社會組織、市場等支持主體在彼此協(xié)作中產(chǎn)生集聚效應(yīng)，破除我國目前面臨的養(yǎng)老難題。政策傾向以“社區(qū)居家養(yǎng)老”為主的養(yǎng)老服務(wù)體系。從經(jīng)濟(jì)邏輯上看，“社區(qū)居家養(yǎng)老”是一種最經(jīng)濟(jì)的公共消費，一種善用社會有限資源、降低養(yǎng)老成本、彌補(bǔ)財力不足的有效策略。同時，“居家養(yǎng)老”也最符合老人的養(yǎng)老意愿，在老人不離開自己家里和熟悉的社區(qū)的情況下，為老人提供各種服務(wù)。此外，社區(qū)也能最先了解老人的生活能力和經(jīng)濟(jì)能力狀況，及時獲取老人的生活需求，這為向老人有效提供產(chǎn)品和服務(wù)提供了最有力的保障。因此，財政投入應(yīng)傾向于社區(qū)居家養(yǎng)老建設(shè)，在社區(qū)建立老年服務(wù)中心、照顧中心和家政服務(wù)中心，通過上門