對我國企業(yè)破產(chǎn)宣告規(guī)章制度的完善建議

淺談對我國企業(yè)破產(chǎn)的宣告制度的完善建議

賴徽棠

《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》已由中華人民共和國第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議于2006年8月27日通過，自2007年6月1日起施行。這是我國民商法律制度的重大事件。它彌補(bǔ)了新中國成立后破產(chǎn)法律規(guī)范長期存在的空白。它使得破產(chǎn)這一市場經(jīng)濟(jì)的必定現(xiàn)象成為一種法律事實(shí)，并為法律規(guī)范所調(diào)整。它使我國改變了破產(chǎn)案件無法可依的狀況，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999年全國各級法院受理破產(chǎn)案件5622件，2000年達(dá)7746件，2001年上升為9110件，呈逐年大幅度上升趨勢。

近年破產(chǎn)案件具有如下特點(diǎn)：一是收案數(shù)量逐年增多，全國法院在1989年至1993年5年間受理1153件，而1997年一年就受理53961件。二是國有企業(yè)破產(chǎn)案件上升幅度大，全國法院在1992年收案428件，其中國有企業(yè)只有130件，占30%;而1996年一年5875件中，國有企業(yè)占3651件，占62%;1994年到1997年，全國法院共審結(jié)企業(yè)破產(chǎn)案件15479件，其中國有企業(yè)破產(chǎn)案件8578件，1997年審結(jié)的破產(chǎn)案件涉及資產(chǎn)總額358億元。三是破產(chǎn)案件申請人種類單一。近年要緊是優(yōu)化資本試點(diǎn)都市的國有企業(yè)作為債務(wù)人申請破產(chǎn)還債，以及其他性質(zhì)企業(yè)作為債務(wù)人申請破產(chǎn)，而債權(quán)人申請破產(chǎn)情形為少數(shù)?，F(xiàn)行破產(chǎn)立法通過法院審理破產(chǎn)案件，愛護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和資本結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定，保障了以企業(yè)改革為中心的經(jīng)濟(jì)體制改革。更為重要的意義是靜態(tài)的立法通過動(dòng)態(tài)的司法實(shí)踐，使破產(chǎn)宣告制度在法律上差不多得以確立。然而，如前所述，由于現(xiàn)行立法存在制度層面的缺陷，在立法和司法實(shí)踐還存在諸多突出問題，亟待解決。

一、現(xiàn)行破產(chǎn)宣告制度的缺陷

1.立法宗旨存在偏差

由于專門的立法時(shí)代背景，當(dāng)時(shí)破產(chǎn)立法目的確實(shí)是用破產(chǎn)制度促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革?因此在制度層面先天不足。其緣故有三，一是在立法時(shí)期，破產(chǎn)宣告理論研究不夠充分，國內(nèi)的學(xué)術(shù)成果和國外研究著作的介紹都不夠深入和廣泛。因?yàn)闊o法可依，當(dāng)時(shí)的司法實(shí)踐更是一片空白，而實(shí)踐的缺乏又制約了理論研究的進(jìn)展。二是當(dāng)時(shí)國有企業(yè)嚴(yán)峻虧損比例逐年上升，而關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)的行政措施難以起到法律的規(guī)范和調(diào)整作用。將破產(chǎn)宣告制度要緊作為改善企業(yè)經(jīng)營狀況的權(quán)宜之計(jì)。三是民眾的破產(chǎn)法律意識并未普遍形成。我國傳統(tǒng)的以刑為主體的觀念源遠(yuǎn)流長，破產(chǎn)這種民商法律觀念的形成不可能一蹴而就;我國沒有公法與私法劃分的傳統(tǒng)，國有企業(yè)是公法主體依舊私法主體，并不明確。與國外不同，國有企業(yè)是我國政治、經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，它不能完全作為私法的主體來調(diào)整。因此，現(xiàn)行制度從產(chǎn)生之日便不可能擺脫與生俱來的困境，法律意識往往屈服于傳統(tǒng)意識。

2.政府行政干預(yù)過重

破產(chǎn)宣告是專屬法院的司法裁判權(quán)，這既是我國《破產(chǎn)法》的規(guī)定，也是各國破產(chǎn)立法的通例。收到當(dāng)事人的破產(chǎn)申請，是否宣告破產(chǎn)，應(yīng)由法院依照法律之規(guī)定審查決定。然而，從1994年到1997年，國務(wù)院及其相關(guān)部委卻陸續(xù)公布了一系列關(guān)于試點(diǎn)都市國有企業(yè)破產(chǎn)的行政性文件。其中，文件列名的111個(gè)試點(diǎn)都市國有企業(yè)破產(chǎn)，實(shí)行預(yù)先報(bào)批的打算治理制度。實(shí)際上使法院失去對大部分國有企業(yè)破產(chǎn)案件的決定權(quán)。清算組盡管由法院指定成立，但清算組的組成則完全以政府官員為主體。政府的行政干預(yù)侵蝕了法院的獨(dú)立司法權(quán)。同時(shí)，行政干預(yù)的過程也包含對政府及其相關(guān)部門自身利益的優(yōu)先愛護(hù)，漠視甚至侵害債權(quán)人利益，違背破產(chǎn)法關(guān)于債權(quán)人集體公平受償?shù)脑瓌t。

3.立法規(guī)范缺乏統(tǒng)一性

如上所述，現(xiàn)行破產(chǎn)宣告制度的法律規(guī)范，要緊包含于《破產(chǎn)法》和《民事訴訟法》第十九章的條文之中。兩者在原則上相同或相近，然而，在適用范圍、破產(chǎn)緣故、破產(chǎn)申請權(quán)等諸多方面存在顯著差不。例如，在對債權(quán)人申請的破產(chǎn)宣告程序上，《破產(chǎn)法》規(guī)定，法院受理后須通過必要的前置程序后方能作出破產(chǎn)宣告;而《民事訴訟法》的企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序則不同，法院受理的同時(shí)便裁定宣告破產(chǎn)。再譬如，關(guān)于破產(chǎn)申請權(quán)，以上兩法的規(guī)定是債權(quán)人和債務(wù)人，而《公司法》則給予企業(yè)清算程序中的清算組享有申請權(quán)。要緊緣故在于法律規(guī)范因適用對象不同造成立法體例上的雙軌制，立法的不一致，造成司法的不統(tǒng)一。這種不統(tǒng)一破壞了司法的權(quán)威和公信力。目前按不同企業(yè)所有制進(jìn)行立法的方式是不科學(xué)、不合理的，不僅使立法體系雜亂無序，而且可能造成法律適用上的不平等、不統(tǒng)一現(xiàn)象。

4.立法規(guī)范簡陋，缺乏操作性

破產(chǎn)宣告是兼有程序和實(shí)體兩種意義的法律規(guī)范。既包括申請、受理、裁定、公告、通知和送達(dá)的程序性內(nèi)容的操作，也包括對破產(chǎn)能力、破產(chǎn)緣故、破產(chǎn)宣告的效力等實(shí)體性判定。因?yàn)樯婕耙陨现T多內(nèi)容，環(huán)節(jié)較多，內(nèi)容繁雜;它能夠跨越整個(gè)破產(chǎn)立法中的清算、和解和重整程序的諸多方面。然而，現(xiàn)行立法的條文規(guī)范少而簡單，原則性規(guī)定過多，需要具體的卻沒有具體化，有些需要規(guī)范的卻沒有相應(yīng)條文的調(diào)整，立法上存在較多的盲區(qū)。例如，《民事訴訟法》第二百條規(guī)定“人民法院裁定進(jìn)入破產(chǎn)還債程序后，……并發(fā)出公告?！痹撘?guī)定是否破產(chǎn)宣告，沒有直接明確，而是要依照條文解釋、推斷后才能得出結(jié)論。由此，司法實(shí)踐中容易混淆，有人誤認(rèn)為這是裁定進(jìn)入破產(chǎn)還債程序，并非破產(chǎn)宣告。這種誤解根源在于條文本身，條文原則性越強(qiáng)，模糊性越大，其可操作性就越差，司法實(shí)踐中的各行其是便越是難以克服。再如，破產(chǎn)申請受理后尤其是破產(chǎn)宣告作出后到清算組成立之前，有一段時(shí)刻，破產(chǎn)企業(yè)的財(cái)產(chǎn)誰來治理，立法未做規(guī)定。而依照《破產(chǎn)法》規(guī)定破產(chǎn)宣告后，破產(chǎn)企業(yè)失去其對企業(yè)的財(cái)產(chǎn)治理經(jīng)營權(quán)，如此企業(yè)財(cái)產(chǎn)處于失控狀態(tài)，使得破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的安全出現(xiàn)隱患。

5.司法解釋與立法不協(xié)調(diào)

在現(xiàn)行立法體制下，最高法院的司法解釋實(shí)際上具有準(zhǔn)立法的效力，是各級法院在個(gè)案審理和裁決中必須遵循的司法規(guī)范。破產(chǎn)立法的滯后和缺漏，使得相關(guān)司法解釋應(yīng)運(yùn)而生。然而因?yàn)槿鄙倭⒎ǔ绦虻膰?yán)格和規(guī)范，司法解釋則出現(xiàn)的越權(quán)甚至改變法律的情形。例如最高法院《<破產(chǎn)法>貫徹意見》第13條，法院受理破產(chǎn)案件后，以破產(chǎn)企業(yè)為債權(quán)人的訴訟，在移送受理該破產(chǎn)案件的法院后并不接著審理，也未規(guī)定中止或終結(jié)訴訟;而是在破產(chǎn)宣告后，由該法院直接通知債務(wù)人清償債務(wù)，有異議的由法院裁定處理，可強(qiáng)制執(zhí)行。以上規(guī)定，改變了其他民事法律規(guī)范對實(shí)體權(quán)利的規(guī)定，剝奪了訴訟當(dāng)事人的辯論、質(zhì)證、上訴等差不多訴訟權(quán)利。再如，最高法院《<破產(chǎn)法>貫徹意見》第16條，規(guī)定債權(quán)人既不參加破產(chǎn)程序又不告知保證人的，保證人(債務(wù)人)的保證義務(wù)至此終止。這實(shí)際上改變了《破產(chǎn)法》第十條第二款的規(guī)定。

6.破產(chǎn)宣告地域效力立法滯后

破產(chǎn)宣告的地域效力是指內(nèi)國法院對債務(wù)人的破產(chǎn)宣告及于該債務(wù)人在國外的財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)行為的效力。它實(shí)際包括兩個(gè)方面的問題，一是內(nèi)國法院的破產(chǎn)宣告對債務(wù)人在國外的財(cái)產(chǎn)有無法律效力;二是外國的破產(chǎn)宣告在內(nèi)國的承認(rèn)與執(zhí)行問題。近年的司法實(shí)踐中，諸如此類的跨國破產(chǎn)問題，日漸突出。然而，我國現(xiàn)行破產(chǎn)立法，不管是《破產(chǎn)法》，依舊《民事訴訟法》的“企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序”，對此問題均無相應(yīng)的法律規(guī)范。甚至最高法院的司法解釋也鮮有涉及。其緣故有兩個(gè)方面，一是我國在加入WTO之前，參與國際經(jīng)濟(jì)循環(huán)的程度相對較低;二是司法實(shí)踐對所面臨的此類問題缺少研究和總結(jié)，導(dǎo)致理論研究和立法的滯后。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)展和完善，尤其是加入WTO帶來的深刻變化，跨國破產(chǎn)的法律適用問題將會(huì)日益突出。破產(chǎn)宣告的地域效力問題對司法和理論研究，提出了不可回避的課題。

隨著我國加入WTO，國內(nèi)眾多公司或企業(yè)進(jìn)入國際市場，在其他國家和地區(qū)設(shè)立分公司或者其他類型的企業(yè)(包括證券市場的投資)。這些公司或企業(yè)在國內(nèi)或國外被宣告破產(chǎn)后，破產(chǎn)宣告的地域效力則成為司法實(shí)踐中亟待解決的問題。由于我國破產(chǎn)立法尚無破產(chǎn)宣告的域外效力之規(guī)定，國外承認(rèn)我國破產(chǎn)宣告效力的法律依據(jù)亦不存在。我國破產(chǎn)企業(yè)的清算組若欲取得企業(yè)在國外的財(cái)產(chǎn)，就必須在該財(cái)產(chǎn)所在地國提起破產(chǎn)申請，但又涉及外國法律的認(rèn)可問題。同樣，外國破產(chǎn)宣告在我國的域內(nèi)效力亦如此。一是我國企業(yè)的分公司在境外破產(chǎn)，其破產(chǎn)宣告對我國境內(nèi)總公司的效力;二是外國企業(yè)在國外破產(chǎn)，其分支機(jī)構(gòu)在我國境內(nèi)時(shí)的效力;要緊依舊外國債權(quán)人對破產(chǎn)人位于我國境內(nèi)的財(cái)產(chǎn)提出權(quán)利主張問題的處理。如前所述，由于我國現(xiàn)行破產(chǎn)立法對破產(chǎn)宣告地域效力尚屬立法空白，在民事訴訟的立法及其理論上，尤其是在司法實(shí)踐中，實(shí)際采取屬地主義原則。這也是在目前立法滯后情況下，參照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定和相關(guān)沖突法理論處理個(gè)案的原則。然而，因?yàn)闆]有直接破產(chǎn)法律依據(jù)，司法實(shí)踐不規(guī)范的弊端，法律適用不平等、不統(tǒng)一的現(xiàn)象，往往難以幸免。這與WTO的差不多規(guī)則是相背離的，其消極阻礙日益突出，我國經(jīng)濟(jì)的迅速進(jìn)展，客觀上要求對破產(chǎn)宣告的地域效力必須進(jìn)行制度化、規(guī)范化的法律規(guī)制。

二、破產(chǎn)宣告制度的改革與完善

1.更新立法宗旨和觀念

破產(chǎn)法是市場經(jīng)濟(jì)法律體系的重要組成部分;其要緊功能在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源和財(cái)寶的合理配置，以愛護(hù)債權(quán)人和債務(wù)人的合法權(quán)益。因此，在建立市場經(jīng)濟(jì)體制過程中，應(yīng)當(dāng)簡單而準(zhǔn)確定位破產(chǎn)法的功能和宗旨，確實(shí)是運(yùn)用破產(chǎn)程序清理和解決不能清償?shù)牡狡趥鶆?wù)。有鑒于此，立法的宗旨應(yīng)確定為“適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)展，愛護(hù)債權(quán)人、債務(wù)人合法權(quán)益”。并以此為動(dòng)身點(diǎn)完善相關(guān)制度。首先，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)展和改革開放的需要?？偨Y(jié)我國現(xiàn)行破產(chǎn)立法、司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、以及理論研究成果;學(xué)習(xí)和借鑒市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)，采納反映現(xiàn)代化市場經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律的制度，同時(shí)也要妥善處理現(xiàn)行法與市場經(jīng)濟(jì)銜接關(guān)系。其次，堅(jiān)持愛護(hù)當(dāng)事人利益原則。切實(shí)保障公平受償，平等參與、債權(quán)人自治、破產(chǎn)優(yōu)先個(gè)不執(zhí)行，債務(wù)人責(zé)任限定等原則。第三，突破所有制觀念。適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)主體地位平等的需要?，F(xiàn)行立法將國有企業(yè)破產(chǎn)單獨(dú)立法，不能體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)各類主體平等競爭的地位。應(yīng)摒棄按所有制模式的立法體例，拓寬破產(chǎn)宣告的適用范圍，建立所有市場主體平等對待，程序統(tǒng)一的破產(chǎn)法。第四，注意與民商差不多法律的銜接，規(guī)范立法技術(shù)，尤其注重立法技術(shù)的科學(xué)性，增加司法實(shí)踐的操作性，克服立法過于簡單、原則的弊端，幸免司法實(shí)踐中的隨意性。

2.正確處理破產(chǎn)宣告中行政、司法、立法的關(guān)系

(1)行政干預(yù)與司法審判的關(guān)系。就破產(chǎn)宣告的性質(zhì)而言，它是法院獨(dú)立行使國家審判權(quán)的司法裁判行為。然而，基于我國現(xiàn)實(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和現(xiàn)行破產(chǎn)制度，基于破產(chǎn)法律關(guān)系的復(fù)雜社會(huì)背景，破產(chǎn)宣告尚缺少司法權(quán)單獨(dú)有效運(yùn)作的法制環(huán)境。破產(chǎn)宣告中的行政干預(yù)特不是政策性破產(chǎn)，是新舊體制轉(zhuǎn)軌過程中的歷史必定。如前所述，國有企業(yè)破產(chǎn)在法院受理的破產(chǎn)案件中占絕大多數(shù)。國有企業(yè)作為我國政治、經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，現(xiàn)時(shí)期不能單純依照民商法意義上的破產(chǎn)法律規(guī)范來調(diào)整。現(xiàn)行破產(chǎn)宣告制度立法目的在于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，而并非單純的維護(hù)社會(huì)市場秩序的功能。如此，依靠政府，尤其是中央政府的行政權(quán)干預(yù)國有企業(yè)破產(chǎn)，具有相對合理性。假如沒有政府行政權(quán)對國有企業(yè)破產(chǎn)的打算治理，在市場經(jīng)濟(jì)體制和與之相應(yīng)的法律體系尚未建立、健全情況下，專門難依靠司法權(quán)獨(dú)立地推進(jìn)國有企業(yè)破產(chǎn)的有序進(jìn)行，甚至可能引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。其結(jié)果顯然有違立法和司法的初衷。由立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)共同組成的國家權(quán)利體系，在整個(gè)系統(tǒng)內(nèi)部相互作用和阻礙在所難免。因此，在新舊體制轉(zhuǎn)軌的特定歷史時(shí)期，政策性破產(chǎn)有其存在的合理性。然而，這種行政干預(yù)的范圍是特定而有限的。首先，它應(yīng)當(dāng)要緊局限于破產(chǎn)程序啟動(dòng)之前，同時(shí)只能針對政策性破產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)幸免針對個(gè)案審理程序中的行政干預(yù)。其次，對這類案件既要考慮適用政府優(yōu)惠政策的專門性，又要兼顧適用破產(chǎn)法律規(guī)范方面的一般性，前者不能替代后者。第三，嚴(yán)格把握政策界限與適用范圍。政府的破產(chǎn)政策屬于專門規(guī)范，適用于特定范圍，不能擴(kuò)大適用于一般性破產(chǎn)。第四，承認(rèn)和正視政策性破產(chǎn)的弊端(如破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)首先用于安置職工，以犧牲債權(quán)人利益為代價(jià)，而且與現(xiàn)行破產(chǎn)法律規(guī)范相抵觸等)，切實(shí)幸免利用破產(chǎn)逃廢債務(wù)、地點(diǎn)愛護(hù)主義等現(xiàn)象的發(fā)生，力爭通過個(gè)案杜絕其負(fù)面阻礙?？偟脑瓌t是不能以犧牲司法權(quán)的獨(dú)立性和權(quán)威性為代價(jià)，來適應(yīng)國有企業(yè)破產(chǎn)的專門需要。否則有悖于法律平等愛護(hù)的司法原則。因此，減少和最終幸免行政權(quán)在破產(chǎn)程序上對司法權(quán)的干預(yù)，最終還取決于市場經(jīng)濟(jì)體制和相關(guān)法律體系的健全。

(2)立法與司法裁判的關(guān)系。最高法院的司法解釋作為全國各級法院必須遵循的司法規(guī)范，對及時(shí)彌補(bǔ)現(xiàn)行立法的滯后與缺陷，具有無可替代的作用。然而，它怎么講不是嚴(yán)格意義上的法律規(guī)范，它只能是對現(xiàn)行破產(chǎn)立法進(jìn)行法律適用上的解釋，不能越權(quán)代替或改變立法本意。同時(shí)，只有最高法院經(jīng)審判委員會(huì)討論制定的法律解釋，才具有司法解釋的效力，最高法院內(nèi)設(shè)審判機(jī)構(gòu)和輔助機(jī)構(gòu)以及地點(diǎn)各級法院均無權(quán)做出具有普遍約束力的法律解釋。至于法官就個(gè)案做出的裁決中涉及的對法律的理解與適用，對其他案件亦不具有判例的效力。由于最高法院的司法解釋有待完善和規(guī)范(尤其是過去的司法解釋)，加之司法解釋本身缺少法律規(guī)范的穩(wěn)定性;為了維護(hù)法律的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，對某些不當(dāng)之司法解釋，能夠通過其他立法解釋和司法實(shí)踐的檢驗(yàn)和總結(jié)加以矯正。因此，也能夠通過對個(gè)案的審裁，充分行使法官的裁量權(quán)，以著力體現(xiàn)法律規(guī)范的內(nèi)在精神來糾正這種偏差。譬如，對前述《<破產(chǎn)法>貫徹意見》第13條存在的有關(guān)剝奪當(dāng)事人訴訟權(quán)利問題，能夠在個(gè)案審理中增設(shè)聽證程序，給予當(dāng)事人以充分行使質(zhì)證、辯論等訴訟權(quán)利的司法救濟(jì)程序，然后再做出裁決，以充分的程序權(quán)利保障事實(shí)上體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。再譬如，對前述《<破產(chǎn)法>貫徹意見》第16條存在的不當(dāng)之處，能夠在破產(chǎn)程序中變通處理。實(shí)際上保證義務(wù)相關(guān)于擔(dān)保權(quán)利人屬于實(shí)體民事權(quán)利，應(yīng)當(dāng)以法院判決處理;應(yīng)改變目前我國破產(chǎn)案件的審理中一律使用裁定，同時(shí)除駁回破產(chǎn)申請的裁定之外一律不準(zhǔn)上訴的規(guī)定。以上通過個(gè)案對司法解釋的不當(dāng)之處進(jìn)行矯正的對策，也是維護(hù)法律規(guī)范權(quán)威的權(quán)宜之計(jì)。其全然解決途徑，應(yīng)當(dāng)正本清源，樹立破產(chǎn)立法的科學(xué)性、規(guī)范性、穩(wěn)定性，以減少或幸免司法解釋;而只是通過個(gè)案來解釋和適用法律，并最終消除“準(zhǔn)立法”現(xiàn)象。

3.破產(chǎn)申請人問題

破產(chǎn)申請的法律主體，是啟動(dòng)破產(chǎn)機(jī)制的基礎(chǔ)。我國現(xiàn)行立法采取較為保守的立法體例，原則上僅規(guī)定債權(quán)人和債務(wù)人具有破產(chǎn)申請權(quán)。比較而言，國外相關(guān)立法中，破產(chǎn)申請的主體則具有多元性并不局限于破產(chǎn)案件當(dāng)事人。我國現(xiàn)在尚處于新舊體制交替的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，要建立完善的破產(chǎn)機(jī)制，則應(yīng)采取與國際接軌的體例;增加破產(chǎn)申請的法律主體，拓寬啟動(dòng)破產(chǎn)程序的渠道。

(1)應(yīng)去除債務(wù)人申請破產(chǎn)的附加條件?，F(xiàn)行立法對非國有企業(yè)的破產(chǎn)申請權(quán)，尚無附加條件。而國有企業(yè)作為債務(wù)人，其破產(chǎn)申請權(quán)則只有通過上級主管部門同意之后才能行使。它只是一種有限的破產(chǎn)申請權(quán)。因此，應(yīng)當(dāng)通過新的立法使所有企業(yè)權(quán)利平等，使得國有企業(yè)破產(chǎn)申請權(quán)獨(dú)立化，而不必以其上級主管部門是否同意為條件。這也是減少破產(chǎn)行政干預(yù)，實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)變的必定要求。

(2)企業(yè)主管部門不享有破產(chǎn)請求權(quán)。企業(yè)主管部門能否作為破產(chǎn)申請主體，我國現(xiàn)行法律未作規(guī)定;然而，作為地點(diǎn)法規(guī)的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)破產(chǎn)條例》，卻破例作出明確規(guī)定，給予其破產(chǎn)申請權(quán)。該《條例》第九條第二款規(guī)定：“國有企業(yè)不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，債權(quán)人和債務(wù)人均不提出破產(chǎn)申請的，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)主管部門可對其提出破產(chǎn)申請?！惫P者認(rèn)為，該規(guī)定在法律上和法理上沒有合理的依據(jù)。我國現(xiàn)有國有企業(yè)能夠分為兩類，一是依照《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》和《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例》等法律、法規(guī)設(shè)立。按照政企職責(zé)分開的原則和企業(yè)法人產(chǎn)權(quán)制度要求，企業(yè)達(dá)到法定破產(chǎn)條件的，應(yīng)當(dāng)依法破產(chǎn);政府認(rèn)為企業(yè)不宜破產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)給予資助或采取其他措施，關(guān)心企業(yè)清償債務(wù)。故企業(yè)主管部門破產(chǎn)申請權(quán)沒有依據(jù)。二是依照《公司法》設(shè)立的企業(yè)法人，其法人形態(tài)不外乎有限責(zé)任公司和股份有限公司。企業(yè)產(chǎn)權(quán)主管部門對公司不享有所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，它僅以投資者身份享有收益權(quán);而破產(chǎn)申請權(quán)并不包含于投資收益權(quán)中，否則，公司股東都享有該權(quán)利。有鑒于此，給予企業(yè)主管部門破產(chǎn)申請權(quán)，在理論上沒有依照。

(3)非破產(chǎn)清算組應(yīng)當(dāng)給予破產(chǎn)申請權(quán)。非破產(chǎn)清算組是公司關(guān)閉(解散、吊銷營業(yè)執(zhí)照等)清算程序中的清算組，是相關(guān)于破產(chǎn)程序中的清算組而言。后者是破產(chǎn)宣告之后產(chǎn)生，無所謂破產(chǎn)申請權(quán)問題。而非破產(chǎn)清算組則不同，在其進(jìn)行的一般民事程序中，如因公司因解散或被吊銷營業(yè)執(zhí)照而清算，清算組若發(fā)覺清算的企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)不足清償債務(wù)的，則應(yīng)向法院申請宣告破產(chǎn)。就清算組而言，這既是它的權(quán)利又是它的義務(wù)。對此，《公司法》第一百九十六條第一款、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)破產(chǎn)條例》第十條差不多作出明確規(guī)定。盡管《破產(chǎn)法》、《民事訴訟法》的企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序以及最高人民法院相關(guān)司法解釋均無此規(guī)定;然而，非破產(chǎn)清算組的破產(chǎn)申請權(quán)差不多具有相應(yīng)法律依據(jù)，同時(shí)同樣具有法理上的合理性。在破產(chǎn)宣告制度中具有實(shí)質(zhì)意義上的法律適用效力。因此，應(yīng)當(dāng)通過統(tǒng)一的破產(chǎn)立法將以上內(nèi)容移植進(jìn)來，使其作為破產(chǎn)申請權(quán)的法律主體更加明確、具體;便于法律的貫徹和實(shí)施。

4.依職權(quán)宣告破產(chǎn)問題

現(xiàn)行《破產(chǎn)法》和《民事訴訟法》的企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序，均沒有規(guī)定法院依職權(quán)逕行宣告企業(yè)破產(chǎn)。然而，作為地點(diǎn)法規(guī)的《深圳破產(chǎn)條例》第四十三條卻明確予以規(guī)定。即在民事訴訟或民事執(zhí)行程序中，法院查明債務(wù)人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，且不具備和解條件的，可依職權(quán)宣告?zhèn)鶆?wù)人破產(chǎn)。依照以上規(guī)定，債務(wù)人具備法定破產(chǎn)緣故時(shí)，可不通過和解、重整等前置程序，依職權(quán)將正在進(jìn)行的民事訴訟或民事執(zhí)行程序變更為破產(chǎn)宣告程序;而無須通過民事訴訟或民事執(zhí)行程序當(dāng)事人同意。該決定顯然屬于法院職權(quán)主義范疇。筆者認(rèn)為，破產(chǎn)法律規(guī)范隸屬于民商事法律體系，民商法律差不多理論應(yīng)當(dāng)成為其立法的基石。而以上規(guī)定卻違背了民商法的差不多原則。首先，破產(chǎn)案件屬于私法調(diào)整的范疇，其解決和處理方式均應(yīng)尊重當(dāng)事人的意志。法院不經(jīng)當(dāng)事人同意將民事訴訟或民事執(zhí)行程序轉(zhuǎn)變?yōu)槠飘a(chǎn)程序，明顯有悖于當(dāng)事人意思自治原則和民事訴訟的處分原則。依照《民事訴訟法》第十三條的規(guī)定，當(dāng)事人有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)處分自己的民事權(quán)利和訴訟權(quán)利。其次，在民事訴訟或民事執(zhí)行程序中，盡管能夠確定債務(wù)人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)的事實(shí)狀態(tài);然而，并不能排除債務(wù)人適用和解、重整等前置程序的可能性。直接剝奪了當(dāng)事人在正常民事訴訟或民事執(zhí)行程序終結(jié)之后，申請破產(chǎn)和解、重整的機(jī)會(huì)和權(quán)利。這對被宣告破產(chǎn)的債務(wù)人顯然有失公平。有鑒于此，法院依職權(quán)宣告破產(chǎn)，不應(yīng)為我國破產(chǎn)立法所采納。但值得注意的是，全國人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)向全國人大常委會(huì)提交的新破產(chǎn)法草案，卻差不多汲取了以上《深圳破產(chǎn)條例》的規(guī)定。該條款值得商榷，應(yīng)當(dāng)慎重對待。

5.破產(chǎn)人的適用范圍

應(yīng)當(dāng)依照適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)展需要的立法宗旨，結(jié)合我國司法機(jī)關(guān)和社會(huì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)破產(chǎn)案件的能力，以及我國公民對債務(wù)清償?shù)钠毡橛^念和適應(yīng)做法等，作為確定破產(chǎn)人適用范圍的因素。首先，應(yīng)當(dāng)解決現(xiàn)行立法調(diào)整過窄的缺陷。在立法體例上能夠采取一般破產(chǎn)主義，將民事主體破產(chǎn)能力的適用范圍突破到最大限度。即不再局限于現(xiàn)有的企業(yè)法人;而應(yīng)適用于所有企業(yè)，包括企業(yè)法人和依法核準(zhǔn)登記的非企業(yè)法人(合伙企業(yè)、獨(dú)資企業(yè)等其他經(jīng)濟(jì)組織)，以及對這些非法人企業(yè)的債務(wù)承擔(dān)連帶無限責(zé)任的自然人(合伙人、投資人)。至于合伙人和獨(dú)資企業(yè)以外的自然人債務(wù)清償問題，能夠暫不作為調(diào)整范圍。以上范圍的確定，要緊是基于我國不具備法人資格的企業(yè)差不多成為事實(shí)上的市場主體，同樣存在因經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)而破產(chǎn)的情形。我國1991年4月頒布的《民事訴訟法》早以將這些非法人企業(yè)作為公民、法人之外的一種民事訴訟主體——其他經(jīng)濟(jì)組織。其他經(jīng)濟(jì)組織是指合法成立，有一定的組織機(jī)構(gòu)和財(cái)產(chǎn)，但又不具備法人資格的組織。包括以上所述的私營獨(dú)資企業(yè)、合伙組織、法人依法設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)等。將以上非法人企業(yè)以及對其債務(wù)承擔(dān)連帶無限責(zé)任的自然人納入調(diào)整范圍，給予其破產(chǎn)能力，能夠有效愛護(hù)所有債權(quán)人的利益，實(shí)現(xiàn)公平清償。從而也使得我國破產(chǎn)宣告制度更加科學(xué)、完整。

6.準(zhǔn)確界定和適用破產(chǎn)緣故

(1)破產(chǎn)緣故的規(guī)定應(yīng)簡單而明確?，F(xiàn)行破產(chǎn)法律將“不能清償?shù)狡趥鶆?wù)”作為法定破產(chǎn)緣故，實(shí)踐證明這一規(guī)定過于單一和簡陋;它不能客觀而準(zhǔn)確概括破產(chǎn)的實(shí)質(zhì)性事實(shí)要件。同時(shí)，往往導(dǎo)致司法實(shí)踐中法律適用的操作困難。盡管最高法院對這一破產(chǎn)緣故作出具體司法解釋，然而，它作為法律事實(shí)，在個(gè)案的具體衡量、界定時(shí)，常感到外延寬泛。而且，要求破產(chǎn)申請人對這一事實(shí)進(jìn)行否定性證明，過于苛刻。司法實(shí)踐中，對“不能清償?shù)狡趥鶆?wù)”的概念，通常以兩種事實(shí)加以考量，一是現(xiàn)金標(biāo)準(zhǔn)，若現(xiàn)金流量不夠清償?shù)狡趥鶆?wù)，盡管其財(cái)產(chǎn)多于債務(wù)，債權(quán)人仍然能夠申請破產(chǎn)。二是資產(chǎn)負(fù)債表標(biāo)準(zhǔn)，資產(chǎn)少于負(fù)債或債務(wù)超過負(fù)債，為資不抵債。這是對企業(yè)法人而言，因?yàn)槠髽I(yè)法人對外承擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)確實(shí)是財(cái)產(chǎn)。自然人則另當(dāng)不論，除財(cái)產(chǎn)之外，它還能夠有技能、信用、知識等。

“不能清償?shù)狡趥鶆?wù)”是企業(yè)財(cái)產(chǎn)狀況、信用狀況的客觀反映。一般而言，資不抵債是不能清償?shù)囊o緣故;實(shí)踐中，有些企業(yè)尚未達(dá)到資不抵債的程度，卻將企業(yè)有效資產(chǎn)分離出去組建新的企業(yè)，使得剩余部分因此淪為資不抵債狀況并申請破產(chǎn)。關(guān)于這種狀況應(yīng)從企業(yè)財(cái)產(chǎn)的整體性進(jìn)行考量，不能將通過有效資產(chǎn)剝離后的企業(yè)宣告破產(chǎn)。因此，對有巨額財(cái)產(chǎn)下落不明且債務(wù)人不能合理解釋破產(chǎn)去向的;或者先行剝離有效資產(chǎn)另組企業(yè)然后申請破產(chǎn)的;即使在形式上符合破產(chǎn)緣故，法院原則上也應(yīng)當(dāng)裁定駁回其破產(chǎn)申請。以切實(shí)防范債務(wù)人逃廢債務(wù)。

(2)汲取國外立法經(jīng)驗(yàn)。在立法上，能夠借鑒外國立法體例，注意各國立法模式固有的優(yōu)缺點(diǎn)。在“不能清償?shù)狡趥鶆?wù)”的基礎(chǔ)上，同時(shí)輔之以“停止支付”或“資不抵債”的規(guī)定。我國以上司法解釋實(shí)際差不多突破了現(xiàn)行立法對破產(chǎn)緣故的單一規(guī)定，采納了“停止支付”這一破產(chǎn)緣故作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。如此，在沒有相反證據(jù)情況下，能夠據(jù)以推定“不能清償?shù)狡趥鶆?wù)”。然而，不足的是，多長時(shí)刻內(nèi)不能連續(xù)清償?shù)狡趥鶆?wù)，能夠據(jù)以推定為破產(chǎn)緣故;應(yīng)當(dāng)規(guī)定一個(gè)合理的時(shí)刻界限，以便于司法程序的運(yùn)作。新的破產(chǎn)立法，應(yīng)當(dāng)增加“停止支付”這一推定緣故。規(guī)定“停止支付”意義在于：能夠方便債權(quán)人舉證，從而更充分的愛護(hù)債權(quán)人合法權(quán)益;還能夠限制債務(wù)人無故拖延時(shí)刻，躲避債務(wù)。

7.破產(chǎn)宣告的時(shí)刻問題

由于現(xiàn)行立法未明確規(guī)定作出破產(chǎn)宣告的時(shí)刻，司法實(shí)踐中，認(rèn)識不一，各地做法亦不盡相同。有人認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在破產(chǎn)申請受理之后隨之作出破產(chǎn)宣告;而有人則認(rèn)為，破產(chǎn)申請的受理只是破產(chǎn)程序的開端，債務(wù)人是否應(yīng)當(dāng)被宣告破產(chǎn)，有待于進(jìn)一步審理，至少待第一次債權(quán)人會(huì)議以后方能作出破產(chǎn)宣告。筆者認(rèn)為，破產(chǎn)宣告的時(shí)刻應(yīng)當(dāng)依照現(xiàn)行立法，掌握一個(gè)原則，區(qū)分兩種情形，因個(gè)案而異，區(qū)不對待。

(1)及時(shí)宣告的原則。一般情況下，法院受理破產(chǎn)申請之后，若債務(wù)人具備法定破產(chǎn)緣故，沒有阻卻破產(chǎn)宣告的除外條件，法院即可隨之作出破產(chǎn)宣告。該原則的重要意義在于，a.能夠縮短案件審理時(shí)刻，提高辦案效率，從而降低訴訟成本，減少破產(chǎn)費(fèi)用。b.能夠及時(shí)成立清算組，接管債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)和企業(yè)內(nèi)部治理事務(wù)，幸免破產(chǎn)企業(yè)行政治理和企業(yè)財(cái)產(chǎn)的失控狀態(tài);從而防止破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)流失和債務(wù)接著膨脹，有利于愛護(hù)債權(quán)人、債務(wù)人合法權(quán)益。

(2)關(guān)于債務(wù)人申請破產(chǎn)應(yīng)即時(shí)作出破產(chǎn)宣告。按照現(xiàn)行立法，債務(wù)人申請破產(chǎn)，并不存在破產(chǎn)宣告的除外情形。法院受理之后，通過審查，認(rèn)為管轄權(quán)具備，申請人有破產(chǎn)能力同時(shí)法律規(guī)定的相關(guān)材料差不多提交，其破產(chǎn)緣故真實(shí)存在，法院則應(yīng)即時(shí)作出破產(chǎn)宣告。能夠不受破產(chǎn)申請后的公告和第一次債權(quán)人會(huì)議期限的約束和限制。

(3)對債權(quán)人申請破產(chǎn)的案件分不處理。a.非國有企業(yè)能夠即時(shí)宣告破產(chǎn)，這類企業(yè)不同于國有企業(yè)，不存在和解與整頓程序的適用，亦不存在阻卻破產(chǎn)宣告的事由，故應(yīng)當(dāng)及時(shí)裁定宣告破產(chǎn)。能夠依照《民事訴訟法》第一百一十二條之規(guī)定，在7日內(nèi)裁定進(jìn)入破產(chǎn)還債程序。b.國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)在法定前置程序后決定是否宣告破產(chǎn)。但一般應(yīng)當(dāng)在第一次債權(quán)人會(huì)議之后作出宣告破產(chǎn)。若債務(wù)人的主管單位申請企業(yè)整頓，同時(shí)企業(yè)與債權(quán)人會(huì)議達(dá)成和解協(xié)議的中止破產(chǎn)程序，法院不能宣告破產(chǎn)。若法院受理破產(chǎn)申請后，企業(yè)上級主管部門差不多表示不申請整頓，或在3個(gè)月除斥期間未曾申請整頓，法院應(yīng)該及時(shí)作出破產(chǎn)宣告。

8.破產(chǎn)宣告的地域效力問題

隨著國際經(jīng)濟(jì)一體化的不斷進(jìn)展，專門多國家都在立法和實(shí)踐上改變單一僵化的原則，并試圖將普及主義與屬地主義有機(jī)結(jié)合起來，揚(yáng)長避短，以減少各自的不利之處。一方面盡可能地將本國的破產(chǎn)宣告效力擴(kuò)及國外，而另一方面又盡量有限地承認(rèn)外國破產(chǎn)宣告的域外效力。即以嚴(yán)格的司法削弱其效力。我國現(xiàn)行破產(chǎn)立法，盡管對破產(chǎn)宣告的域外效力未作規(guī)定，但從現(xiàn)有的相關(guān)法律規(guī)范和法律解釋理論看，顯然不屬于普及主義。普及主義原則，是指內(nèi)國法院所為之破產(chǎn)宣告的效力，不僅及于破產(chǎn)人位于法院地國國內(nèi)的一切財(cái)產(chǎn)和利害關(guān)系人，而且及于破產(chǎn)人位于國外的財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)行為。即債務(wù)人只應(yīng)有一個(gè)破產(chǎn)宣告，在其法院地國所作的破產(chǎn)宣告，應(yīng)包括債務(wù)人所有財(cái)產(chǎn)，不管他們位于國內(nèi)依舊國外，其他國家應(yīng)關(guān)心破產(chǎn)治理人收集當(dāng)?shù)刎?cái)產(chǎn)，制止個(gè)不債權(quán)人的自行扣押。普及主義原則源于法國學(xué)者所主張的“一人一破產(chǎn)”，破產(chǎn)宣告的普及效力，關(guān)于破產(chǎn)債權(quán)人能夠提供更多的實(shí)際利益，充分愛護(hù)其財(cái)產(chǎn)權(quán)益;有助于防止破產(chǎn)人將其財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移至國外，以及破產(chǎn)人在國外的財(cái)產(chǎn)被執(zhí)行，從而損害債權(quán)人集體公平受償?shù)睦妗?/p>

司法實(shí)踐中，我國法院審理涉外民商事案件，首先是主權(quán)原則，堅(jiān)持我國司法管轄權(quán)，依照我國法律和所參加的國際公約，審查與承認(rèn)國外當(dāng)事人的申請和國外法院的判決、裁定;其次，是國民待遇的同等原則;第三是公民、法人民事權(quán)利限制的對等原則;假如外國國家不承認(rèn)我國破產(chǎn)宣告在其境內(nèi)的效力，我們也能夠?qū)Φ鹊夭怀姓J(rèn)該國破產(chǎn)在我國的效力。原來有一種觀點(diǎn)認(rèn)為我國屬于資本輸入國，采取屬地主義利于吸引更多外資，但實(shí)際上現(xiàn)行國際投資機(jī)制大多屬于銀行融資，多數(shù)投資屬于借貸資金而非自有資金。實(shí)行屬地主義往往導(dǎo)致銀行不愿對企業(yè)在中國的投資項(xiàng)目進(jìn)行融資，對吸引外資并無益處。因此，應(yīng)當(dāng)在破產(chǎn)立法上充分考慮對境外債權(quán)人的愛護(hù)，使我國的破產(chǎn)宣告程序與外國的破產(chǎn)程序協(xié)調(diào)與配合，有利于境外銀行和企業(yè)到中國投資。隨著我國加入WTO，經(jīng)濟(jì)將會(huì)更廣泛地納入世界市場經(jīng)濟(jì)的循環(huán)，在當(dāng)今國際經(jīng)濟(jì)以