耕地不斷減少

對近年來耕地不斷減少現(xiàn)象的分析——從土地的供給與需求角度來看待耕地的不斷減少佟玉龍人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃14013140105071摘要：面對改革開放以來耕地不斷減少的現(xiàn)象，不少學者從不同角度運用不同的理論提出了自己的看法以及解決方案。筆者從土地的供給與需求的角度來分析這一現(xiàn)象。首先提出了耕地減少的原因并且強調(diào)非農(nóng)建設不斷占有耕地是其主要原因。然后對土地的供給與需求關系做了詳細的闡述與分析。最后從土地的供給與需求角度出發(fā)，提出了幾點建議以及解決方案，尤其強調(diào)了該如何限制非農(nóng)建設對耕地的占用，以及如何削弱各用地單位以及地方政府對耕地的熱情。希望能對當前的現(xiàn)象有所幫助。前言：根據(jù)2011年公布的中國國土資源公報，全國現(xiàn)有耕地18.26億畝，離18億畝的紅線僅有2600萬畝的空間，人均耕地面積只有1.38畝。我國要用占世界7%的耕地養(yǎng)活占世界22%的人口，吃飯問題便成為我國經(jīng)濟發(fā)展不容忽視的大問題。由此可見耕地的重要性。我國人多地少，是一個耕地資源相對匱乏的國家。新中國成立以來，特別是改革開放近四十年來，我國經(jīng)濟高速發(fā)展，城鎮(zhèn)規(guī)模迅速擴大，伴隨而來的是耕地資源的大幅度減少。據(jù)有關方面統(tǒng)計，我國1975年我國的耕地面積總量為128166X104hm2,到2011年下降到121733X104hm2（18.26億畝），僅36年間就下降了6433X104hm2，平均每年減少178.69X104hm2（表1）。這些減少的土地大部分是優(yōu)質(zhì)良田，其中因非農(nóng)業(yè)建設用地占用而減少的土地大約占耕地減少面積的40%{1}。耕地資源大部分減少，對國家糧食安全造成重大威脅。1969—19791979—19991999—20032003—2011總增減1943.12-527.20-580.78-1666.7平均變化194.31-26.36-145.19-208表格1不同時期中土地面積增減情況（104hm2）我國耕地減少的主要原因造成耕地減少的原因有很多國民經(jīng)濟建設（道路、城市、工礦、鄉(xiāng)村等）占用耕地；生態(tài)退耕（退耕還林還草等生態(tài)工程）；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整；耕地退化（荒漠化、水土流失等）；自然災害等導致耕地減少。但究其主要原因則是非農(nóng)業(yè)建設用地占據(jù)了大量耕地。而耕地被大量征收占有的原因主要有兩方面。1.1征地成本低導致耕地被大量占有。我國目前土地保護體制中的稅、費、投資和補貼等等所產(chǎn)生的征地補償費遠低于市場上同類土地的價格。征地費用偏低使耕地被大量占用，并且導致建設用地利用低效等現(xiàn)象。征地成本與市場地價的巨大差額，使地方政府以及許多的用地單位為降低建設成本而轉到城市周邊發(fā)展建設，大量占用耕地。另外，土地征收補償標準過低，使城市政府片面追求地方財政收入，通過“低價征收，高價出讓”來吸引投資，大量占用城郊優(yōu)質(zhì)耕地。而且農(nóng)村的比較利益低，耕地保護的機會成本高，在缺乏經(jīng)濟利益誘導的情況下，極易導致土地的流失。由于比較利益的驅使，導致了現(xiàn)在的“開發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”，占用了大量的耕地，甚至開發(fā)區(qū)開而不發(fā)、占用不用等現(xiàn)象，嚴重浪費了土地，流失的耕地。⑵1.2耕地產(chǎn)權不明，缺乏耕地保護的動力耕地產(chǎn)權不明，不僅導致我國耕地資源大量流失以及耕地質(zhì)量下降，影響到國家的糧食安全、生態(tài)安全和社會安全，而且也是我國耕地保護制度不能真正落到實處的重要原因。一方面，耕地產(chǎn)權不明使土地的所有權以及各項權能無法有效的實行，對承包給農(nóng)戶的土地使用權缺乏經(jīng)濟約束力，必然導致濫用耕地，使耕地無法從根本上得到保護。另一方面，現(xiàn)有的土地征收和收購制度過多地注重公共利益，相應地造成土地征用的價格損失，從而難免會損害到農(nóng)民集體的土地產(chǎn)權利益，使耕地的產(chǎn)權安全性得不到保障。耕地產(chǎn)權存在的一些問題，也必然會導致其產(chǎn)權轉移的低效率高成本。市場經(jīng)濟要求產(chǎn)權在法律上是可以自由轉移的，產(chǎn)權不明也給市場機制在耕地保護中發(fā)揮良好的作用形成了極大的障礙。再者，耕地的質(zhì)量保護最終也還是一種經(jīng)濟行為（投資），其投資的目的是獲取更大的利益。耕地保護投資往往固定于土地之上形成的土地資本，而且屬于長期投資，其收益只能在未來若干年內(nèi)不斷產(chǎn)生。因此只有依賴好的產(chǎn)權制度，才能對耕地保護的投入有所保障。但現(xiàn)實耕地產(chǎn)權不明確，耕地使用者缺乏投入動力。⑶土地的供給與需求理論2.1土地的供給土地的供給指的是可利用土地的供給，即地球所能提供給社會利用的各種生產(chǎn)和生活用地的數(shù)量。土地的供給通常分為自然供給和經(jīng)濟供給。2.11土地的自然供給及其制約因素。土地天生的可供給人類使用的部分叫做土地的自然供給。它是相對穩(wěn)定無彈性的，不受人為因素或社會經(jīng)濟因素的影響。土地的自然供給受到下列因素的制約：（1） 適宜人類居住的氣候條件；（2） 適宜植物生長的土壤地質(zhì)和氣候條件；（3） 具有可利用的淡水資源；（4） 具有一定的交通條件。據(jù)初步估計我國可供開墾的宜農(nóng)荒地資源僅有3330多萬公頃，其中40%~~50%為天然草地，只要宜于種植牧草；另外，16%~~20%分布在南方丘陵山區(qū)，主要適宜發(fā)展木本糧油;其余1300多萬公頃如全部開墾，僅可得凈耕地800多萬公頃。從上數(shù)據(jù)可看出中國土地的自然供給有限，我們要加倍珍惜，尤其是耕地。2.12土地的經(jīng)濟供給及其影響因素所謂土地的經(jīng)濟供給，是指在土地自然供給的基礎上，投入勞動力進行開發(fā)以后，成為人類可直接用于生產(chǎn)、生活各種用途的土地供給。開發(fā)新土地、用地結構的調(diào)整等活動都影響土地的經(jīng)濟供給。土地的經(jīng)濟供給是個變量，土地經(jīng)濟供給也是有效供給。自然供給變身成經(jīng)濟供給之后，方能為人類所利用。土地經(jīng)濟供給的增加不僅包含總量的增加，而且還包括某種用途土地隨著利用效益的提高在數(shù)量上的增長，以及一定面積土地上產(chǎn)出的增長。前兩者是土地經(jīng)濟供給的直接增加，后者是間接增加。土地經(jīng)濟供給的影響因素有很多，其中基本的因素有：（1） 各類土地的自然供給：某種用途土地的自然供給從根本上限定了該用途土地經(jīng)濟供給的變化范圍，它是經(jīng)濟供給的基礎與前提；（2） 利用土地的知識與技能：隨著人類利用土地知識與技能的提高，可以更多地利用原來未被利用的土地以及使收益不高的土地變得更有效益，從而增加土地的經(jīng)濟供給；（3） 社會需求：社會需求的變化促進土地利用方向的轉變，從而能影響各種土地經(jīng)濟供給的的數(shù)量，如食物的變化會影響土地利用的結構；（4） 產(chǎn)品的價格：某類社會產(chǎn)品的價格上升，會導致該類產(chǎn)品生產(chǎn)所需的土地價格上升，從而增加這類土地的供給；（5） 土地利用計劃：現(xiàn)在各國都比較注重制定土地的的利用規(guī)劃，這類計劃的實施，必然會增加土地的經(jīng)濟供給；（6） 土地供給者的行為：中國城市政府是最直接的各類建設用地的供給者，他們的行為直接決定土地的經(jīng)濟供給。2.2土地的需求2.21農(nóng)業(yè)用地的需求人類需要農(nóng)業(yè)用地提供食物，衣料以及其他原料，現(xiàn)在主要落腳在食物上。人類從土地上獲得的食物主要有農(nóng)作物產(chǎn)品和畜產(chǎn)品。對中國來說現(xiàn)在第一位的就是耕地，在滿足了人們對耕地的需求上才可言其他。影響耕地需求的因素主要有人口、土地生產(chǎn)率、國民經(jīng)濟狀況等。人口增長自然要求食物的增加，進而要求耕地增加，但如果土地生產(chǎn)率提高，就可以部分緩解對土地的需求。隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展，人類需求的增加，需要相應的土地增加來滿足新的需求。如人民生活水平的提高，需要更多畜產(chǎn)品；新加工行業(yè)的出現(xiàn)，要求更多的耕地為此提供原料?？偟膩碇v人類對耕地的需求是不斷增加的，但耕地的數(shù)量卻在減少。最重要的原因就在于，耕地的自然狀況比較好，其他各方面對土地的需求都往往在耕地上打主意。所以，保護耕地，控制耕地占用速度，成為中國對土地管理的當務之急。2.22非農(nóng)業(yè)用地的需求人類除了穿衣吃飯，還有發(fā)展工商業(yè)、交通、科學教育、文化娛樂以及住宅等多項需求，滿足這些需求也需要日益增多的土地。非農(nóng)業(yè)用地需要隨著社會生產(chǎn)力水平的提高而增加。這主要是由于社會生產(chǎn)力水平提高了，人們用于生產(chǎn)生活必需品的勞動所占比重減

少了，而相應增加了對發(fā)展、奢侈、娛樂等方面的需求，后者則主要是對非農(nóng)業(yè)用地的需求?？傊?，人類對土地的需求是不斷增加的，而在一定總量的條件下，各類用地之間存在著競爭問題，此消彼長，即農(nóng)地增加了，非農(nóng)用地就相應地減少。而且土地用途一經(jīng)改變，再想恢復原來的用途，要花費大量的勞動。為此，在實踐中，改變土地用途要慎重考慮。2.23經(jīng)濟發(fā)展對土地需求的影響經(jīng)濟發(fā)展必須以一定的投入為基礎，從資源經(jīng)濟角度可以把投資分為兩大部分：一部分是土地資源，另一部分是非土地資源，如資金、物資、勞動與技術等。在一定經(jīng)濟水平條件下，上述兩部分投入經(jīng)過一定的組合就可形成該經(jīng)濟水平下應得的產(chǎn)出。當一部分減少是，必須增加另一部分投入，才能保持總產(chǎn)出不變（如圖2-1）。非土地資源圖表2-1土地資源非土地資源圖表2-1土地資源當生產(chǎn)力水平提高、經(jīng)濟向前發(fā)展時社會總產(chǎn)出進入更高水平，盡管經(jīng)濟效益提高了，但相對總需求而言，仍需土地資源與非土地資源有相應的增長，見圖2-2。非土地資源圖表2-2土地資源

非土地資源圖表2-2土地資源2.24土地的供求平衡土地作為一種特殊商品，既受一般商品規(guī)律的制約，又有其與一般商品不同的特殊形式供求形式。土地供求平衡是相對的。從實踐上來看，土地供不應求是絕對的、普遍的。而供過于求是暫時的、個別的。正因為這樣，地價總的趨勢是上升的。研究耕地的供求關系，其基點在于人口對糧食的需求以及滿足程度。因為耕地的買賣頻率很低，對耕地的供求關系研究，主要應著手于實物形態(tài)。耕地的供求變化，主要受人均糧食的占有數(shù)量的影響。如果人均占有糧食的數(shù)量超過其需求，則耕地供給就可能減少。如美國就多次采取抑制耕作的政策，減少其耕地供給，以保證農(nóng)場主的利益。中國1984年糧食產(chǎn)量接近人均400公斤，緊接著1985年以后，耕地丟黃面積就逐漸增加，這除了受當時政策影響之外，“糧食過?！币彩且粋€重要因素。一直到19988年，人均糧食占有量低谷之后，1989年才重新重視利用全部耕地，并且把這一思想落實到行動上。⑷解決辦法3?3?1增加耕地的實體面積匹

1=1退林還地，退漁還田等行為恢復一部分耕地，今后的生態(tài)林，經(jīng)濟林不再占用良田。同時鼓勵農(nóng)民和其他社會力量開墾黃山、荒地、海涂、海灘以及工礦廢棄地以增加耕地面積。在提高廢棄土地的復墾率方面，中國的潛力市場還很大。適當控制糧食進出口以及生產(chǎn)量，以保證合適的人均糧食占有量，使現(xiàn)有耕地的供給不至于超過人們對土地的需求以致耕地被大面積丟荒。3.2間接增加耕地的面積3.2間接增加耕地的面積1=1首先是改造中、低產(chǎn)田。中國耕地面積中，中低產(chǎn)田占70%以上，增產(chǎn)潛力很大。從低、中、高三類耕地的投資實踐效果來看，中產(chǎn)田投資效果最高。因此，近期應該主攻中產(chǎn)田，有計劃地改良低產(chǎn)田。其次增加復種指數(shù)，提高耕地利用率。中國目前的復種指數(shù)只有135%左右，根據(jù)中國的熱量、光照條件等，復種指數(shù)可達到170%~~180%。據(jù)有關部門計算，復種指數(shù)每增加一個百分點，相當于增加100萬公頃的耕地。若我國能提高到180%，相當于增加耕地2700萬公頃。適當調(diào)整糧食的市場價，保證農(nóng)民可以從種糧中獲得平均利潤以增加農(nóng)民對耕地的需求，在現(xiàn)有耕地的條件下讓農(nóng)民自覺珍惜土地，盡量提高土地生產(chǎn)率。3?3減少非農(nóng)建設占用耕地的面積（1） 提高耕地占用成本，降低存量建設土地的使用成本，可增加有關用地部門對存量建設用地的需求而減少其對耕地的需求。促使用地部門主要考慮存量建設用地，而非耕地。如可通過稅收這一經(jīng)濟手段進行調(diào)控管理，以稅收限制各種侵占耕地行為，以稅收來反補農(nóng)村，以刺激土地整理和復墾。（2） 完善財政制度，推進政府管理體制改革。改革現(xiàn)行的財政制度，保證縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）地方政府必要的財政開支，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，應做到財權與事權的同一；按照“小政府，大服務”的目的和“企政分開，政事分開”的原則，轉