公共政策問題與議程課件

1、政策問題確認(rèn)制定公共政策政策合法化公共政策執(zhí)行公共政策評估公共政策終結(jié)政策過程第六章 公共政策問題與議程本章要點重點：政策問題的含義和確認(rèn)，公眾議程和政府議程的含義及其相互關(guān)系難點：政策問題確認(rèn)的角度和過程第一節(jié) 公共政策問題一、公共政策問題的定義 是不是所有的公共問題必須通過公共政策來解決？ 有些問題通過公民社會的聯(lián)合行動就能處理，比如小區(qū)的物業(yè)管理問題；有些問題的性質(zhì)不適宜由公共政策來解決，如離婚率居高不下的問題。公共政策問題：被公共權(quán)威部門擺上議事日程，并加以處理的公共問題政策問題的特征1、客觀存在性 政策問題的產(chǎn)生、解決都是客觀的，受制于客觀物質(zhì)條件的影響。比如，為解決我國的貧困問題，

2、制定有關(guān)的公共政策，首先必須以經(jīng)濟發(fā)展為物質(zhì)前提。以前國家的經(jīng)濟發(fā)展政策是又快又好發(fā)展，先快后好，現(xiàn)在要又好又快發(fā)展，科學(xué)可持續(xù)發(fā)展。2、相互關(guān)聯(lián)性 一個領(lǐng)域的公共政策問題，往往與其他領(lǐng)域的政策問題相互影響，相互關(guān)聯(lián)、相互作用。如環(huán)保問題往往與經(jīng)濟、法律、教育、道德等領(lǐng)域的問題相互制約。（德國小孩釣魚時手里要帶一把尺，小于一定程度的都要扔回去）二、公共政策問題的類型 1、以政策問題的內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)，可以將政策客體分為：（1）政治問題，即政治領(lǐng)域的公共問題如政府機構(gòu)改革： 從46個工作部門減少到31個,精簡幅度達(dá)13,并且要在2個月內(nèi)基本完成,去年深圳歷史上第八次機構(gòu)改革正式啟動,這一次改革,也被學(xué)

3、者喻為“改革開放30年來力度最大的一次”。（2）經(jīng)濟問題，是當(dāng)前社會經(jīng)濟發(fā)展過程中遇到最多的一類問題，如貿(mào)易政策調(diào)整等； （3）社會、文化問題，是指涉及文化領(lǐng)域的公共政策問題，如道德倫理的嚴(yán)重缺失；是否允許安樂死的問題等2、以公共政策問題在社會經(jīng)濟中的功能為標(biāo)準(zhǔn)，分為：（1）初次分配問題，指國民收入如何在那些與生產(chǎn)過程直接聯(lián)系的階層之間進(jìn)行分配問題（2）再分配問題，也要社會轉(zhuǎn)移分配問題。是在初次分配的基礎(chǔ)上，通過各種渠道實現(xiàn)現(xiàn)金或?qū)嵨镛D(zhuǎn)移的過程。 如稅收、社會福利、社會保障等，來調(diào)節(jié)收入差距，防止貧富過分懸殊的兩極分化。（中國的基尼系數(shù))4、以政策問題是否包含實體性內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)，可以將政策客體分

4、為程序性和實體性問題。實體性問題涉及具體的權(quán)利和義務(wù)。程序性問題與主體如何組織和如何采取行動有關(guān)。如為了應(yīng)對危機，美國政府想拿出幾千億美元錢來救市，但政府說了不算，必須經(jīng)過議會審議批準(zhǔn)。為了確保方案被通過，美國財長保爾森甚至不惜在女議長面前單膝下跪；即便如此，議會第一次審議仍然沒有通過，直到政府將計劃修改到令議員們滿意。但事情并沒有完。由于部分議員后來再度質(zhì)疑救市的錢可能被用于支付華爾街金融大鱷們的薪酬，財長保爾森多次被傳喚到國會作證，并幾次調(diào)整救市方案。 三、 公共政策問題的確認(rèn)不是所有的公共問題必須通過公共政策來解決，只有確認(rèn)為政策問題才是通過政策來解決的，那么誰來確認(rèn)？如何確認(rèn)？案例：沒

5、有解決方法就等于不存在問題嗎?西方的一則小故事：在新西蘭，一位士兵在根本不具備人力和物力條件的情況下想建一座跨河大橋，他在河岸邊發(fā)呆，情緒看起來非常低落。這時，一位毛利婦人走近他，問道：“大兵，為何這樣憂郁?”士兵述說了他所面臨的這個沒有解決方法的難題。婦人回答道：“振作起來吧!沒有解決方法就等于根本不存在難題?！绷硪粋€故事：那是1334年的事，一位荷克斯特茨城堡指揮官指揮士兵抵御來自提洛爾女公爵的武裝包圍，圍困已經(jīng)持續(xù)了很長一段時間，指揮官和他的戰(zhàn)士們只剩下一頭公牛和兩袋大麥粉，顯然，僅靠這些東西他們支撐不了幾天，他們正面臨一個看似毫無解決辦法的難題。因而，公共政策問題的確認(rèn)對于政策問題的解

6、決至關(guān)重要，從某種程度上來說，確認(rèn)問題就已經(jīng)是解決了問題的一半，政策問題的確認(rèn)為具體的政策制定過程奠定了一個良好的基礎(chǔ)。（一）政策問題確認(rèn)的條件1、客觀情勢的存在出現(xiàn)和形成了某種客觀事實。如艾滋病在我國的傳播2、出現(xiàn)強烈的公眾訴求 當(dāng)某種客觀事實持續(xù)存在甚至出現(xiàn)擴大或趨于嚴(yán)重的時候，社會公眾的政策訴求隨之持續(xù)存在且趨于強烈。如：各種企業(yè)，尤其是建筑行業(yè)拖欠農(nóng)民工的工資成為嚴(yán)重的問題，民工的生命和財產(chǎn)權(quán)益遭受了極大的損害，引起了強烈的公眾訴求，所以要求追討民工工資就被確認(rèn)為政策問題）3、問題的影響程度深，范圍廣 比如吸毒問題，就屬于影響程度深的問題，其性質(zhì)極為惡劣，危害極大，而且還引發(fā)一系列其他

7、的社會問題，所以需要將它作為政策問題加以處理。有些問題雖沒有達(dá)到極為破壞性的程度，但卻影響范圍較廣的問題，對人們社會生活產(chǎn)生了廣泛的問題，如噪聲問題。（二）確認(rèn)政策問題的不同主體1、政府部門是最主要，最直接的確認(rèn)公共政策問題的主體。2、 政治領(lǐng)袖 政治領(lǐng)袖通常是指通過法定的途徑占據(jù)國家或各種政黨或政治組織高層權(quán)力地位的政治領(lǐng)導(dǎo)人物。 希拉里和奧巴馬 ，一個是“啤酒”，一個是“紅酒”，在政治觀察家眼中，強調(diào)經(jīng)濟利益者為“啤酒候選人”，突出理念者為“紅酒候選人” 工會強調(diào)經(jīng)濟利益，他們要求嚴(yán)厲懲罰雇用非法移民的雇主，工會覺得這影響到成員手中的面包大??；而自由派知識分子突出價值觀，他們主張大赦非法移

8、民，他們認(rèn)為這樣才人道。 3、 政黨組織和利益集團4、社會公眾與大眾傳媒5、各類政策研究組織 （三）確認(rèn)政策問題的角度與過程1、角度對于社會問題的觀察和判斷，可以有不同的視角和維度。由于政策問題最終是由政府有關(guān)部門認(rèn)定，所以從政府立場看，有這樣兩個角度： （1）從市場失靈的角度來確認(rèn)政策問題：把某些由市場本身無法解決的社會問題認(rèn)定為公共政策問題。比如：社會保障問題、貧困地區(qū)的教育問題、進(jìn)城的農(nóng)民工問題。（2）從政府失敗的角度排除政策問題：把某些由政府來解決反而效率更低、效果不佳的問題，可以排除到政策問題的范圍之外。如：一般行業(yè)的價格競爭問題（1）問題察覺是指某一社會現(xiàn)象或問題被不同社會主體發(fā)覺

9、，進(jìn)而反映到政府有關(guān)部門并引起關(guān)注的過程。問題察覺能否實現(xiàn)，不僅取決于客觀條件，更取決于相關(guān)人員的主觀條件?！懊恳粋€社會問題的產(chǎn)生都基于某個地區(qū)人們意識的覺醒 ”（2）問題界定問題界定是指對問題進(jìn)行特定分析和解釋的過程。A.需要通過一定的方法對問題進(jìn)行必要的歸類。B.需要對問題進(jìn)行必要的診斷。（差距何在？原因何在？）案例分析：怎樣搞好乘車秩序? 我國大中城市每天需乘公共汽車的上班族，一提起公交秩序就一腦門子官司。不用提吵架、生氣、丟東西，單是那份擁擠就讓人不能忍受。汽車一進(jìn)站，人們一窩蜂地?fù)砩锨叭?；為搶一個座位，好像什么都不顧了；經(jīng)常會有上上不去、下下不來的尷尬局面；更可氣的是，年輕力壯的棒小

10、伙兒占著老弱病殘的專座死不動窩。C.需要把問題情境轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵸|(zhì)問題。把復(fù)雜、混沌的問題情景總結(jié)概括為清楚明了的實質(zhì)性問題。 （3）問題描述是運用可操作性語言對問題進(jìn)行明確的表述。 第一，應(yīng)做到真實詳盡，切忌人為夸大或縮小。案例：一個鄉(xiāng)黨委書記的心聲 2000年3月8日，原中共湖北監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)黨委書記李昌平懷著對中國農(nóng)民的深切同情和對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的深深憂慮，以“一個鄉(xiāng)黨委書記的心里話”為題，向國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)如實反映“農(nóng)村有些地方真窮，那里的農(nóng)民真苦，農(nóng)業(yè)發(fā)展真困難”的情況。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)兩次動情批復(fù)，由此引發(fā)了湖北省一場聲勢浩大的農(nóng)村改革。然而，在李昌平秉筆直書后，感受到越來越大的心理壓力，個人命運發(fā)生了

11、一系列變化，如果用“四面楚歌”來形容他當(dāng)時的處境，可能并不為過。2000年9月16日，他含淚離開了棋盤鄉(xiāng)。他說：“如果我真能見到國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，我會對他說，人人都想跟您說真話，但說句真話不容易?！崩畈降倪@段話很值得我們深思第二，盡量縮短報告鏈條，減少報告層次。在一般的決策系統(tǒng)中，察覺、界定和描述問題的人并不直接參與政策的決定，決策者更多地依賴于問題的描述而不直接參與問題的確認(rèn)。怎樣進(jìn)行問題描述：節(jié)日燃放鞭炮的事例分析自改革開放以來，中國的爆竹業(yè)伴隨著社會經(jīng)濟的日益發(fā)展和人民生活水平的不斷提高而得到空前的發(fā)展，一步步走向繁榮。到20世紀(jì)90年代初期，全國大中規(guī)模的煙花爆竹生產(chǎn)廠家已超過1萬家，但產(chǎn)

12、品仍供不應(yīng)求，市場潛力很大。在這種情況下，個人開辦的鞭炮廠和家庭式鞭炮作坊雨后春筍般發(fā)展起來。由于生產(chǎn)技術(shù)不過關(guān)，安全措施不到位，運輸管理不嚴(yán)格，產(chǎn)品質(zhì)量低劣，導(dǎo)致生產(chǎn)環(huán)節(jié)、運輸環(huán)節(jié)和消費環(huán)節(jié)重大安全事故頻頻，慘劇不斷發(fā)生，給人民的生命和財產(chǎn)造成極大的傷亡和損失。 以北京市為例，市民過節(jié)燃放煙花爆竹這項習(xí)俗已逐漸變化成為一個社會問題。據(jù)1987年的統(tǒng)計，因燃放鞭炮，除夕夜致傷到醫(yī)院就診的有251人，到初五，增加到1 027人。其中傷了眼睛的159人，摘除眼球的8人。除夕夜火警208起，到初三增至391起，直接經(jīng)濟損失上百萬元。僅初一零點至1點，在燃放鞭炮最集中的這段時間，發(fā)生火警104起，平均

13、每35秒就發(fā)生1起。看來這項傳統(tǒng)習(xí)俗所造成的社會危害越來越大，已經(jīng)漸漸發(fā)展到非常嚴(yán)重的地步，因此決策層應(yīng)高度重視。 “ 炸樓是民意所向” 六朝古都南京市是我國著名的旅游城市,市內(nèi)古跡、山水、園林等旅游資源豐富。為了保持傳統(tǒng)的山水園林式的文化古都風(fēng)貌，該市在規(guī)劃上一直實施一個深受市民擁戴的“顯山露水”計劃，“大鐘樓鼓樓北極閣”風(fēng)景帶正是這一計劃的重要內(nèi)容。為了營造這一自然人文景觀走廊，政府做出了最大努力，附近居民做出了巨大犧牲。然而某電信公司卻在這一風(fēng)景帶內(nèi)投資建設(shè)了30多層的多媒體大樓，引起多位人大代表、政協(xié)委員、專家以及眾多市民的猛烈批評。很多人認(rèn)為該樓嚴(yán)重破壞了鼓樓地區(qū)的和諧景觀，應(yīng)該炸掉

14、。到底該不該炸掉，如何確認(rèn)這個問題，涉及多個主體即利害關(guān)系人之間的相互作用，主要有：電信公司、市規(guī)劃局、人大代表、政協(xié)委員、普通市民、政府領(lǐng)導(dǎo)、專家、記者等。 電信公司是建設(shè)本樓最大的受益者，從企業(yè)自身的利益考慮，不同意炸樓，認(rèn)為本樓的建設(shè)不構(gòu)成政策問題。該視規(guī)劃局是負(fù)責(zé)規(guī)劃的部門，是本樓建設(shè)的審批者，為了維護自己的權(quán)威及其利益，不同意炸樓。部分人大代表、政協(xié)委員，根據(jù)民眾的意見和自己的認(rèn)識，要履行參政議政的職責(zé)，要求把樓炸掉。普通市民由于環(huán)境意識的增強和對生活質(zhì)量的要求，極力主張將樓炸掉。有關(guān)政府領(lǐng)導(dǎo)對該樓建設(shè)項目存在爭議，但一些領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為寧可丟官也要對得起老百姓，把樓炸掉。各方專家從不同的角

15、度和側(cè)面分析對高樓建設(shè)存在分歧。新聞媒體能夠?qū)κ录陌l(fā)生發(fā)展情況進(jìn)行報道，對高樓事件起到一定的影響作用。第二節(jié) 公共政策議程 本節(jié)討論什么是政策議程？它是如何啟動和決議的，需要什么條件，通過哪些途徑來建立，形成政策議程有哪些模式？一、公共議程概述 “在人們向政府提出的成千上萬個要求中，只有其中一小部門得到了公共決策者的密切關(guān)注。那些被決策者選中或決策者感到必須對之采取行動的要求構(gòu)成了政策日程”。安德森 “一系列問題的集合，是對那些引起公眾和政府官員注意的公共問題的原因、標(biāo)志、解決辦法和其他方面的因素的理解” 所謂政策議程是指將政策問題提上公共部門的議事日程，公共部門正式?jīng)Q定進(jìn)行討論和研究，并準(zhǔn)

16、備如何制定有效政策加以解決的過程。 一種觀點認(rèn)為公共政策議程一般分為四個層次：一般議程、系統(tǒng)議程、制度議程、決策議程。 最低層次是一般議程：一個社會中可能提出并討論的全部思想。 或多或少的部分被政治系統(tǒng)接受，進(jìn)入系統(tǒng)議程。 問題從系統(tǒng)議程中提出來，并得到權(quán)威決策者積極和認(rèn)真的考慮，就進(jìn)入了第三個層次即制度議程。（進(jìn)入制度議程的問題數(shù)量是有限的） 在進(jìn)入制度議程的問題中，極少的問題將會得到政府的解決，即被提上決策議程。 二、公共政策議程的啟動與決議 （一）政策議程的啟動 政策議程的引發(fā)機制分為內(nèi)在和外在的兩種形式。內(nèi)在的引發(fā)機制包括： （1）自然災(zāi)害 （2）意外的人為事件 （3）科技方面的重大變

17、革 （4） 資源分配中的偏執(zhí)與失衡 （5）生態(tài)變遷 外在的引發(fā)機制主要包括：（1）戰(zhàn)爭 （2）武器技術(shù)的重大發(fā)展 （3）國際沖突 （4）世界性聯(lián)盟的格局發(fā)生的變化。 在公共政策議程啟動的過程中，有幾個方面的因素起到了重要作用,主要包括政治權(quán)力、利益集團、統(tǒng)計指標(biāo)、危機事件等的影響。 政治權(quán)力對政策議程啟動有兩方面的作用，一個是動力，一個是阻力。 利益集團會利用各種方法和途徑游說政府把對自己有利的問題提上議程。 一些統(tǒng)計數(shù)據(jù)和指標(biāo)也對政策議程的啟動產(chǎn)生一定的影響。如每年公布的失業(yè)率、通貨膨脹率(摩根大通(JPMorgan Chase)將對中國2009年的通貨膨脹率預(yù)測上調(diào)至5.1%, ）、工資水

18、平和增長率，污染狀況、犯罪狀況、教育、人口變動等數(shù)據(jù)。 危機事件：飛機失事、工業(yè)生產(chǎn)事故、政府中的腐敗丑聞等。 （二）公共政策議程的議決 所謂的政策議程的議決，是指政府有關(guān)政策部門和機構(gòu)，根據(jù)自身的價值觀或立場，結(jié)合對公眾心理需求的分析，在許多的社會問題中遴選出其中一部分，作為制定公共政策解決的對象。 公共議程議決是一個復(fù)雜的活動過程，其間有各種不同力量的不斷較量，各種利益的相互交織，相互沖突，所以最后的決議是各種力量的合力作用的結(jié)果。 議決的主體有哪些？ 1、立法機關(guān) 2、司法機關(guān) ：主張把法律執(zhí)行過程中的問題提上議程進(jìn)行解決，或者向立法部門提出政策議程議決的建議。 3、政府及相關(guān)政策部門

19、4、 非正式的主體：公眾、各種社會團體、媒體 三、公共政策議程確立的條件、途徑和模式（一）確立的條件1、社會問題本身的性質(zhì)和特征2、政治領(lǐng)袖的作用(政策系統(tǒng)的核心) 希拉里和奧巴馬 ，一個是“啤酒”一個是“紅酒”，在政治觀察家眼中，強調(diào)經(jīng)濟利益者為“啤酒候選人”，突出理念者為“紅酒候選人” 工會強調(diào)經(jīng)濟利益，他們要求嚴(yán)厲懲罰雇用非法移民的雇主，工會覺得這影響到成員手中的面包大??；而自由派知識分子突出價值觀，他們主張大赦非法移民，他們認(rèn)為這樣才人道。 3、利益集團和各種社會團體的作用4、社會公眾輿論的影響作用（二）公共政策議程確立的途徑1、政府部門的領(lǐng)導(dǎo)者或政黨領(lǐng)袖，憑經(jīng)驗或根據(jù)客觀形勢的判斷，

20、認(rèn)為某一社會問題需要解決。 2、行政部門在執(zhí)行公務(wù)的過程中，發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過程存在問題或障礙3、立法機構(gòu)提出議案4、司法機關(guān)通過法院的裁定，把相關(guān)的重要問題納入議程5、社會團體的反映6、自然災(zāi)害或社會危機7、國際機構(gòu)和組織把超出國界，具有全球性的問題議決為公共政策議程。如WHO要求各國采取一定的措施防止“非典”（三）公共政策議程確立的模式 美國學(xué)者科布提出的以政策問題的提出者在議程中的不同作用劃分的三種模式：1、外在創(chuàng)始模式 2、內(nèi)在創(chuàng)始模式 3、政治動員模式（政治領(lǐng)袖主動提出政策意向，動員這些問題進(jìn)入議程） “ 炸樓是民意所向” 六朝古都南京市是我國著名的旅游城市,市內(nèi)古跡、山水、園林等旅游資源豐

21、富。為了保持傳統(tǒng)的山水園林式的文化古都風(fēng)貌，該市在規(guī)劃上一直實施一個深受市民擁戴的“顯山露水”計劃，“大鐘樓鼓樓北極閣”風(fēng)景帶正是這一計劃的重要內(nèi)容。為了營造這一自然人文景觀走廊，政府做出了最大努力，附近居民做出了巨大犧牲。然而某電信公司卻在這一風(fēng)景帶內(nèi)投資建設(shè)了30多層的多媒體大樓，引起多位人大代表、政協(xié)委員、專家以及眾多市民的猛烈批評。很多人認(rèn)為該樓嚴(yán)重破壞了鼓樓地區(qū)的和諧景觀，應(yīng)該炸掉。到底該不該炸掉，如何確認(rèn)這個問題，涉及多個主體即利害關(guān)系人之間的相互作用，主要有：電信公司、市規(guī)劃局、人大代表、政協(xié)委員、普通市民、政府領(lǐng)導(dǎo)、專家、記者等。 電信公司是建設(shè)本樓最大的受益者，從企業(yè)自身的利益考慮，不同意炸樓，認(rèn)為本樓的建設(shè)不構(gòu)成