財政與稅收第五章課件

第五章政府預算與政府間財政關系政府間財政關系◆1.1政府預算概述◆1.2政府預算種類◆1.3政府預算的編制、審批、執(zhí)行與決算第一節(jié)政府預算

1.1政府預算概述政府預算是政府的財政收支計劃。它反映了政府活動的范圍和內(nèi)容，體現(xiàn)了一定時期政府的施政方針和要達到的政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展目標。

1.1.1政府預算定義

所謂“政府預算”，就是政府的收支計劃。大致來說，對于政府預算定義可從以下角度去理解。1．政府預算是一個政治——預算過程可被看作是政治領域中尋求政治利益的政治事件。2．政府預算是一個決策——在必須做出決策時，經(jīng)濟分析能幫助人們評價相對的成本和收益。3．政府預算是政府收支報告——政府預算是對所期望政策的陳述，通過實際支出信息與預算的比較，判斷政策是否被執(zhí)行。政府預算是一定時期內(nèi)，政府為實現(xiàn)特定目標所必須完成的各種項目的計劃，即政府的財政收支計劃，包括對所需資源和可用資源的預計，通常還要與過去一個或多個時期進行對比，并說明未來的需要。從形式上看，它是按一定標準，將財政收入和支出分門別類地列入的特定表格。從實際經(jīng)濟內(nèi)容看，政府預算的編制，是政府對財政收支的計劃安排；政府預算的執(zhí)行，是財政收支的籌措和使用過程；政府決算，則是政府預算執(zhí)行的總結。政府預算要經(jīng)過國家權力機關的審批方能生效，因而又是政府的重要立法文件，體現(xiàn)國家權力機構和全體公民對政府活動的制約和監(jiān)督。1.1.3政府預算制度的基本特征1．計劃性——政府預算的直接表現(xiàn)形式即政府為下一年度財政收支編制的計劃。預測與實際是否相符并能否實現(xiàn)，取決于預測的科學性和民主化程度，也受預算執(zhí)行中客觀條件變化，以及預算管理水平和預算管理手段的影響，但提高預測性的準確度是第一位的。2．歸一性所有的政府收入和支出，除了某些特殊的例外，都應當納入政府預算，處于政府預算的約束和規(guī)范下。3．公開性——政府收支活動的透明性政府所有的收支計劃和活動過程，除某些特殊的例外，都必須向立法機構和社會公眾公開，接受立法機構、社會公眾和社會輿論的監(jiān)督。4．法治性

指是立法機構所通過的政府預算具有法律效力，違背政府預算就是違法行為，任何人違背政府預算都必須受到法律的追究和制裁。5．年度性

起訖時間，通常為一年。預算年度有歷年制和跨年制兩種形式：歷年制是按公歷年，?？缒曛拼笾驴煞譃橐韵氯N主要的形式：（1）從當年4月1日起至次年的3月31日止——英國、加拿大和日本等國（2）從當年7月1日起至次年6月30日止——瑞典、澳大利亞等國（3）從當年10月1日起至次年9月30日止——美國2．復式預算復式預算是從單一預算組織形式演變而來的。其做法是在預算年度內(nèi)，將全部的財政收入與支出按經(jīng)濟性質匯集，編入兩個或兩個以上的收支對照表內(nèi)，從而編成兩個或兩個以上的預算。政府預算分成經(jīng)常預算和資本預算兩個部分。其中經(jīng)常預算主要以稅收為收入來源，以行政事業(yè)項目等經(jīng)常性政務為支出對象。而資本預算主要以公債收入、國有資產(chǎn)收入等為收入來源，用于資本性支出。復式預算組織形式的特點：

（1）區(qū)分了各項收入和支出的經(jīng)濟性質和用途，便于政府權衡支出性質，分別輕重緩急，做到資金使用有序性，能比較合理地安排使用各類資金，也便于經(jīng)濟分析和科學的宏觀決策與控制。（2）經(jīng)常預算和資本預算兩個部分以各自來源應付各自的支出，各自平衡，打破了預算的完整性原則和傳統(tǒng)的收支平衡觀念。（3）把國債收入作為資本預算的正常收入項目，使得資本預算總是平衡的，只有經(jīng)常預算的收支才可能有差額。1.2.2項目預算V.S.績效預算1．項目預算（分項排列預算）是以預算支出的若干特定目標為核心，采用分項排列的方法，依次列出特定目標的預算資金，由撥款機構加以撥付的預算管理方法。2．績效預算是一種以目標為導向，項目成本為衡量標準，業(yè)績評價為核心的一種預算管理方法。將政府預算建立在可衡量的績效基礎上，將企業(yè)的成本、費用、效益分析用于政府公共支出部門，把市場經(jīng)濟的一些基本理念融入政府預算管理之中，從而有效地降低了政府提供公共產(chǎn)品的成本，提高了財政支出的效率。其目的主要是測量政府財政資金使用效率，以此作為政府資金安排使用的資料和信息。1.2.3增量預算V.S.零基預算1．增量預算指政府預算收支計劃指標在以前預算年度的基礎上，按新的預算年度的經(jīng)濟發(fā)展情況加以調整之后確定。2．零基預算是指對所有的財政收支，完全不考慮以前的水平，重新以零為起點而編制的預算。零基預算強調一切從計劃的起點開始，不受以前各期預算執(zhí)行情況的干擾，盡可能找出更好的方法，使未來年度的預算一開始就建立在一個科學、合理的基礎之上，避免不必要的浪費。3．按照預算作用的時間分類（1）年度預算：指預算有效期為一年的財政收支預算（2）中長期預算（也稱中長期財政計劃）：一般1年以上10年以下的計劃稱為中期計劃。市場經(jīng)濟國家通常是編制5年的中長期計劃；10年以上的稱長期計劃。4．按照法律效力分類（1）正式預算：凡政府依法就各個財政年度的預計收支編成預算草案，經(jīng)立法機關審核通過后，即宣告預算的正式成立預算。（2）臨時預算：為解決預算成立前的政府經(jīng)費開支，先編制暫時性的預算，作為在正式預算成立以前進行財政收支活動的依據(jù)。（3）追加（修正）預算：正式預算在執(zhí)行過程中，由于情況的變化需要增減其收支時，須再編制一種預算作為正式預算的補充。政府預算是經(jīng)法定程序批準的財政計劃，是對政府財政收支實行的計劃管理。政府預算編制是預算計劃管理的起點，是預算計劃管理的關鍵環(huán)節(jié)。政府預算需要按照一定的程序進行編制，還需要按法定程序進行審批。一個編制合理均衡的預算計劃，是政府預算能否順利實現(xiàn)的前提。1.3.1預算編制的會計基礎

政府預算編制的會計基礎，是收付實現(xiàn)制與權責發(fā)生制。所謂政府預算編制的會計制度基礎，指的是基于財務報告的目的，用以決定“何時確認”交易或事項的基礎是怎樣的會計制度，它涉及的是會計計量的時間問題。根據(jù)會計基礎的不同，會計模式一般有四大類：現(xiàn)收現(xiàn)付制、修正的現(xiàn)收現(xiàn)付制、修正的權責發(fā)生制和權責發(fā)生制。現(xiàn)收現(xiàn)付制計量的是現(xiàn)金資源的流量，只是當現(xiàn)金被收到或付出時才確認和計量交易或事項，不考慮交易適用的時期。修正的現(xiàn)收現(xiàn)付制用來確認那些已經(jīng)發(fā)生于年末，且預期將在年末后的某個特定期間內(nèi)導致現(xiàn)金收付的交易和事項，會計期間包括一個在財政年度結束后發(fā)生的現(xiàn)金收付“追加期”。修正的權責發(fā)生制在發(fā)生時確認交易和事項，而不論現(xiàn)金是否收到或付出。但在未來提供服務的實物資產(chǎn)將被當作本期的“費用”，加以一次性予以確認，而不得進行遞延。權責發(fā)生制在財務交易或經(jīng)濟事項發(fā)生時即進行記錄和計量，而不考慮收到或付出現(xiàn)金的時間1.3.2政府預算的編制1．政府預算的編制機構和時間

政府預算的編制，是整個預算周期的開始。預算的編制工作基本上可以分為兩大步驟，一是預算草案的具體編制，二是概算的核定。（1）由財政部主持預算編制工作（2）由政府特設的專門預算機關主持預算編制工作，而財政只負責編制收入預算。概算的核定與國家的政體相聯(lián)系的。西方國家概算的核定有三種類型：由總統(tǒng)核定預算草案、由內(nèi)閣核定預算草案、由委員會核定預算草案。各國預算編制工作開始的時間不盡相同。我國的預算編制一般在財政年度開始前的一個季度。2．預算編制的一般程序2．預算編制的一般程序各部門、各單位具體負責編制預算。政府最高行政機關決定預算編制的方針政策財政部門的匯總和審核（4）縣級以上地方各級政府財政部門審核本級各部門的預算草案，編制本級政府預算草案，匯編本級總預算草案，經(jīng)本級政府審定后，按照規(guī)定期限報上一級政府。（5）財政部審核中央各部門的預算草案，編制中央預算草案；匯總地方預算草案，匯編中央和地方預算草案。（6）縣級以上各級政府財政部門審核本級各部門的預算草案時，發(fā)現(xiàn)不符合編制預算要求的，予以糾正。

1.3.3政府預算的審查批準世界各國批準政府預算的權力，都是屬于立法機構。在市場經(jīng)濟國家中，批準政府預算的機構是議會。預算的具體審核工作是由議院中的各種常設委員會與其下屬的各種小組委員會來進行的，最后將審議意見交議院大會審議表決。我國實行人民代表大會的政治制度，《憲法》規(guī)定，各級人民代表大會有“審查和批準國家預算、預算執(zhí)行情況的報告”的權力。不同國家中的立法機關對于預算資源分配的方式有不同的偏好，并且受制于憲法中的許多條款。在整體上，這些不同的偏好和有關要求，會導致預算辯論過程中增加開支的傾向。限制預算辯論的規(guī)則：（1）預算進行表決的順序；（2）立法機關修改預算的權力。為確保財政支出總額得到控制，許多國家的預算草案要進行兩階段表決：先是就預算總量投票表決，而撥款和部門間資源配置則放在第二階段來投票表決。立法機關修改預算的法定權力的三種模式：（1）權力無約束立法機關有能力在每個方向上變更支出和收入預算，而無須得到行政部門的同意。（2）權力受約束立法機關修改預算的權力，通常與“最多可增加多少支出或減少多少收入”聯(lián)系起來。權力受約束的程序因國家而異。在英國、法國和英聯(lián)邦國（3）平衡預算的權力只是在必須采取相應措施維持預算平衡的前提下，立法機關才能增減支出或收入。這種調節(jié)性的制度，把立法機關對預算管理的影響集中于資源配置目標上。1.3.4政府預算執(zhí)行1．政府預算執(zhí)行的任務（1）收入執(zhí)行必須制定完善的組織收入的各項規(guī)章制度；根據(jù)政府預算收入計劃和核定的季度執(zhí)行計劃組織收入，保證及時、足額入庫。（2）支出執(zhí)行政府預算支出的執(zhí)行，是財政部門、上級主管部門和國家金庫通過國家規(guī)定的辦法，向用款單位進行撥付財政資金的分配活動。（3）預算平衡預算平衡是相對的，不平衡是絕對的，組織預算平衡是預算執(zhí)行中經(jīng)常性的重要工作。財政部門要根據(jù)客觀情況的變化，調整預算，組織新的預算平衡，保證國家預算收支任務的實現(xiàn)。這就要求在執(zhí)行政府預算的過程中，緩解減收增支的矛盾，盡量減輕不利因素的影響。（4）預算管理政府部門為了確保政策目標的實現(xiàn)，一方面要建立一個良好的預算執(zhí)行的控制程序，加強預算監(jiān)督，嚴格執(zhí)行預算管理制度，監(jiān)督檢查各地方、各部門，促使其正確地貫徹執(zhí)行各項財政、財務、稅收法令和制度。另一方面，將控制的重心轉向預算績效，要求支出部門和機構對預算資源使用的結果負責。2．政府預算執(zhí)行的機構政府預算的執(zhí)行，是整個預算工作周期中最重要的環(huán)節(jié)。在我國，負責政府預算執(zhí)行的組織領導機構，是國務院及地方各級人民政府。而各級政府的財政部門則是政府預算執(zhí)行的具體負責和管理機構，是執(zhí)行預算收支的主管機構，負責指導和監(jiān)督政府各所屬預算單位具體執(zhí)行收支預算。政府預算收入的執(zhí)行工作，由財政部門統(tǒng)一負責組織，并按各項預算收入的性質和征收辦法，分別由財政部門和各主管收入的專職機構，政府預算支出由財政部門管理和執(zhí)行，還有其他各職能機構.對政府預算執(zhí)行的監(jiān)督，主要包括兩個方面：（1）由國家行政首腦領導的預算管理機構進行的監(jiān)督，即財政監(jiān)督；（2）由立法機構或對立法機構負責的專門監(jiān)督機構對預算執(zhí)行的監(jiān)督，即審計監(jiān)督，其目的是監(jiān)督行政機構是否依法執(zhí)行預算。1.3.5政府預算調整預算調整按調整幅度不同，分為全面調整和局部調整。1．全面調整指國家對原定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃作較大調整時，政府預算也相應對預算收支的總盤子進行的大調整。它涉及面廣，工作量大，實際上等于重新編制政府預算。2．局部調整局部調整是對政府預算作的局部變動。（1）動用預備費（2）預算追加、追減（3）經(jīng)費流用（4）預算劃轉1.3.6政府決算“政府決算”，是指經(jīng)法定程序批準的年度預算執(zhí)行結果的會計報告，是政府預算執(zhí)行效果的總結，是預算管理過程中一個必不可少的、十分重要的階段。政府決算由決算報表和文字說明兩部分構成，通常按照我國統(tǒng)一的決算體系匯編而成，包括中央級決算和地方總決算。政府決算與政府預算體系構成一樣，都是按照國家的政權結構和行政區(qū)域來劃分的。我國政府決算包括中央決算和地方?jīng)Q算。1994年后,從法律的角度上講，傳統(tǒng)的全國各級政府的決算匯編而成的“國家決算”，已經(jīng)被否定。此時的“國家決算”，只是中央決算和由地方各級政府決算備案統(tǒng)計生成的地方總決算合并而成的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。但嚴格地說，此時的中央決算就是“國家決算”，因為只有中央政府才有資格代表“國家”。36◆2.1財政體制◆22政府間職責的分工◆2.3政府間收入權限的劃分◆2.4政府間轉移支付◆2.5中國的政府間財政關系第2節(jié)政府間財政關系372.1財政體制財政體制規(guī)定了政府間財政關系。所謂“財政體制”，是為了處理政府間財政關系，規(guī)定政府各級組織應承擔的職責及其相應的財權財力所形成的制度。

現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家多奉行財政聯(lián)邦制，各級政府的財政相對獨立，只對同級立法機構負責。具體說來，它包括以下三方面內(nèi)容。：財政支出責任的區(qū)分財政收入權的劃分政府間轉移支付制度的確定382.2政府間職責的分工政府（公共部門）的經(jīng)濟作用，體現(xiàn)在資源配置、收入分配和經(jīng)濟穩(wěn)定三個方面。政府職責的區(qū)分，是政府間財政關系確立的基礎。2.2.1資源配置職能的分工1．公共產(chǎn)品提供的分工39從圖中可以看出，福利損失的大小與兩組居民的需求差異及各組需求的價格彈性大小有關。具體來說，需求的差異越大，福利損失越大；需求的價格彈性越小，則福利損失越大。因此，如果一國范圍內(nèi)各地的公共產(chǎn)品需求差異很大，并且需求的價格彈性又比較小的話，帶來的效率損失就越大。由此可見，如果各地對公共產(chǎn)品的需求存在差異，那么最好的辦法就是由各地自己提供公共產(chǎn)品。中央政府統(tǒng)一提供公共產(chǎn)品，對于有著不同需求水平的地方會帶來福利損失。402．蒂布模型蒂布模型，提供了另一種思路，這種思路不是從政府角度尋找解決辦法，而是從普通百姓的遷移行為上尋找解決辦法。它假設一個國家可以分成很多地區(qū)，每個地區(qū)都有相對應的政府收支組合，每個人都可以在一國之內(nèi)找到自己所偏好的組合。這樣，如果某人對當?shù)卣峁┑墓伯a(chǎn)品和稅收不滿，他就可以選擇離開，到他所喜歡的地方去，即“用腳投票”（votewithone’sfeet）。413．分工的問題地方性公共產(chǎn)品，若它的提供帶有外溢性，也會影響該地對公共產(chǎn)品提供。此外，當存在規(guī)模經(jīng)濟時，中央政府統(tǒng)一提供公共產(chǎn)品可以節(jié)約成本。區(qū)分中央政府和地方政府資源配置職能時應該考慮以下問題：（1）轄區(qū)間外溢性問題（2）公共產(chǎn)品提供的規(guī)模經(jīng)濟在財政的資源配置職能主要采取分權模式的基礎上，中央政府也必須承擔一定責任，以保證的效率原則的最終實現(xiàn)。422.2.2收入分配職能的分工收入分配職能的目標是實現(xiàn)社會公平。在多級政府制度中，這一職能應主要由中央政府（聯(lián)邦政府）來承擔。由中央政府履行收入分配職能，就不會產(chǎn)生流動性要素在地區(qū)間的流動所帶來的任何負面影響。432.2.3經(jīng)濟穩(wěn)定職能的分工市場經(jīng)濟下穩(wěn)定職能也只能歸中央政府，其原因如下：

1、穩(wěn)定職能即政府的宏觀經(jīng)濟調控職能，一般涉及總需求和總供給的調節(jié)問題。2、穩(wěn)定經(jīng)濟的財政政策需要政府預算周期性地發(fā)生赤字或盈余（經(jīng)濟衰退時期，擴大政府開支，減少稅收，以擴張經(jīng)濟，形成財政赤字；經(jīng)濟增長過快時期，增加稅收，減少政府開支，形成財政盈余。），而財政赤字，尤其是長期性大規(guī)模的財政赤字，大體上只有中央政府才能夠實行。44地方政府更多地平衡自己的預算，保持財政收支的大體平衡的原因：（1）與中央政府相比，地方政府較難進入一國的資本市場。（2）中央政府在國內(nèi)發(fā)行的債券，主要由國內(nèi)居民所持有，而地方政府的債券中有相當一部分由該地區(qū)以外的人持有，這部分債券具有“外債”的性質，還本付息時則意味著本地收入的向外流動。

45中央和地方支出責任的劃分

內(nèi)容

責任歸屬

理由國防外交國際貿(mào)易金融與貨幣政策管制地區(qū)間貿(mào)易對個人的福利補貼失業(yè)保險全國性交通地區(qū)性交通中央中央中央中央中央中央、地方中央、地方中央、地方地方全國性公共產(chǎn)品或服務全國性公共產(chǎn)品或服務全國性公共產(chǎn)品或服務全國性公共產(chǎn)品或服務全國性公共產(chǎn)品或服務收入再分配、地區(qū)性服務收入再分配、地區(qū)性服務全國性服務、外部效應地區(qū)性服務46中央和地方支出責任的劃分（續(xù)）

內(nèi)容

責任歸屬

理由環(huán)境保護對工業(yè)、農(nóng)業(yè)、科研的支持教育衛(wèi)生公共住宅供水、下水道、垃圾警察消防公園、娛樂設施地方、中央地方、中央地方、中央地方地方地方地方地方地方地區(qū)性服務、外部效應地區(qū)性服務、外部效應地區(qū)性服務、外部效應地區(qū)性服務地區(qū)性服務地區(qū)性服務地區(qū)性服務地區(qū)性服務地區(qū)性服務

472.3政府間收入權限的劃分2.3.1收入劃分的基本問題

現(xiàn)代政府的主要收入來源是稅收，因此政府間的收入劃分，最主要是稅收的劃分問題；現(xiàn)代政府間財政關系（財政體制）的具體形式，常被稱為“分稅制”財政體制。除了稅收之外，政府的收入來源還可能有國有資產(chǎn)收益、收費、公債，等等，因而劃分收入權限也同樣要涉及這些問題。我國目前在這方面的問題有些特殊，龐大規(guī)模的國有資產(chǎn)存在，只是經(jīng)濟體制轉軌尚未完成的體現(xiàn)，但卻產(chǎn)生了國有資產(chǎn)稅后收益如何處置的問題。為此，目前中國的財政體制客觀上還存在著如何分利的問題。48政府間稅種劃分的一般情況

稅種稅基的決定權稅率的決定權稅收征管權

稅收功能與特征關稅個人所得稅公司所得稅營業(yè)稅A.單一環(huán)節(jié)B.多環(huán)節(jié)財富稅資源稅A.地區(qū)間分布不均勻的資源CCCC、PCCCCC、P、LC、PC、PCCCCCC、P、LC、P、LCCC進出口貿(mào)易稅流動性要素，再分配和穩(wěn)定工具流動性要素、穩(wěn)定工具稅基可協(xié)調，較低的奉行納稅費用稅基可協(xié)調，較高的奉行納稅費用再分配功能，稅基流動調節(jié)稅源不均衡功能49政府間稅種劃分的一般情況

（續(xù)）注：表中C代表中央政府；P代表省等中間層次的政府；L代表省以下的地方政府。

稅種稅基的決定權稅率的決定權稅收征管權

稅收功能與特征B.

地區(qū)間分布均勻的資源財產(chǎn)稅“有害產(chǎn)品”稅使用費和受益稅C、PP、LC、P、LP、LC、PP、LC、P、LP、LLLC、P、LP、L稅源分布均衡，且具有不可流動性稅基流動性小，地方征管效率高有害產(chǎn)品的影響可能是全國性、地區(qū)或地方性的可能確定特定的消費者50政府收費往往對應于公共部門所提供的服務。從理論上說，是哪一級政府提供的服務，就應該由那一級政府收費，因此，收費的劃分經(jīng)常不構成劃分收入的難點。對于收入劃分問題的解決，首先要看劃分收入的目的何在。一般的解釋是，收入用于滿足支出的需要。通常認為，地方政府不應該擁有充分的和完全的財權，這樣中央政府才能夠對之進行調控，以維護一國的統(tǒng)一。地方政府和下級政府，要么在收支相抵之后留有資金缺口，需要中央政府和上級政府的轉移支付，以抵補缺口；要么收大于支，但要上解部分本級籌集的收入給中央政府和上級政府。51地方政府和下級政府的財政資金缺口，或者所上解的收入規(guī)模不應該太大，財政收入應該滿足財政支出的需要，地方收支應該大致相抵。不同級別政府的收入應該根據(jù)其所承擔的職責，所要實現(xiàn)其職能而定，基本做到“財權與事權相適應”。但在實際中，一般是從收入本身的特性，以及政府的其他目標著手，劃分政府收入的。通常這樣劃分的地方財政收入，是不足以滿足地方財政支出需要的。中央政府和上級政府收遠大于支。這樣，地方財政和下級財政支出的不足部分，很大程度上要依靠中央政府和上級政府的轉移支付得以解決。522.3.2稅收劃分的兩種基本思路各級政府間的分稅有三種方式：分稅種，分稅收收入，分稅率。稅收劃分主要有以下兩大類：一是劃分為中央稅（國稅）和地方稅（地稅）；二是劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅。

53

征稅的規(guī)模經(jīng)濟效應表明，如果由中央統(tǒng)一征稅，可以節(jié)約征稅成本。從理論上說，可以由中央統(tǒng)一征稅，再通過總額轉移支付的形式給地方。但是，這樣做會：加劇中央和地方政府之間財政的不配套（fiscalmismatch）程度形成地方的“收入缺口”中央通過轉移支付，將自己的意志強加給地方，影響地方政府的資源配置的結果54從理論上，稅收分權方法大致有兩種思路：一是根據(jù)稅種本身屬性，在中央政府和地方政府之間劃分稅收；二是根據(jù)受益原則確定稅權。若根據(jù)稅種本身的屬性劃分稅權，大部分稅收收入應由中央政府征收。就國際上現(xiàn)行稅制與經(jīng)濟的關系而言，它有利于征稅的順利進行，不會對經(jīng)濟行為造成過多的扭曲。但依此方法征稅，不能保證地方以地方稅收入承擔較大比重政府支出責任的需要，帶來以上所提及的問題。進一步看，現(xiàn)行稅制征收的收入可能不足以滿足支出的需要，將導致下一輪的增稅，最終加重企業(yè)和個人的稅收負擔。55按受益原則劃分稅權，要求各級政府應根據(jù)支出的需要課征收入，稅收應與公共支出相對應。這種方法的不利之處，是它可能增加稅收征管成本，但其有利之處是它符合“誰受益，誰付款”的原則，從而可以增加對地方政府經(jīng)濟行為的監(jiān)督，從根本上促進整個政府體系服務效率的提高。根據(jù)財政聯(lián)邦制的要求，應將稅種與其在全部稅收收入中的地位結合起來進行綜合考慮，即依據(jù)受益原則劃分稅權，保證地方支出所需稅收主要由地方政府征收。56政府間稅基分享“稅基分享”，指的是兩個或兩個以上級別的政府，在一個共同的稅基上征收各自的稅收。稅基分享的方式主要有三種：

（1）對某一稅基，分別設置中央稅和地方稅，由兩套稅制共同征收；（2）對某一稅基只設置中央稅，地方政府通過在中央稅的稅率上，附加一定的比例或附加費的形式分享；（3）只設一種稅，由一級政府進行征管，征得的收入在中央和地方政府之間分享。選擇何種形式，取決于對效率和公平的權衡。

財政收入的劃分，不僅僅是要確定哪些稅種提供的收入或哪些稅收收入歸中央，哪些歸地方的問題，它更重要的是要確立一套約束機制，保證不同級別財政的相對獨立性的問題。572.4政府間轉移支付2.4.1轉移支付存在的理由1．保證下級政府的支出需要轉移支付的具體做法有兩種：（1）縱向轉移支付（2）同級政府之間的橫向轉移支付2．有助于地方財力均等化3．有助于地區(qū)間利益的協(xié)調——推動一些具有外溢性的地方公共項目的投資4．有助于上級政府對下級政府的控制582.4.2轉移支付的種類轉移支付有條件轉移支付（分類轉移支付）配套轉移支付——可用于解決正外溢性問題封頂配套轉移支付無配套轉移支付無條件轉移支付59無條件轉移支付給地方較大的選擇權。有條件的轉移支付，會約束地方的行為。中央政府在提供有條件的轉移支付時，可以保證轉移支付的資金用于特定的活動或用途，實現(xiàn)中央政府預期目標。因此，中央政府可能更偏向于有條件的轉移支付。602.4.3轉移支付數(shù)量的確定在美國，州收到的轉移支付的數(shù)量，取決于當?shù)厝司杖搿⒊鞘腥丝谝?guī)模、州所得稅的數(shù)量等因素。決定各地可以獲得多少轉移支付的重要因素之一，是其稅收努力程度，即所課征的賦稅與稅收能力的比率，意思是盡力征稅。分析轉移支付的影響時，需要考慮“粘蠅紙效應”。經(jīng)驗表明，地方政府以政府轉移支付形式取得的收入，要比地方自有的收入會帶來更多的地方支出，即錢投到哪里，會引起其他相關的更多支出。612.5中國的政府間財政關系2.5.1中國財政體制概況

50年代至1980年，財政體制的實質都是統(tǒng)收統(tǒng)支，這種性質的財政體制，適應了計劃經(jīng)濟所需要的高度集中統(tǒng)一的要求，為當時國家以指令性計劃直接配置社會資源，提供了財政體制方面的基本保證。1980年，中國進行了“劃分收支、分級包干”，即俗稱的“分灶吃飯”的財政體制改革。1985年，財政體制實行了“劃分稅種、核定收支、分級包干”的辦法。但一直到1993年底止，市場化改革前期的中國財政體制，基本上是不同程度的包干制。622.5.2目前的政府間財政關系中國于1994年起開始實行分稅制財政體制。1．中央和地方事權及支出的劃分根據(jù)分稅制財政體制對中央政府和地方政府事權的劃分，中央財政主要負責國家安全、外交、中央國家機關的運轉、調整國民經(jīng)濟結構、協(xié)調地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調控，以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展等所需支出；地方財政主要負責本地區(qū)政權機關運轉及本地區(qū)經(jīng)濟、事業(yè)發(fā)展所需支出。中央政府的具體支出地方政府的具體支出632．中央和地方收入的劃分1994年的分稅制財政體制改革，將維護國家權益、實施宏觀調控所必需的稅種，劃為中央稅；將同經(jīng)濟發(fā)展直接相關的主要稅種，劃為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，并充實地方稅稅種，增加地方稅收入。1994年開始，分設中央與地方兩套稅務機構，中央稅、共享稅及地方稅的立法權集中在中央。中央固定收入地方固定收入中央、地方共享收入643．轉移支付體系

1994年開始形成的政府轉移支付體系，是由體制補助與體制上解，中央對地方的稅收返還，中央對地方財政的專項補助，以及中央與地方財政年終結算補助、其他補助等幾種形式構成的。稅收返還，是為了保證地方的既得利益而實行的辦法。中央把在1993年按新體制計算的凈增加的收入，全部返還給地方。稅收返還的基本辦法是，首先核算中央對地方的稅收返還基數(shù)，然后再具體計算返還數(shù)額。65地方稅收返還基數(shù)的核算公式如下：R＝C＋75%V－S其中：R為1994年中央對地方稅收返還的核定基數(shù)；C為消費稅收入；V為增值稅收入；S為1993年中央對地方的下劃收入。式中右邊的兩項之和（C＋75％V）是新體制下分稅種劃分后把原來的共享收入份額轉化為中央收入的數(shù)量；S是原體制地方已得的份額。兩者的差額R，就是按照新稅制規(guī)定中央從地方凈上劃的收入數(shù)額，這個數(shù)額全部返還給地方。1994年以后，稅收返還在這個基數(shù)上逐年遞增，遞增率按增值稅和消費稅的平均增長率的1：O.3系數(shù)確定。分稅制后對原體制的中央補助、地方上解以及有關結算事項，也作出了相應的規(guī)定。

662.5.3現(xiàn)行體制的缺陷與出路1．事權的劃分

中央與地方事權的準確劃分，必須建立在政府事權范圍的科學界定上。如果無法給出政府的事權范圍，顯然在此基礎上只能是奢談事權的劃分問題。中國行政改革正在進行當中，政府事權范圍的界定尚未完成，因此，要進行合理分權是一件很難的事情，鬧不好甚至會出現(xiàn)舊體制的復歸?，F(xiàn)實中，這直接導致支出的某些方面不夠明確且交叉較多的弊端。1994年的分稅制改革方案中，對中央政府和地方政府的事權劃分，基本上還是按原有的模式劃分。科學的分稅制必須以合理劃分政府的事權為依據(jù)。政府間事權的劃分，應確定哪些是政府應當承擔的職責。中國關于政府的經(jīng)濟職能應如何在中央和地方之間劃分，一直缺乏明確的標準，也沒有找出有效的劃分辦法。67

中國政府級次過多，中央政府之下有省級政府、地市級政府、縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，從而人為地增加了事權劃分的困難。財政聯(lián)邦主義理論在各級政府間職能分配的基本原則：就資源配置職能而言，地方政