談北京城市交通發(fā)展戰(zhàn)略

談北京城市交通開展戰(zhàn)略摘要城市交通開展戰(zhàn)略要解決的核心問題，是從總體上有效地處理好城市持續(xù)增長的交通需求與有限的交通設(shè)施供應(yīng)才能之間的關(guān)系，以保持城市的可持續(xù)開展。本文在分析當(dāng)前北京城市交通問題癥結(jié)的根底上，根據(jù)城市將來的開展，提出城市交通開展戰(zhàn)略目的，及實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目的的有效途徑。關(guān)鍵詞交通開展戰(zhàn)略大量理論經(jīng)歷說明，任何一項(xiàng)事業(yè)要想獲得成功，首要的條件是制定正確的戰(zhàn)略和政策。當(dāng)前，我國的城市交通開展戰(zhàn)略所要解決的問題，是在我國現(xiàn)代化建立將要進(jìn)入跨世紀(jì)開展新時期，城市化、汽車化進(jìn)程不斷推進(jìn)的條件下，如何從總體上有效地處理持續(xù)增長的交通需求與有限的交通設(shè)施供應(yīng)才能之間的矛盾，以保證城市的可持續(xù)開展,實(shí)現(xiàn)城市交通平安、有序、通暢、方便、經(jīng)濟(jì)、高效和生態(tài)的綜合目的。制定北京城市交通開展戰(zhàn)略，要從分析北京道路交通現(xiàn)狀和問題的癥結(jié)入手，根據(jù)將來的開展需要，確定一個時期的交通戰(zhàn)略目的，尋務(wù)實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目的的有效途徑和調(diào)控形式，選擇這一時期道路交通建立的戰(zhàn)略重點(diǎn)和主要對策，并在施行中根據(jù)情況的變化進(jìn)展適時的調(diào)控，以保證交通戰(zhàn)略目的得以順利實(shí)現(xiàn)。一、交通現(xiàn)狀與癥結(jié)分析盡管八十年代以來，北京的道路交通建立和交通管理獲得了很大成績，但是，由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，交通需求與供應(yīng)在總量和構(gòu)造上的雙重失衡日趨嚴(yán)重，從而導(dǎo)致大范圍的交通擁擠阻塞和城市活動效率每況愈下。造成這種結(jié)果的直接原因有以下幾個方面：1.汽車交通開展失控，道路建立難以適應(yīng)超常增長的需要近15年來，北京的汽車保有量每年平均遞增率超過15％，個別年份甚至接近20％，而道路長度和道路面積的年平均增加率僅為1.2％和3.7％，致使汽車交通需求,特別是小汽車交通需求，與市區(qū)路網(wǎng)總?cè)萘恐g的缺口日益擴(kuò)大。大量的自行車與汽車穿插混行，亦使擁擠阻塞的程度更加加重。市區(qū)中心地區(qū)的道路網(wǎng)負(fù)荷經(jīng)常處于超負(fù)荷狀態(tài)，最終使小汽車這種本屬高效率的交通方式走向高效率的反面。2.道路網(wǎng)構(gòu)造和客貨運(yùn)交通構(gòu)造不合理，加重了交通擁擠阻塞市區(qū)道路網(wǎng)容量，除了要有足夠的道路長度和道路面積外，在很大程度上還決定于城市快速路、主干路、次干路和支路之間合理的比例關(guān)系，及其網(wǎng)絡(luò)的連通性等條件。從北京市區(qū)道路網(wǎng)構(gòu)造看，二環(huán)路和三環(huán)路雖已改建為半封閉的快速路，四環(huán)快速路也修建了一部分，但由于環(huán)路之間缺乏快速聯(lián)絡(luò)線，因此難以成網(wǎng)。北京市區(qū)主干路、次干路與支路的長度比例呈倒梯形，形成了一種非穩(wěn)定構(gòu)造，因此在快速路和干路上集中的大量車流難以從網(wǎng)絡(luò)上分流。在這種情況下，不僅加重了干道與快速路的交通負(fù)荷和擁擠阻塞程度，而且，一旦發(fā)生交通事故或車輛“拋錨〞，極易造成部分交通癱瘓。目前，由于不受外部干擾的快速軌道交通建立嚴(yán)重滯后，受外部干擾的地面常規(guī)公共電、汽車仍是公共客運(yùn)交通的主要承當(dāng)者，這種非平衡的公共交通構(gòu)造，在交通擁擠阻塞日益嚴(yán)重的情況下，使公共電、汽車對客流的吸引力下降，其年客運(yùn)量常年緋徊在30億人次左右〔注：其中40％為外來人口〕，在居民出行中的分擔(dān)率已從70年代末的70％左右降至目前的缺乏40％。換句話說，原來使用公共電汽車的出行者，已有相當(dāng)一部分轉(zhuǎn)用小汽車〔包括公務(wù)車、出租車和私用車〕，致使占用道路網(wǎng)容量相當(dāng)大的小汽車，占據(jù)了目前市區(qū)道路網(wǎng)負(fù)荷才能的77％，而小汽車僅承當(dāng)了市區(qū)全部客運(yùn)量的12％。非社會化客運(yùn)交通對公共交通和整個城市交通的沖擊，造成了道路容量分配上的嚴(yán)重失衡，加重了交通擁擠阻塞。由于貨運(yùn)交通市場管理不佳、貨運(yùn)交通政策調(diào)控失靈等因素的影響，導(dǎo)致非社會化的單位自備貨運(yùn)和私人貨運(yùn)不斷膨脹。與此相反，社會化專業(yè)貨運(yùn)卻不斷萎縮，其貨運(yùn)分擔(dān)率已從八十年代初的40％以上降至目前的4.7％。此種非社會化的、過度分散的貨運(yùn)體制，不僅造成社會貨運(yùn)運(yùn)力的過剩和固定資產(chǎn)的宏大浪費(fèi)(包括能源浪費(fèi)和環(huán)境污染)，使貨運(yùn)資源配置效率降到最低點(diǎn)。此外，還由于非社會化貨運(yùn)方式的運(yùn)輸效率低下，空駛率高，無形中增加了大量無效的出行量，占用和浪費(fèi)了本來就相當(dāng)緊缺的道路通行才能，加重了道路交通擁擠阻塞的程度。3.市中心區(qū)土地開發(fā)強(qiáng)度與其交通環(huán)境最大允許容量的矛盾日益突出八十年代初，二環(huán)路以內(nèi)的機(jī)動車交通量已占全市區(qū)機(jī)動車交通量的42％。隨著城市建立用地以平均每年增加10.73平方公里的速度不斷擴(kuò)張，中心區(qū)范圍也逐漸擴(kuò)大到三環(huán)路附近。擴(kuò)展后的中心區(qū)，特別是其中黃金地段地價的不斷上漲，導(dǎo)致了這一地區(qū)土地利用構(gòu)造，以及開發(fā)強(qiáng)度向不利于緩解交通緊張的方向開展，并與交通環(huán)境最大允許容量的矛盾日益突出。應(yīng)該成認(rèn)，利用級差地租的梯度分布原理，在地價高的中心區(qū)引資搞開發(fā)，有其合理與必要的一面。但是，這種開發(fā)活動與其他許多事物一樣，如超過一定的限度，勢必引發(fā)一系列負(fù)面影響，產(chǎn)生與開發(fā)的初衷相悖的負(fù)面效果。據(jù)統(tǒng)計，1991～1995年市區(qū)新建和改擴(kuò)建工程〔單體建筑面積超過1萬平方米〕的總建筑面積為3000萬平方米，其中有70％在三環(huán)路以內(nèi)，且絕大多數(shù)都是生成和吸引大量人流、車流的公共建筑。假如這些高容積率建筑的空間分布不當(dāng)，勢必給本已擁擠不堪的交通干道和商業(yè)街帶來更大的壓力。4.停車空間和停車設(shè)施嚴(yán)重缺乏，亂停車現(xiàn)象相當(dāng)普遍由于種種歷史和現(xiàn)實(shí)的原因〔其中包括早期的城市規(guī)劃，特別是道路交通規(guī)劃對靜態(tài)交通問題考慮不夠；相當(dāng)一部分大、中型公共建筑的規(guī)劃、設(shè)計和施工沒嚴(yán)格按規(guī)定修建停車設(shè)施或已建的停車庫改作它用；現(xiàn)行的停車收費(fèi)與停車場管理政策難以形成對投資者的回報等〕，致使汽車停車設(shè)施嚴(yán)重短缺的矛盾，已從中心區(qū)擴(kuò)展到市區(qū)外圍、機(jī)關(guān)單位大院和生活居住區(qū)。靜態(tài)交通設(shè)施“硬件〞短缺和“軟件〞不到位，加上停車者只考慮個人方便省事，致使亂停車現(xiàn)象正大范圍蔓延。這種無序現(xiàn)象，既影響市容觀瞻，又占用大量道路空間，不僅加重了道路交通的擁擠阻塞，還對居民生活環(huán)境的安寧構(gòu)成威脅。因此，統(tǒng)籌解決停車問題已刻不容緩。5.城市交通投資主體單一，難以適應(yīng)當(dāng)前和將來開展需要城市交通的建立和管理需要大量資金投入，而且，在現(xiàn)行交通政策的條件下，投入后的產(chǎn)出大多表現(xiàn)為社會效益〔商業(yè)性的對外客運(yùn)交通和貨運(yùn)除外〕，因此無法實(shí)現(xiàn)投入的滾動與增值。單靠政府投資是很有限的，這種投資體制實(shí)際上不具備補(bǔ)償歷史欠帳、緩解當(dāng)前交通供需矛盾的才能，更難適應(yīng)城市交通將來開展對巨額資金的需要。為此，必須調(diào)整現(xiàn)行的城市交通政策，改革城市交通投資體制和運(yùn)營管理體制，明確城市交通所具有的商品性、公益性的雙重屬性，把一切具有商品性的道路交通共享資源納入有償使用和區(qū)別對待的軌道。綜上所述，由于北京市的現(xiàn)代化、城市化和汽車化正在步入新的開展階段，交通需求特別是機(jī)動車交通需求，正處于超常增長狀態(tài)，因此使歷史上逐漸積累起來的交通總需求與總供應(yīng)失衡，導(dǎo)致大范圍交通擁擠阻塞，并最終使城市活動效率日趨下降。北京做為全國的首都，是一座功能與構(gòu)造復(fù)雜、人口與用地規(guī)模宏大、吸引與輻射范圍廣范、社會活動與經(jīng)濟(jì)活動高度集中的特大城市，交通首當(dāng)其沖，所以上述矛盾更加突出。這就是北京城市交通開展的癥結(jié)所在。二、交通開展目的與實(shí)現(xiàn)這一目的的根本途徑和調(diào)控形式就市內(nèi)交通開展目的而言，應(yīng)通過道路建立及其網(wǎng)絡(luò)構(gòu)造合理化、加強(qiáng)軌道交通線路網(wǎng)建立，實(shí)現(xiàn)城市交通管理現(xiàn)代化等措施，力爭在2022年前后,根本建成以快速路、主干路為骨架的城市高效道路網(wǎng)，建成以快速大容量軌道交通、準(zhǔn)快速公共汽車和在公交專用道上運(yùn)營的常規(guī)公共電、汽車為主體的公共客運(yùn)交通網(wǎng)絡(luò);建成以集約化、社會化貨運(yùn)交通為根底的貨物集運(yùn)配送系統(tǒng)。要形成功能健全、構(gòu)造合理,并具有較強(qiáng)承載才能與應(yīng)變才能的現(xiàn)代化城市綜合交通體系，為實(shí)現(xiàn)平安、有序、通暢、方便、經(jīng)濟(jì)、高效和生態(tài)的綜合交通目的創(chuàng)造有利條件。為了有效地緩解持續(xù)增長的交通需求與有限的道路交通資源及其供應(yīng)才能之間的矛盾，改變其在總量和構(gòu)造上雙重失衡的狀態(tài)，必須選擇調(diào)控交通需求、強(qiáng)化道路交通資源的優(yōu)化配置與有效利用、增加有效交通供應(yīng)才能的途徑，采取交通源與交通流控制并重的調(diào)控形式和相應(yīng)的交通政策。詳細(xì)地講，包括以下主要內(nèi)容：1.調(diào)控交通需求是指通過土地利用構(gòu)造和土地開發(fā)強(qiáng)度的合理化，使地區(qū)間發(fā)生與吸引的交通總量和交通流分布強(qiáng)度相對平衡，并將無效交通量和過度密集的交通集散量減少到最低限度；通過對有限道路通行才能的合理分配和相應(yīng)交通政策法規(guī)的施行，控制占用通行才能多而運(yùn)輸效率低的交通方式的膨脹；在已形成的交通流高密度區(qū)，對某些交通出行實(shí)行交通管制等。2.優(yōu)化資源配置在有限的投資才能、市區(qū)土地資源和時間資源約束下，必須通過科學(xué)的交通規(guī)劃和交通決策，使有限的道路交通資源得到優(yōu)化配置，以便在總量和構(gòu)造相協(xié)調(diào)的條件下，獲得盡可能多的有效供應(yīng)才能；既有道路交通資源潛力的挖掘和新增設(shè)施的合理分配與利用，是繼資源優(yōu)化配置之后使全部道路交通資源得到有效利用的重要保證。3.改變調(diào)控形式傳統(tǒng)的城市交通調(diào)控形式，主要是對已發(fā)生的交通流施行法制化管理，著眼于人、車、路、時間四大要素之間的組織、協(xié)調(diào)和調(diào)度指揮。在當(dāng)前城市交通需求持續(xù)開展和交通供需矛盾日益鋒利的情況下，傳統(tǒng)的調(diào)控形式已不能適應(yīng)客觀需要。為此，從城市交通開展戰(zhàn)略的高度考慮，必須采取交通源〔交通流發(fā)生與交通流吸引〕與交通流〔已發(fā)生的交通出行〕控制并重的調(diào)控形式，而且，在某種意義上講，交通源控制比后者更重要，并應(yīng)施以優(yōu)先控制。4.強(qiáng)化調(diào)控手段交通政策和法規(guī)是城市交通開展戰(zhàn)略的延伸，是實(shí)現(xiàn)交通戰(zhàn)略目的的首要調(diào)控手段。為了使快速軌道交通、準(zhǔn)快速及常規(guī)公共客運(yùn)交通和社會化貨運(yùn)交通可以得到開展，并在北京占據(jù)主體地位或根底地位，以便通過上述“效率與費(fèi)用〞原那么和“吸引與轉(zhuǎn)移〞效應(yīng)來調(diào)節(jié)種種非社會化的交通方式的過度膨脹，使有限的道路交通容量可以得到合理分配與有效利用，必須對前者實(shí)行優(yōu)惠和優(yōu)先的政策。同樣，為了控制中心區(qū)交通的過度集中，防止發(fā)生交通癱瘓，對其土地利用及開發(fā)強(qiáng)度也要制定并施行相應(yīng)的政策法規(guī)。5.實(shí)現(xiàn)北京交通開展戰(zhàn)略目的的途徑，是從分析其現(xiàn)狀和問題的癥結(jié)出發(fā)，根據(jù)一定的理論和需要與可能的統(tǒng)一而做出的科學(xué)選擇，并指導(dǎo)上述交通供需矛盾調(diào)控形式和一系列交通政策的制定，進(jìn)而成為北京城市交通規(guī)劃、建立、管理工作的主要根據(jù)。因此，城市交通開展戰(zhàn)略具有足夠的高度、廣度和延伸后的深度。三、2022年前戰(zhàn)略重點(diǎn)的選擇從上面關(guān)于北京城市交通現(xiàn)狀與癥結(jié)分析中〔注：限于市內(nèi)交通〕可以看出：為了改變交通擁擠阻塞的進(jìn)一步開展，緩解交通總需求與總供應(yīng)在總量和構(gòu)造上的雙重失衡，2022年前交通建立的戰(zhàn)略重點(diǎn)應(yīng)作如下選擇：1.市區(qū)客運(yùn)交通構(gòu)造的調(diào)整面對小汽車客運(yùn)交通占用市區(qū)道路網(wǎng)負(fù)荷才能77％，而客運(yùn)分擔(dān)率僅為12％的現(xiàn)實(shí)，以及2022年市區(qū)客運(yùn)出行量將超過66億人次的將來開展需要，從合理、有效利用有限道路通行才能，緩解交通擁擠阻塞的全局出發(fā)，必須把調(diào)整市區(qū)客運(yùn)交通構(gòu)造作為2022年前的戰(zhàn)略重點(diǎn)，以便為下一步優(yōu)化客運(yùn)交通構(gòu)造創(chuàng)造必要條件。近期調(diào)整客運(yùn)構(gòu)造的重點(diǎn)是，以即將建成的市區(qū)快速道路網(wǎng)為依托，結(jié)合已有的公交專用車道〔長40公里〕，建立地面準(zhǔn)快速公交系統(tǒng)，使快速公交線路長度超過200公里。建立西單至通洲區(qū)、沿東單南北縱貫市區(qū)南北向的地鐵；建立自二環(huán)路東北角經(jīng)和平里、望京、北苑、西三旗、上地至西直門的市郊鐵路，使市區(qū)軌道交通線路的長度由如今的42公里增加到160公里。此外，建立假設(shè)干公交換乘樞紐，組織公共汽車、地鐵、鐵路、中巴、出租等交通方式乘客換乘。2.市區(qū)道路網(wǎng)的擴(kuò)容與構(gòu)造調(diào)整重點(diǎn)把道路網(wǎng)的總量增加〔擴(kuò)大容量〕與網(wǎng)絡(luò)構(gòu)造調(diào)整統(tǒng)一起來，同步施行，對緩解北京市區(qū)道路交通擁擠阻塞具有重要作用。通過道路建立投資的科學(xué)取向與重點(diǎn)選擇，可使相關(guān)路網(wǎng)的有效容量增加，應(yīng)變才能增強(qiáng)。其連鎖反響和協(xié)同效果往往大于某條或某幾條道路本身容量和才能的凈增量。根據(jù)這一原那么和北京市區(qū)道路網(wǎng)構(gòu)造的缺陷，2022年前道路建立的重點(diǎn)，應(yīng)是完善二環(huán)路和三環(huán)路的功能，增加快速環(huán)路之間的聯(lián)絡(luò)線，新建四環(huán)快速路，整治假設(shè)干與快速路網(wǎng)相關(guān)的干道，建立重要街區(qū)的支路。施行上述建立策略的目的是：使改善后充分發(fā)揮功能的二環(huán)、三環(huán)快速路，以及新建的四環(huán)快速路，可以形成與快速聯(lián)絡(luò)線相連的快速道路網(wǎng)絡(luò)，既為跨區(qū)出行的機(jī)動車車流提供更多的選擇途徑，減少車流的迂迥量和相應(yīng)的通行才能損失，又能使過度集中的車流向外圍疏解，適當(dāng)減輕中心區(qū)的交通壓力，進(jìn)步市區(qū)車輛的出行效率，預(yù)計可使市區(qū)路網(wǎng)的車輛平均車速進(jìn)步5.2％。整治假設(shè)干與快速路網(wǎng)相關(guān)的干道，為有效分流快速路網(wǎng)上的短途車流，充分發(fā)揮快速路網(wǎng)的功能提供條件。通過重要街區(qū)的道路建立，既可以減輕交通流高密度區(qū)內(nèi)主干路、次干路的負(fù)荷強(qiáng)度，同時又能為易發(fā)生交通擁擠阻塞的街區(qū)提供多個分流疏解的通道，從而可以適當(dāng)增強(qiáng)相關(guān)路網(wǎng)的應(yīng)變才能，降低交通阻塞發(fā)生的機(jī)率。3.建立并施行適應(yīng)北京跨世紀(jì)開展的交通政策和法規(guī)制定并施行為實(shí)現(xiàn)上述交通戰(zhàn)略目的所必需的交通政策和法規(guī)，是2022年前北京城市交通建立中的重中之重。假定這種極為重要的調(diào)控手段缺位或者乏力，施行新的交通開展戰(zhàn)略，那么無從談起或者難以變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。比方，現(xiàn)行的城市交通投資政策、投資體制和道路交通資源分配與使用的政策不作重大改變，首先遇到的本質(zhì)性困難，仍是長期困擾我們的交通建立資金短缺。又如道路通行才能的分配和使用如不從政策上進(jìn)展重大調(diào)整，道路交通擁擠阻塞的狀態(tài)將會日趨惡化，直至出現(xiàn)部分乃至大范圍的交通癱瘓。由此可見，符合上述城市交通開展戰(zhàn)略要求的交通政策和法規(guī)，既是我們調(diào)控交通總需求與總供應(yīng)矛盾的主要手段，也是我們實(shí)現(xiàn)道路交通資源優(yōu)化配置與有效利用的有力工具。四、采取的主要對策為了使北京的城市交通開展盡快納入新的戰(zhàn)略軌道，為城市的可持續(xù)開展提供交通運(yùn)輸方面的保證，建議采取如下對策：1.改革分頭管理、缺乏統(tǒng)籌和集中調(diào)控的城市交通管理體制，對重要和重大的道路交通工程和管理舉措，實(shí)行科學(xué)民主決策，以便為實(shí)行有效的宏觀調(diào)控，實(shí)現(xiàn)道路交通資源的優(yōu)化配置與合理利用，提供管理上的保證。2.運(yùn)用交通經(jīng)濟(jì)學(xué)、技術(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策學(xué)等穿插學(xué)科的理論和方法，盡快研究制定急需而又關(guān)鍵的交通政策和法規(guī)，使之早日生效。否那么，隨著時間的推移和交通矛