國家(政府)預算解析課件

第6章公共預算第6章公共預算第一節(jié)公共預算概述一、公共預算的概念與特征

（一）公共預算的概念公共預算也稱政府預算，是指國家財政的收支計劃，也是指中央政府與地方政府在每一個財政年度的全部收入與支出的一覽表，它是以收支平衡表的形式表現(xiàn)出來的、具有法律地位的文件。

包括三層含義：年度財政收支計劃國家預算要按法定程序進行編制、審批、執(zhí)行及決算專門機構(gòu)對各環(huán)節(jié)負責第一節(jié)公共預算概述一、公共預算的概念與特征包括“國家的預算是一個重大的問題，里面反映著整個國家的政策，因為它規(guī)定政府活動的范圍和方向?！薄珴蓶|“財政工作一定要有財有政，切不可有財無政。要懂得數(shù)字中有政策，決定數(shù)字就是決定政策。”——鄧小平“財稅工作是黨的事業(yè)和政府工作的重要組成部分，預算里面體現(xiàn)了黨和政府的政策和宏觀調(diào)控意圖，數(shù)字里面包含了政治，包含了各級政府之間的關(guān)系，部門之間的關(guān)系，地區(qū)之間的關(guān)系，民族之間的關(guān)系。”——胡錦濤“國家的預算是一個重大的問題，里面反映著整個國家的政策，因為（一）公共預算的概念（續(xù)）

具體可以從以下幾個方面來理解：國家預算的形式——年度政府收支計劃它是對年度國家財政收支的規(guī)模和結(jié)構(gòu)進行預計和測算，其具體形式是按一定標準將政府預算年度的財政收支分門別類地列入各種計劃表格，通過這個表格反映一定時期政府財政收支的具體來源和方向。國家預算——具有法律效力的文件國家預算基本內(nèi)容都是以預算法的形式規(guī)定的，預算的編制、執(zhí)行和決算的過程也是在預算法的規(guī)范下進行的，國家預算編制后要經(jīng)國家立法機構(gòu)審查批準后方能公布并實施。國家預算——政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟的重要工具在市場經(jīng)濟條件下，當市場難以保持自身均衡發(fā)展時，政府可以根據(jù)市場經(jīng)濟運行狀況，選擇適當?shù)念A算總量政策，用預算差額去彌補社會總供求缺口，以保持經(jīng)濟的穩(wěn)定增長。（一）公共預算的概念（續(xù)）具體可以從以下幾個方面來案例：看好13億人的“錢袋子”

預算審查，就是對政府如何花錢的監(jiān)督，就是要為13億中國人看好“錢袋子”。預算要“闖六關(guān)”。從會前兩次初審，到大會期間代表審閱、財經(jīng)委審查，從主席團會議通過審查結(jié)果報告，到大會最終表決，國家預算要在全國人大“連闖”大大小小六道“關(guān)口”，才能最后得到批準。預算離我們有多遠？目前國家預算一年控制的支出總額已達4萬多億人民幣，相當于一年人均財政負擔3000多元。13億公民成為國家預算體系的“利益相關(guān)者。案例：看好13億人的“錢袋子”預算審查，就是對政府預算是觀察政府的主要窗口通過預算可以了解政府從納稅人手中拿了多少錢，錢花到哪里去了？編制預算是”為錢購買的東西進行斗爭”“政府施政，雖悠悠萬事，惟預算為大”預算是觀察政府的主要窗口通過預算可以了解政府從納稅人手中拿了2011年財政預算安排情況

匯總中央預算和地方預算安排，全國財政收入89720億元，增長8%，加上從中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入1500億元，可安排的收入總量為91220億元；全國財政支出100220億元，增長11.9%。全國財政收支差額9000億元，占GDP的比重由2010年的2.5%下降到2%左右。2011年財政預算安排情況匯總中央預算和（二）公共預算的特征預測性在每個計劃年度開始前編制，它是對計劃年內(nèi)國家集中資金進行分配，通過編制政府預算可以對預算收支規(guī)模、收入來源和支出用途作出主觀的預測和設(shè)想。法律性國家預算經(jīng)國家權(quán)力機關(guān)批準后方可實施，是具有法律效力的文件。政府預算必須由立法機關(guān)審核批準，并直接受立法機關(guān)的監(jiān)督。綜合性國家預算的內(nèi)容決定了它能綜合反映一國經(jīng)濟、社會的發(fā)展情況。（二）公共預算的特征預測性（二）公共預算的特征（續(xù)）公開性政府預算收支計劃的制定、執(zhí)行以及決算的全過程須向公眾全面公開。指令性國家各級政府預算確定的各項收支指標，經(jīng)國家各級權(quán)力機關(guān)審查批準后下達，各級政府、各部門、各單位必須嚴格執(zhí)行。（三）預算的本質(zhì)——對稀缺資源的配置（1）費用論（成本論），持這一觀點的學者認為，政府預算是實現(xiàn)公共服務(wù)的一種成本或投入，即公共服務(wù)費用，財政是政府資金供給的專門機構(gòu)，或者稱為“總賬房”，其任務(wù)是為行政事業(yè)單位提供資金。（2）報酬論（購買論），這一理論公共部門和私人部門之間發(fā)生著商品和勞務(wù)的交換關(guān)系為前提。報酬論的基本觀點有兩個：稅收是政府的價格，政府預算是購買各項具體公共產(chǎn)品的價格。（二）公共預算的特征（續(xù)）公開性（三）預算的本質(zhì)——對稀缺資二、公共預算的職能與分類（一）公共預算的職能（1）國家預算是財政分配資金的主要手段（2）國家預算具有調(diào)控經(jīng)濟的功能

（3）國家預算具有對社會經(jīng)濟活動反映的職能（4）國家預算對經(jīng)濟運行起著重要的監(jiān)督作用

小結(jié)：①反映政府活動的范圍和公共收支狀況；

②對政府活動規(guī)模的控制。二、公共預算的職能與分類（3）國家預算具有對社會經(jīng)濟活動反映（二）公共預算的分類

1.以形式差別為依據(jù)分為：單式預算：在預算年度內(nèi)將全部的財政收入和支出匯集編入一個表格，形成一個收支項目對照表。復式預算：在預算年度內(nèi)將全部的財政收入和支出按經(jīng)濟性質(zhì)匯集分別編入兩個或兩個以上的收支對照表，從而編成兩個或兩個以上的預算。國家預算自產(chǎn)生以來，其編制形式也在不斷地發(fā)展和完善。從世界各國的實踐看，國家預算主要有五種形式，即單式預算、復式預算、績效預算、計劃規(guī)劃預算和零基預算。（二）公共預算的分類1.以形式差別為依據(jù)分為：國復式預算內(nèi)容（格式）經(jīng)費預算收入主要是稅收、費收入等政府經(jīng)常性收入支出是用于政府行政、文教國防等方面的經(jīng)費開支資本預算收入主要是債務(wù)收入支出主要用于經(jīng)濟建設(shè)方面

復式預算的特點：根據(jù)財政收支的不同性質(zhì)分別編制預算。能較明確地反映財政收支結(jié)構(gòu)和活動效益。編制復雜，需要較高的技術(shù)。便于分析、決策和控制。復式預算內(nèi)容（格式）經(jīng)費預算收入主要是稅收、費收入等政府經(jīng)常收入支出預算科目預算數(shù)預算科目預算數(shù)一、稅收收入二、…三、…收入合計……上年結(jié)余收入一、一般公共服務(wù)二、…三、…支出合計……年終滾存結(jié)余收入總計支出總計單式預算表（簡表）收入支出復式預算表（簡表）經(jīng)常性預算收入支出經(jīng)常性收入合計經(jīng)常性支出合計經(jīng)常性預算結(jié)余建設(shè)性預算收入支出經(jīng)常性預算結(jié)余建設(shè)性收入合計建設(shè)性支出合計建設(shè)性預算收支差額收入總計支出總計復式預算表（簡表）經(jīng)常性預算收入支出經(jīng)常性收1.以內(nèi)容差別為依據(jù)：從預算計劃指標的選擇分為增量預算和零基預算。增量預算－－基數(shù)法預算：財政收支計劃指標在以前財政年度的基礎(chǔ)上，按新的財政年度的經(jīng)濟發(fā)展情況加以調(diào)整后確定的一種預算方法。（主要采用的方法）零基預算：計劃財政年度預算分項支出指標的確定，只以對社會經(jīng)濟發(fā)展的預測和對當年各部門新增任務(wù)的審核為依據(jù)，不考慮以前財政年度各項支出的基數(shù)。零基預算與增量預算誰更勝一籌？1.以內(nèi)容差別為依據(jù)：從預算計劃指標的選擇分為增量預算和零基二、公共預算的分類（續(xù)）增量預算和零基預算的比較：增量預算的優(yōu)缺點優(yōu)點：保持了預算的連續(xù)性、工作量小、操作簡便。缺點：易造成預算支出的剛性增長、不利于控制財政支出和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。零基預算的優(yōu)缺點優(yōu)點：預算編制依據(jù)科學，按照具體情況考慮預算大小，有利于資金分配和節(jié)約支出。缺點：預算編制的工作量大，費用較高。二、公共預算的分類（續(xù)）增量預算和零基預算的比較：三、公共預算的分類（續(xù)）績效預算以項目的績效為目的，以成本－效益分析確定的支出費用為基礎(chǔ)而編制和管理的預算，重視對預算支出績效的考察。計劃規(guī)劃預算：在績效預算的基礎(chǔ)上，依據(jù)國家確定的目標，著重按項目安排和運用定量分析方法編制的預算。基本步驟是：按政府確定的目標劃分項目；確定完成目標所必需的資源，對選定的項目配置資源，在此基礎(chǔ)上確定這部分資源的費用。三、公共預算的分類（續(xù)）績效預算二、公共預算的分類（續(xù)）

其他分類：按預算內(nèi)容分類——總預算和分預算。按收支范圍分類——普通預算和特別預算。按政府級別分類，——中央預算和地方預算按立法手續(xù)劃分，——本預算、臨時預算和追加預算二、公共預算的分類（續(xù)）其他分類：三、公共預算的組成預算收入 國家為實現(xiàn)其職能，在預算年度內(nèi)通過國家預算有計劃地籌集的集中性財政資金。稅收、國有資產(chǎn)經(jīng)營收益、專項收入、債務(wù)收入、行政性收費收入和罰款收入、其他收入。預算支出國家為實現(xiàn)其職能，對籌集的預算資金按照不同用途進行有計劃的再分配，包括預算資金安排、供應和使用的全過程。經(jīng)濟建設(shè)、社會文教、行政管理、國防、其他支出。三、公共預算的組成預算收入 四、公共預算原則第一，公開性。第二，可靠性。第三，完整性。第四，統(tǒng)一性。第五，年度性。國家預算原則是指國家選擇預算形式和體系應遵循的指導思想，是制定政府財政收支計劃的方針。小結(jié)：一種預算原則的確立，不僅要以預算本身的屬性為依據(jù)，而且要與本國的經(jīng)濟實踐相結(jié)合，要充分體現(xiàn)國家的政治、經(jīng)濟政策。一個國家預算的預算原則一般是通過制定國家預算法來體現(xiàn)的。四、公共預算原則第一，公開性。國家預算原則是指國家選五、公共預算體系中央縣（自治縣）設(shè)區(qū)的市（自治州）?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）國家預算一般按照“一級政權(quán)設(shè)立一級預算”原則建立相應的預算體系。中央預算由中央主管部門的行政事業(yè)單位預算、企業(yè)財務(wù)計劃等組成。地方各級總預算由本級預算及所屬的下一級總預算匯總組成。中央預算在國家預算中處于主導地位，地方預算在國家預算中居于基礎(chǔ)性地位。五、公共預算體系中央縣（自治縣）設(shè)區(qū)的市（自治州）?。ㄗ灾螀^(qū)國家總預算中央政府預算地方總預算預算收入預算支出由中央各部門預算組成中央本級收入地方上解收入中央本級支出對地方稅收返還和補助支出由各省、自治區(qū)、直轄市總預算組成本級政府預算匯總下級總預算（地方政府預算）本級各部門預算預算收入預算支出地方本級收入中央稅收返還和補助地方本級支出上解中央支出國家總預算中央政府預算地方總預算預算收入預算支出由中央各部門六、預算編制、執(zhí)行和決算預算工作必須經(jīng)過預算的編制、預算的審批、預算的執(zhí)行、預算的調(diào)整以及決算等階段的整個過程。編制

審批執(zhí)行調(diào)整決算六、預算編制、執(zhí)行和決算預算工作必須經(jīng)過預算的編制、預算的審六、預算體系（續(xù)）（一）編制編制主體：由國家主管財政的行政機關(guān)負責進行。編制程序：我國國家預算編制采取自上而下，自下而上，上下結(jié)合，逐級匯編的程序。說明：西方國家一般由行政部門編制（行政預算），立法機關(guān)編制較少（立法預算）兩種方式：財政部門主持收入和支出編制（英德意日）財政部門只負責收入編制，由另外預算機關(guān)負責支出預算（美國）同級財政部門上級主管部門基層單位（1）上：單位、部門提出概算（2）下：財政下達預算指標（3）上：上報單位、部門預算（4）下：審批預算六、預算體系（續(xù)）（一）編制同級財政部門上級主管部門基層單位我國的情況：財政部主持下的部門預算部門預算：一個部門編制一本預算的政府預算制度財政部牽頭各部門協(xié)作配合編制本部門預算報政府審定地方政府將本級預算草案報國務(wù)院審批說明：★部門預算是一個綜合預算，各種層面、事項均納入其中，所有收支編在一本預算中，預算情況一目了然，便于審議與監(jiān)督★部門預算全面且詳細地反映了各政府部門的收支情況，可規(guī)范財政秩序，有力克服低效浪費及腐敗現(xiàn)象。我國的情況：財政部主持下的部門預算部門預算：一個部門編制一本（二）審批在西方國家一般由議會審批，表決；我國由人代表及其常委會及專門委員會對預算進行審批和監(jiān)督全面審查與重點審查相結(jié)合；審查重點：是否量入為出、收支平衡，支出結(jié)構(gòu)是否合理，是否有利于本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。（二）審批在西方國家一般由議會審批，表決；（三）預算執(zhí)行執(zhí)行主體：支出預算由各主管機關(guān)負責執(zhí)行收入預算則由稅務(wù)機關(guān)和其他有收入的機關(guān)執(zhí)行我國各級預算由本級政府組織執(zhí)行，具體工作由本級財政部門負責，中央預算執(zhí)行機構(gòu)為財政部國庫司。國庫是辦理預算收入繳納、支撥的專門機構(gòu)，分中央國庫與地方國庫，均由各級人民銀行經(jīng)理。各種財政收入資金集中繳入國庫，支出所需資金則由國庫統(tǒng)一支付國庫就是國家金庫的簡稱，它實際是一個財政預算管理的組成部分，總的講就是預算執(zhí)行。財政部國庫司成立于2000年，根據(jù)國庫改革的需要成立的司局。一是預算執(zhí)行；二是國家的國債管理；三是負責政府采購的監(jiān)督管理。（三）預算執(zhí)行執(zhí)行主體：國庫就是國家金庫的簡稱，它對預算執(zhí)行的監(jiān)督由國家行政首腦領(lǐng)導的預算管理機構(gòu)進行的監(jiān)督，即財政監(jiān)督；由立法機構(gòu)或?qū)α⒎C構(gòu)負責的專門監(jiān)督機構(gòu)對預算執(zhí)行的監(jiān)督，即審計監(jiān)督；目的是監(jiān)督行政機構(gòu)是否依法執(zhí)行預算。對預算執(zhí)行的監(jiān)督由國家行政首腦領(lǐng)導的預算管理機構(gòu)進行的監(jiān)督，（四）預算調(diào)整在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準的收支平衡的預算總支出超過總收入，或者使原批準的預算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加，而發(fā)生的預算收支指標的增減變化。預算調(diào)整按調(diào)整幅度不同，分為全面調(diào)整和局部調(diào)整。局部調(diào)整：第一，動用預備費第二，追加追減第三，經(jīng)費流用第四，預算劃轉(zhuǎn)

“科目流用”或“預算支出科目之間經(jīng)費流用”在不超過原定預算支出總額的情況下，由預算科目之間調(diào)入、調(diào)出和改變資金用途而形成的預算資金再分配。（四）預算調(diào)整在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使（五）政府決算政府決算是經(jīng)法定程序批準的年度政府預算執(zhí)行的總結(jié)，它是預算年度內(nèi)政府預算收入和支出的最終結(jié)果，是政府經(jīng)濟活動在財政上的集中表現(xiàn)。決算的編制是從執(zhí)行預算的基層單位開始，自下而上，逐級編制、審核和匯總而成的。政府決算包括中央決算和地方總決算，提請全國人民代表大會常務(wù)委員會審議。（五）政府決算政府決算是經(jīng)法定程序批準的年度政府預算執(zhí)行的總公共預算體系（流程圖示）公共預算體系（流程圖示）第二節(jié)公共預算管理體制（一）預算管理體制的涵義在特定的行政體制下，通過一定的方式調(diào)節(jié)政府間的財力分配的制度。具體指是：國家在處理中央與地方以及地方各級政府之間的財政關(guān)系（財政收支和預算管理權(quán)限）的基本制度。第二節(jié)公共預算管理體制（一）預算管理體制的涵義（二）預算管理體制的主要內(nèi)容主要包括四方面：確定預算管理主體和級次；預算收支劃分及其原則和方法；預算管理權(quán)限的劃分；預算調(diào)節(jié)制度和方法，核心內(nèi)容是政府轉(zhuǎn)移支付制度。（二）預算管理體制的主要內(nèi)容主要包括四方面：預算收支劃分及其原則和方法；

預算收支的劃分實際上是確定中央和地方以及地方各級政府各自的事權(quán)和財權(quán)。①收支劃分的依據(jù)：各級政府的職責任務(wù)即事權(quán)是劃分各級預算收支范圍的基本依據(jù)。②收支劃分的方法：體現(xiàn)在具體的預算管理體制模